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  Félix Peña

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LA GOBERNABILIDAD DEL ESPACIO GEOGRÁFICO SUDAMERICANO?: ¿Una cuestión en procura de un liderazgo político colectivo?

por Félix Peña
Agosto 2007


 

En un espacio geográfico regional sudamericano crecientemente interdependiente, dinámico y multipolar, y en el que han aflorado en los últimos tiempos nuevos factores de eventuales fracturas que pueden alimentar tendencias a la fragmentación, la construcción de instituciones y reglas de juego que configuren bienes públicos regionales, es una demanda prioritaria que aún no está plenamente satisfecha.

Precisamente son las cuestiones de la gobernabilidad del espacio geográfico regional las que más requieren de un liderazgo político que genere respuestas que permitan, a la vez, neutralizar los efectos de fuerzas centrífugas, y asegurar la paz y la estabilidad democrática, así como la creciente conexión entre los respectivos mercados. Pero más que analizar la realidad regional en términos de eventuales competencias por ejercer liderazgos individuales, cabe observar si se consolidan tendencias a liderazgos colectivos, capaces de generar una oferta de bienes públicos que contribuyan a la gobernabilidad del espacio sudamericano.

En tal perspectiva cabe colocar el análisis de la calidad institucional del Mercosur, y su capacidad para ser un núcleo duro de estabilidad política democrática y la paz en América del Sur.


Periódicamente se instala en los medios de comunicación la cuestión de una competencia entre gobiernos de países latinoamericanos por ejercer un liderazgo en la región, especialmente a través de visitas presidenciales. En estas semanas, por ejemplo, fue noticia el hecho que los viajes respectivos de los Presidentes Lula da Silva – a México y países de Centroamérica y del Caribe – y Hugo Chávez – a la Argentina y otros países sudamericanos -, pudieran ser visualizados como parte de una sorda puja de ambos líderes – y de sus respectivos países - por el liderazgo de la región. Incluso se instaló la idea de que en un caso se esgrimía a los bio-combustibles como un instrumento de tal liderazgo y, en el otro, al petróleo y el gas.

En parte el que la cuestión sea noticia refleja el hecho que, en forma creciente, el ejercer un liderazgo regional expresado en visitas presidenciales – o el aparentar ejercerlo – es útil para la imagen del respectivo lider político en su propio frente interno. El viaje se inserta, en tal caso, en lo que puede denominarse la diplomacia mediática – capítulo de creciente importancia en la tendencia generalizada a la política mediática -, en la que un objetivo no secundario suelen ser los titulares de los diarios del propio país. A veces, incluso, se concluyen acuerdos que se califican como “históricos” y que, sin embargo, sus textos no se pueden encontrar luego en las páginas Web oficiales.

Prestigio interno es entonces uno de los efectos que los líderes procuran con sus visitas a otros países, incluyendo los de la propia región. Por cierto que los viajes de los Presidentes a países de la región no pueden explicarse sólo por tal motivo. En general son una modalidad útil de conocimiento personal entre los líderes, contribuyendo a diseminar la imagen de un país y de su potencial económico, así como a crear condiciones para acrecentar el intercambio recíproco y presentar las oportunidades de negocios que se pueden generar.

Una visita presidencial bien preparada, en la que el Presidente viaja acompañado por empresarios – como fue el caso del antes mencionado viaje del Presidente del Brasil – y en la que sus resultados pueden ser consultados – al menos en cuanto a los acuerdos firmados – en las páginas Web oficiales del respectivo gobierno, por cierto que es algo que puede ser muy positivo para la inserción internacional de un país y de sus empresas.

En algunos casos, un país puede visualizar el ejercicio de un liderazgo – o al menos la imagen de que efectivamente se ejerce – como un medio a fin de ganar presencia y prestigio ante terceros países con intereses en la región, especialmente ante los Estados Unidos, la Unión Europea y, crecientemente, China. Esta motivación a veces suele ser mayor en aquellos diplomáticos profesionales más preocupados – incluso por prestigio propio – en lograr triunfos para su país, como podría ser, por ejemplo, el que se alcanzare la condición de miembro permanente en una eventual reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Otra motivación puede relacionarse con la necesidad de instalar ante esos países, la idea de que un país puede constituir una especie de ancla para la estabilidad política de la región y, como tal, ejercer una influencia eventualmente decisiva para la resolución de conflictos entre vecinos, o para contribuir a solucionar aquellos internos que pueden desestabilizar un sistema democrático o conducir a una guerra civil.

