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  Félix Peña

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¿CUÁL ES EL VERDADERO PROBLEMA DEL “SPAGHETTI BOWL”?: Proliferación de acuerdos preferenciales en un sistema comercial global debilitado.

por Félix Peña
Abril 2007


 

La firma del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos y Corea del Sur ha hecho sonar alarmas. El debate sobre los peligros de un “spaghetti bowl” de acuerdos comerciales preferenciales - feliz figura imaginada por el profesor Jagdish Bhagwati - se ha reinstalado con fuerza. No es por cierto, un debate sólo académico. Tiene numerosas implicancias prácticas, tanto en el plano político como en el de los negocios internacionales. Es importante tomarlas en cuenta en la estrategia de inserción comercial externa de la Argentina.

La proliferación de acuerdos comerciales preferenciales que discriminan bienes, servicios e inversiones originados en quienes no son países miembros de ellos, en si misma no es necesariamente un problema serio.

Lo sería, en cambio, si coexiste con – o más aún si ocasiona como un efecto no necesariamente buscado – un debilitamiento del marco global multilateral de la Organización Mundial del Comercio (OMC). El eventual fracaso de la Rueda Doha puede contribuir a ello. No es hoy una posibilidad lejana.

El “spaghetti bowl” – que evoca una maraña de reglas preferenciales entrecruzadas - sin disciplinas comunes multilaterales efectivas, sería entonces el verdadero problema. Una carrera hacia la discriminación comercial abriría las puertas – como ha ocurrido en el pasado – a la fragmentación y al conflicto. El comercio internacional dejaría tener un signo cooperativo.

Por su baja relevancia relativa en el comercio mundial de bienes y de servicios, no parece ser algo conveniente para la Argentina. Tampoco parece serlo para muchos otros países – incluso los más grandes - y para empresas transnacionales expandidas a escala global, que han tomado decisiones de inversión en función de la apertura de los mercados al comercio y a las inversiones productivas. Todos sufrirían entonces el impacto de las discriminaciones, paradójicamente establecidas en nombre del “libre comercio”.

Siendo prácticos, sin embargo, cabe reconocer que la tendencia al aumento de tales acuerdos está para quedarse. Tres líneas de acción parecen recomendables para la Argentina. La primera es tener un mapa de los tratamientos preferenciales que otros países se otorgan, y que más incidencia puedan tener en la competitividad relativa de bienes y servicios originados en el país. Tiene que ser un mapa de actualización constante, que permita detectar eventuales desplazamientos de ventajas competitivas resultantes de los acuerdos que se concluyan. Cabe tener en cuenta que tales desplazamientos muchas veces ocurren a “cámara lenta”, a medida que maduran los respectivos programas de liberalización comercial. La segunda línea de acción, es articular una estrategia de negociaciones comerciales en función de intereses ofensivos y no sólo defensivos, de empresas y productores. Supone, por lo tanto, un número significativo de empresas con estrategias ofensivos en terceros mercados. Y la tercera es concertar tal estrategia con sus socios del Mercosur, ya que la existencia del arancel externo común – más allá de su flexibilización actual – requiere que las negociaciones comerciales externas sean conjuntas. Se necesitará mucha imaginación a tal efecto, dado que la experiencia acumulada tanto con los Estados Unidos como con la Unión Europea, demuestra que nos es un emprendimiento fácil de concretar. Quizás lo será menos aún cuando se complete la formalización del Mercosur ampliado. La estrategia concertada puede ser flexible – y el determinar los alcances de tal flexibilidad es una cuestión prioritaria en la agenda del Mercosur -, pero es esencial que se centre en el fortalecimiento de la OMC, como ámbito privilegiado de negociaciones comerciales, de producción de reglas de juego y de solución de controversias.

Pero veamos ahora los hechos recientes. El primero de abril último, los Estados Unidos y la República de Corea, concluyeron un Tratado de Libre Comercio (TLC). Las negociaciones fueron lanzadas el 7 de febrero de 2006 y la primera de ocho ruedas formales de negociaciones, se realizó en junio de 2006. El acuerdo se concluyó sólo horas antes del plazo de noventa días requerido para su presentación al Congreso americano, dado el hecho que el 1º de julio de este año vence el Trade Promotion Authority (TPA) (el plazo surge de la Sección 2105 (a) (1) del Public Law 107-210 del 107th Congress, conocido como Trade Act del 6 de agosto de 2002).

Para información sobre el TLC entre los EEUU y Corea – KORUS, en su sigla en inglés – ver la información de la Oficina del Representante Comercial de los EEUU, “US and Korea Conclude Historic Trade Agreement”, del 4 de abril 2007; “Free Trade with Korea - Brief Summary of the Agreement”, del 1º de abril 2007; “Free Trade with Korea – Detailed Summary of the KORUS FTA”, del 1º de abril 2007, “Fact Sheet on Auto-Related Provisions in the US-KOREA FTA”, del 3 de abril 2007, todos en la página Web: www.ustr.gov. Ver además la nota del Financial Times, del 3 de abril 2007, página 2, titulada “SKorea and US in landmark accord”; el mismo día y página, la nota sobre los previsibles “efectos en cadena”, titulada “Pact is crucial step on the way for bigger goal” y, en particular, la nota titulada “Japan eagerness to talk trade with Seoul and US reflects exclusion fears”, en la edición del 4 de abril, también página 2. Ver, asimismo, el análisis contenido en la nota titulada: “US and South Korea Concluye Free Trade Agreement”, en el ICTSD Bridges Weekly Trade News Digest, volume 11, number 12, April 4, 2007, en www.ictsd.org.)

Como resultado de este TLC, alrededor del 95% de los aranceles aplicados bienes de consumo e industriales serán eliminados en un plazo de tres años y luego se incrementará gradualmente hasta cubrir el 100% en diez años; los aranceles para automóviles de 3.000cc serán eliminados de inmediato y los de los autos grandes en tres años (para los camiones se prevé un phase-out escalonado en un plazo de diez años); los EEUU eliminarán de inmediato el 61% de los aranceles para textiles y vestimentas originados en Corea (se establecen salvaguardias especiales); los aranceles para carne vacuna originada en los EEUU serán eliminados gradualmente en un plazo de 15 años (las importaciones suspendidas por razones sanitarias serán reiniciadas); Corea mantendrá restricciones a algunos productos avícolas; el arroz será excluido; se establecen compromisos en servicios, inversiones y propiedad intelectual, y se prevé también un mecanismo de solución de controversias.

El comercio bilateral entre los dos países es de 78 billones de dólares. Corea es el 7º socio comercial de los Estados Unidos y éstos son el 3er mercado para las exportaciones coreanas. Lo dijo claramente Karan K.Bhatia, uno de los tres Representantes Comerciales Adjuntos del gobierno americano, cuando informó sobre la conclusión del TLC: “este es un buen acuerdo para los agricultores americanos (“farmers” and “ranchers”) que van a ganar un nuevo y sustancial acceso al amplio y próspero mercado coreano de 48 millones de personas”. Corea es hoy la décima economía del mundo.

El nuevo TLC deberá ahora ser aprobado por el Congreso americano y por la Asamblea Nacional de Corea. Los observadores estiman que en ambos casos se enfrentarán oposiciones. La aprobación, por lo tanto, no está asegurada.

No se trata de un TLC más. Su relevancia deriva al menos de dos consideraciones. La primera tiene que ver con la gravitación de los dos países en el comercio mundial de bienes y de servicios. Involucra al 1º y al 7º país en el ranking de importadores de la OMC (ver la versión 2007 del ranking, en el reciente informe sobre el comercio internacional en el 2006 y sus perspectivas en el 2007, en la página Web de la OMC: www.wto.org). En el 2006, los dos países importaron bienes por valor de 2.229 billones de dólares, lo que representó un 23.9% del total de las importaciones globales. Junto con el NAFTA y el TLC con Australia son, por su magnitud relativa, los principales acuerdos preferenciales celebrados por los Estados Unidos. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que el caso del NAFTA tiene un carácter especial por tratarse de una zona de libre comercio entre naciones vecinas. Al igual que en el caso de la Unión Europea – también lo es el del Mercosur -, la continuidad geográfica introduce un elemento distintivo, especialmente por los factores políticos y de seguridad involucrados en toda relación entre naciones vecinas.