Quizás la expresión que más ilustra sobre lo que significa para un país ser considerado lider en una región, es aquella que donde se inclina ese país, se inclinará toda la región a la que pertenece.

En todo caso y sin perjuicio que la cuestión del liderazgo de países en una región pudiera estar sobredimensionada, o por motivaciones de política interna o por una visión casi deportiva de la política internacional -que a veces predomina en medios de comunicación -, resulta útil plantear algunos interrogantes sobre su validez para entender la dinámica actual del espacio geográfico regional sudamericano. El apreciar la política regional sólo en términos de competencia por liderazgos, puede conducir a errores de evaluación sobre su real significado práctico.

El grado de complejidad del análisis se acrecentaría demasiado si se pretendiera abarcar también América Latina como región diferenciada y con dinámica propia– al menos desde el punto de vista político y económico, ya que distinta sería la cuestión si se la enfocara en el plano de lo cultural -, más allá de la que pueda reflejarse en la participación en determinados organismos internacionales, como es el caso notorio de las Naciones Unidas. De allí que en esta oportunidad este análisis esté limitado a América del Sur, que por lo demás parece ser lo más relevante para la Argentina.

Respecto entonces a la cuestión del liderazgo regional en América del Sur, los interrogantes pueden plantearse por lo menos en tres planos.

El primero plano se refiere a cuáles son algunos de los factores que explican la relevancia que el espacio geográfico sudamericano ha adquirido en los últimos tiempos, especialmente en la perspectiva de las agendas nacionales y externas de los países de esta región.

Son factores que operan sobre un trasfondo histórico en el que las relaciones con el contexto contiguo sudamericano – entendido básicamente como los “países vecinos”, que para Brasil es casi toda América del Sur -, ocupó siempre un lugar relevante en las agendas externas de cada país de la región, a veces tan o más importante que sus relaciones con potencias centrales. Lo ha sido sobre todo, en términos de afirmación territorial y de seguridad – cuando las hubo, las guerras eran entre vecinos - pero también, comenzado el proceso de industrialización al promediar el siglo pasado, en términos de mercados para productos manufacturados.

En las últimas décadas la conectividad entre los sistemas políticos y económicos de los países sudamericanos se ha acrecentado, en parte como consecuencia de los procesos de integración económica y, en años más recientes, como consecuencia del factor energía y, crecientemente, del narcotráfico y del crimen organizado. Con epicentro en el sur de América del Sur – los países del Mercosur y Chile -, se han desarrollado redes de producción y comercio, con su consiguiente impacto en las redes de transporte y de logística. Y con un alcance de casi todo el espacio geográfico sudamericano, se están desarrollando ahora redes de interconexión eléctrica y, especialmente, de suministro de hidrocarburos. El petróleo y el gas, en particular, ha comenzado a dominar la agenda de la interdependencia económica sudamericana – pero con claras implicancias geopolíticas - con el creciente protagonismo de países como Venezuela, Bolivia y también Ecuador.

Y el potencial de producción de alimentos, de bio-combustibles y de minerales, fuertemente demandados por economías emergentes como China e India, contribuye además a acrecentar el interés de países extra-regionales en la región en su conjunto y a diversificar los orígenes de la inversión directa extranjera (se puede mencionar como ejemplo reciente, la firma del contrato entre el gobierno de Bolivia y la Jindal Steel and Power, de la India, para una inversión de 2.100 millones de dólares, para la explotación de la mina del Mutún, próxima a la Hidrovía Paraguay-Paraná. Ver al respecto, la nota titulada “Bolivia lands $2bn deal to exploit iron ore deposit”, en el diario Financial Times, del 20 de julio 2007, página 3). Todo ello está generando un fuerte dinamismo en las relaciones entre los países de la región sudamericana.

El segundo plano en el que cabe plantear interrogantes, se refiere a si la configuración del poder relativo en este espacio geográfico regional permite imaginar que un solo país pueda ejercer un liderazgo individual decisivo, sea en lo político o en lo económico.