La segunda consideración tiene que ver con el efecto de reacción en cadena que produce un acuerdo preferencial de tal magnitud. Indudablemente incentivará a la Unión Europea a acelerar la negociación de su propio acuerdo de libre comercio con Corea – entre otras economías emergentes - en el marco de su nueva Estrategia Global (ver este Newsletter, de octubre 2006). Y lo mismo ocurrirá en los casos de China (que está negociando varios TLC, entre otros con Australia, de fuerte relevancia en el sector minero: ver al respecto la página Web: www.dfat.gov.au) y de Japón, acrecentando incluso su interés por un TLC con los EEUU.

De allí que el TLC entre Corea y los EEUU haya otorgado nuevo vigor al recurrente debate sobre la relación entre los acuerdos comerciales preferenciales y el sistema global multilateral de comercio institucionalizado en la OMC. En cierta forma, el debate lo vuelve a instalar un excelente artículo de Martin Wolf en el Financial Times del 4 de abril 2007, página 11, titulado “A Korean-American strand enters trade’s spaghetti bowl”. Junto con la conferencia de Pascal Lamy, Director General de la OMC, en Bangalore, el pasado 17 de enero, con el sugestivo título: “Regional Agreements: the “pepper” in the multilateral “curry”” – ya mencionada en un informe anterior y que se puede encontrar en www.wto.org -, Wolf efectúa el más incisivo y reciente análisis sobre los acuerdos preferenciales y su incidencia sobre las perspectivas de expandir la apertura de los mercados a través de las negociaciones de la Rueda Doha. Su análisis – como lo recuerda él – se efectúa con el telón de fondo del 60 aniversario del Acuerdo General de Tarifas y Comercio (GATT, en su sigla en inglés).

En tal perspectiva, Wolf recuerda que los acuerdos de libre comercio – o como señala con razón, mejor llamarlos como acuerdos de comercio preferencial o discriminatorio – fueron concebidos como una excepción al principio sobre el cuál se estableció el GATT en 1947, que es precisamente el de la no discriminación, plasmado en su artículo I que establece la cláusula de la nación más favorecida como pilar central del sistema comercial global multilateral. Las excepciones fueron contempladas en el artículo XXIV que previó, como se sabe, las dos figuras (zona de libre comercio y unión aduanera) que pueden revestir los acuerdos que exceptúan del principio de no discriminación al comercio de bienes entre un par o un grupo de países, Wolf señala los costos económicos potenciales que puedan resultar de estos acuerdos comerciales preferenciales, en las líneas de lo ya planteado por Jacob Viner, en su conocida distinción entre los efectos de “desviación de comercio” por contraposición a los deseables de “creación de comercio”. Todo esto es conocido. Pero donde Wolf concentra su análisis – en líneas similares a las de otros analistas e, incluso, a las de la conferencia antes mencionada de Pascal Lamy -, es en los potenciales costos sistémicos. Se refiere en especial a dos: los de la explosión de complejidades administrativas en el comercio mundial – como consecuencia, entre otros factores, de la maraña de reglas, especialmente las de origen específicas – y los de la explosión de incertidumbres en los negocios, dado el hecho que cada nuevo acuerdo puede tener el efecto de diluir las preferencias teóricamente adquiridas por las empresas de un país en el otro. Los desplazamientos de ventajas competitivas se vuelven entonces muy volátiles y poco transparentes. Incluso pueden ser tan discrecionales como las que resultan de distintos tipos de subsidios a la producción – a los que incluso pueden sustituir en sus efectos prácticos -. Son éstos las principales consecuencias del “spaghetti bowl” de preferencias que planteara el profesor Bhagwati.

Y también incluye los potenciales efectos políticos. Señala dos: las empresas de un país dependerán crecientemente de la habilidad de su gobierno de obtener tratamientos preferenciales en otros países y, por otro lado, las grandes potencias competirán una con otra, a fin de obtener para sus empresas mejores condiciones de acceso a los mercados de otros países. Ya lo están haciendo. El comercio internacional quedaría entonces fuertemente expuesto a factores de poder relativo e, incluso a consideraciones de seguridad. Como sugiere Wolf, se estaría entrando a un tipo de sistema comercial internacional no-cooperativo, muy lejano a lo imaginado por los creadores del GATT primero y luego de la propia OMC. Se correría entonces el riesgo de generar escenarios en los que finalmente pudieran predominar más los factores de poder que las normas – más power-oriented que rule-oriented, en el sentido planteado por el profesor John Jakson -, es decir, escenarios más próximos a la anarquía que al orden internacional (ver François Heisbourg, “L’Épaisseur du Monde”, Éditions Stock, Paris 2007).Ya ha ocurrido en el pasado, con las consecuencias conocidas.

A su vez, el propio profesor Jagdish Bhagwati, en su artículo “America’s bipartisan battle against free trade” (en el diario Financial Times, del lunes 9 de abril 2007, página 11), alerta sobre los riesgos que están corriendo el sistema global multilateral de comercio. Lo hace en base al debate sobre política comercial externa que se está dando en Washington, con motivo de la consideración por parte del Congreso de la prórroga del TPA (así como de la reforma del Farm Hill). Dos aspectos son tomados en cuenta. Uno es el de las cláusulas, especialmente las laborales y ambientales, que los Demócratas exigen incluir en los nuevos TLC y en la eventual prórroga del TPA. El otro es el de la percepción de amenazas comerciales originadas en China. Considera que el gobierno americano ha abandonado su defensa del sistema global multilateral y se ha inclinado, impulsado por reflejos proteccionistas, a la promoción del comercio discriminatorio.

El artículo de Bhagwati dio lugar a una fuerte réplica de Robert Zoellick, quien fuera Representante Comercial de los EEUU y, como tal, promotor de la idea de impulsar los acuerdos comerciales preferenciales como una forma de estimular – en su visión – a los demás países, en especial la Unión Europea, a efectuar concesiones que permitieran avanzar en el ámbito de la OMC. En una carta publicada en el Financial Times, el 12 de abril 2007, página 12, Zoellick insiste en su tesis que la combinación de negociaciones globales, regionales y bilaterales, son una ventaja y no una distracción. Considera al artículo de Bhagwati como una forma de dificultar la construcción de una coalición en el Congreso americano favorable al libre comercio.

A su vez, el profesor Jean-Pierre Lehmann del IMD de Lausanne y Director Fundador del Evian Group – influyente en su defensa del sistema multilateral de la OMC y de una Rueda Doha ambiciosa -, replica a Zoellick (en una columna en el mismo Financial Times, el 17 de abril 2007, página 12, titulada “World will be on track only when US champions multilateralism”), señalando que es la ambigüedad americana en relación al sistema global multilateral lo que está generando la perceptible tendencia hacia su erosión. Concluye sosteniendo que “sólo cuando los EEUU vuelvan a ser el campeón y el lider del multilateralismo global y adhieran a los principios de sus propios arquitectos en la construcción del brillante edificio (se refiere precisamente a los que originaron el GATT), podrá el mundo sentir que hemos retomado al camino correcto” (traducción nuestra).

Precisamente las incertidumbres en torno a la suerte de la actual Rueda Doha, es lo que torna más necesario profundizar un debate político – y no sólo académico – sobre los efectos que podrían tener sobre el sistema internacional un debilitamiento de la OMC. Pascal Lamy ha sido nuevamente muy claro al señalar de hecho, que lo que él denominó a principios del año como una “ventana de oportunidad”, se estaría cerrando. Lo hizo el 14 de abril, ante el Comité Monetario y Financiero Internacional del FMI y el Banco Mundial en Washington. Concretamente afirmó que si la situación de las negociaciones comerciales no cambia pronto “los gobiernos se verán obligados a encarar la desagradable realidad del fracaso”. Exhortó a los gobiernos a poner energía y compromiso en concluir la Rueda Doha (ver el texto completo en www.wto.org).