En tal sentido, todo indica que el espacio sudamericano – en buena medida por el factor energía, pero también por razones geopolíticas – se está tornando crecientemente multipolar. Ello implica que ningún país, ni siquiera el más grande que indudablemente es el Brasil, puede por sí sólo incidir, sea en la construcción de una región dominada en el plano político y en el económico, por la lógica de la cooperación e integración en lugar de la del conflicto, sea en la solución de los eventuales conflictos que afecten la estabilidad política de la región. El liderazgo en tal caso, tendría que ser colectivo a fin de aspirar a ser eficaz. Y tiene que, especialmente, traducirse en la capacidad de desarrollar bienes públicos – instituciones y reglas - que contribuyan a la gobernabilidad del espacio regional.

Y, finalmente, el tercer plano se refiere a aquellas principales cuestiones de la agenda sudamericana de los próximos años, en relación a las cuales puede ser más necesario ejercer un liderazgo en la región y al tipo de liderazgo que la realidad regional puede demandar.

Precisamente, son las cuestiones de la gobernabilidad del espacio geográfico regional las que más requieren de respuestas que permitan, a la vez, neutralizar los efectos de fuerzas centrífugas, asegurando el predominio de la paz y la estabilidad democrática, así como la creciente conexión entre los respectivos mercados.

En un espacio geográfico sudamericano crecientemente interdependiente y en el que han aflorado en los últimos tiempos nuevos factores de eventuales fracturas, que pueden alimentar las tendencias a la fragmentación, la construcción de instituciones que configuren bienes públicos regionales, es una demanda aún no satisfecha.

Los factores que impulsan a la fragmentación regional, pueden estar vinculados a la competencia por las fuentes de energía, y también a consecuencias de fracturas sociales internas de países vecinos, combinadas con distintas modalidades de redes de crimen organizado. En otros casos pueden resultar de emergentes disonancias conceptuales e ideológicas. Y también subsisten potenciales fuerzas centrífugas provenientes de la historia, esto es heridas no cerradas de viejos conflictos territoriales.

Aquí la comparación con el espacio geográfico regional europeo – también muy conectado y multipolar – permite extraer algunas conclusiones interesantes. Hoy la Unión Europea, tras las recientes ampliaciones, cubre en su extensión la casi totalidad del espacio europeo. Su actual nivel de gobernabilidad, se ha logrado a través de la construcción gradual de una densa red institucional que ha alcanzado un fuerte grado de desarrollo y estabilidad. No es, sin embargo, garantía de irreversibilidad hacia el tipo de relaciones signadas por el conflicto y las guerras, que predominó durante siglos en Europa y que se comenzó a superar en los años cincuenta del siglo pasado, precisamente con el proceso de integración. Ha sido una construcción favorecida en sus momentos fundacionales, por factores externos – especialmente el papel de los Estados Unidos y la percepción de amenazas soviéticas -. Pero también fue impulsada por liderazgos colectivos, que promovieron y sustentaron, el desarrollo de instituciones y reglas comunes que han configurado bienes públicos regionales valiosos para la paz, la estabilidad política democrática y la modernización económica.

Nada con alcance similar existe aún en el espacio geográfico regional sudamericano. Las instituciones de integración – comparadas con las europeas – están fragmentadas y son embrionarias. La idea de una Comunidad Sudamericana de Naciones – ahora denominada UNASUR – no ha terminado aún de concretarse.

Es en tal perspectiva que cabe colocar la visualización del futuro del Mercosur. Fue concebido en su momento fundacional y aún puede ser, una especie de núcleo duro de la gobernabilidad del espacio sudamericano, asentado sobre la relación especial entre la Argentina y el Brasil. Es decir, que su razón de ser y su sentido político ha trascendido siempre y trasciende aún, a su natural contenido económico.

Siendo así, la debilidad institucional del Mercosur es preocupante. Sus reglas de juego siguen teniendo déficit de calidad, y muchas veces son insuficientes para captar las nuevas realidades de la competencia económica regional y global. En parte puede estar reflejando procesos de creación normativa que también son deficientes. Quizás contribuye a ello el hecho que no exista un órgano que asegure una visión de conjunto, que pueda aportar una opinión técnica independiente que facilite la necesaria concertación de intereses nacionales entre los países socios y que, en particular, contribuya a proteger los intereses de los socios de menor dimensión.

También se observan insuficiencias en el desarrollo de un mecanismo eficaz de solución de controversias entre los socios. El Protocolo de Olivos tuvo como finalidad perfeccionar lo existente a partir del Protocolo de Brasilia.

Pero recientes incumplimientos de laudos del Tribunal Permanente de Revisión que funciona en Asunción (ver el artículo de Emilio Cárdenas, “Un revés en el Mercosur”, en el diario La Nación, del 11 de agosto de 2007, página 37; y también el de Alfredo López Bravo, “El reciente laudo del Tribunal Permanente de Justicia del Mercosur”, en el Newsletter Mercosur ABC, año 2, número 157, del jueves 9 de agosto de 2007, en http://www.mercosurabc.com.ar/vista_newsletter.asp) e, incluso, las diferencias que han aflorado entre este órgano y los órganos de decisión política del Mercosur, con respecto a la designación de su Secretario, no podrían considerarse una tendencia en la buena dirección (ver al respecto los pronunciamientos del Tribunal Permanente de Revisión, en sus Resoluciones nº 1 del 8 de junio de 2007 y nº 2 del 9 de julio de 2007).


Lecturas recomendadas:

  • Alonso García, Ricardo y Sarmiento, Daniel, “La Constitución Europea: texto, antecedentes, explicaciones”, Thomson-Civitas, Editorial Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2005.
  • Berlinski, Julio y Kume, Honorio, “Regímenes Especiales de Importación en el Mercosur_ Evaluación y Recomendaciones”, Estudio nº 007/06 CE ES (a), Secretaría del Mercosur, Octubre 2006.
  • Borja, Celio, “Incorporaçâo de Normas Internacionais ao Directo Brasileiro”, en Dossiê, volume 1 – Ano 5 – 2006, CEBRI, Rio de Janeiro 2006.
  • Fonseca, Nelson e Belli, Benoni, “Gobernabilidad Internacional: Apuntes para un Análisis sobre el (Des)orden Contemporáneo”, Dossiê, volume 1 – Ano 3 – 2004, CEBRI, Rio de Janeiro 2004.
  • Fratalochi, Aldo, “Cómo Exportar e Importar: Cálculo del Costo y del Precio Internacional”, 2da Edición, Errepar, Buenos Aires 2007.
  • Giovanna, Gabriella, De Salvio, Lucarelli, e Gama Sá Cabral, Jeanine, “Reflexôes sobre o Mecanismo de Soluçâo de Controvérsias do Mercosul e o Impacto de suas Decisôes no Mecanismo de Soluçâo de Controversias da OMC”, en Artigos, volume 4 – Ano I – 2006, CEBRI, Rio de Janeiro 2006.
  • Grabendorff, Wolf, “América Latina: mucha democracia, poco Estado y escaso progreso social”, Kompass 2020, Friedrich Ebert Stiftung, Abril 2007. En alemán en http://www.fes.de/kompass2020/regionen.htm
  • Lorenzo Fernández, Oscar, “Reflexôes sobre Tecnología, Inovaçâo e Globalizaçâo”, en Dossiê, volume 1 – Ano 6 – 2007, CEBRI, Rio de Janeiro 2007.
  • Houde, Marie-France, Kolse-Patil, Akshay and Miroudot, Sébastien,“The Interaction between Investment and Services Chapters in Selected Regional Trade Agreements”, OECD Trade Policy Working Paper Nº 55, COM/DAF/INV/TD(2006)40/FINAL, 19 June 2007, en http://www.oecd.org/tad.
  • Organización Mundial del Comercio, “Informe Anual – 2007”, OMC, Ginebra, Julio de 2007 (en http://www.wto.org).
  • Phillips, Nicola, “Consequences of an Emerging China: Is Development Space Disappearing for Latin America and the Caribbean?”, Working Paper nº 14, January 2007, Centre for International Governance Innovation, en http://www.cigionline.org
  • Prado Troyjo, Marcos, “Naçâo-Comerciante: Poder e Prosperidade no Século XXI”, Lex Editora S.A.-Aduaneiras, Sâo Paulo 2007.
  • CEI, Revista del CEI: Comercio Exterior e Integración, Centro de Economía Internacional, Cancillería Argentina, Junio de 2007 – nº 8.
  • Tironi, Eugenio, “Crónica de un viaje: Chile y la ruta de la felicidad”, El Mercurio – Aguilar, Santiago de Chile 2006.
  • Vangrasstek, Craig, “U.S.Trade Policy and the Doha Round”, International Centre for Trade and Sustainable Development, July 2007, en http://www.ictsd.org
  • Zimmermann, Thomas, Negotiating the Review of the WTO Dispute Settlement Understanding”, Cameron May – International Law and Policy, London 2006.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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