A nivel político se ha expresado la voluntad de concluir con las negociaciones hacia fines de 2007. Así ocurrió en el encuentro de Ministros de los G4 (EEUU, UE, India y Brasil) y G6 (los mismos países, más Japón y Australia), en Nueva Delhi los días 11 y 12 de abril (ver un análisis en el ICTDS Bridges Weekly Trade News Digest, volume 11, number 13, April 18, 2007, en www.ictds.org). Posiblemente ha sido una declaración orientada a lograr que finalmente el Congreso americano apruebe una prórroga del TPA.

El Grupo Cairns, a su vez, en Lahore, Pakistán, los días 16 a 18 de abril de 2007, en su 31ª. Reunión Ministerial, reiteró que la Rueda Doha sólo podrá concluirse con un sustancial acuerdo en relación a la cuestión agrícola (ver el texto completo del comunicado, en www.cairnsgroup.org).

El problema sigue siendo traducir la aparente voluntad política en compromisos concretos. Difícil que una decisión pueda surgir antes de fin de abril, tal como lo previera con optimismo el Presidente Lula, tras su reunión del 31 de marzo de 2007 en Camp David con el Presidente Bush. En efecto, en su “Programa Café com o Presidente”, el 2 de abril, consultado sobre la Rueda Doha, afirmó que el Presidente Bush le señaló que quería cerrar el acuerdo: “Disse, na reuniâo comigo, pessoalmente, que nesses próximos 30 dias nós deveremos fechar o acordo” (ver la versión oficial del Programa, en www.mre.gov.br).

La carta que 58 influyentes Senadores americanos presentaran al Presidente el 16 de abril, con una fuerte advertencia contraria a efectuar concesiones en materia de sensibles productos agrícolas en el marco de la Rueda Doha, es una clara señal sobre las dificultades que aún deberá superar el gobierno de los EEUU si se quiere efectivamente concluir con la Rueda Doha antes de fin de año. Concretamente dicen que "le urgimos a dirigir sus negociadores a no hacer concesiones adicionales en apoyos doméstico (a productos agrícolas), pero en cambio que insistan que nuestros socios comerciales se comprometan a ambiciosas propuestas en acceso a mercados” (traducción nuestra) (ver “Majority of Senate warns Bush on Doha trade-off”, del 16 de abril 2007, en www.boston.com/news/world).

En el caso de la Unión Europea, se estima que sólo una vez concluida en mayo la segunda vuelta de las elecciones presidenciales de Francia, será posible efectuar una apreciación realista sobre el margen de maniobra efectivo del que dispondrá el negociador Peter Mandelson.

En todo caso, se prevén nuevas reuniones a nivel ministerial de los principales protagonistas de estas negociaciones – sea por su participación en el comercio mundial, sea por su aparente capacidad de movilizar a otros países, tal el caso del Brasil, dada su vocación de liderar el G20 -, que tendrán lugar en Paris y luego en Tokio, en el mes de mayo.

La Cumbre del G8 ampliado a realizarse en Heiligendamm, Bad Doberan, Alemania, los días 7 al 9 de junio próximo, sigue siendo el momento en que finalmente las perspectivas de la Rueda Doha para este año podrían, eventualmente, aclararse. Como se señaló en el Newsletter del mes de marzo pasado, Brasil participará en dicha reunión al más alto nivel, junto con China, India, África del Sur y México.

Lecturas recomendadas:

  • Centro de Comercio Internacional – CEI, “Estrategias de Integración Comercial en el Hemisferio: el ALCA y la ALADI como opciones de política para la Argentina”, Serie de Estudios, nº 11, CEI-MRECIC, Febrero 2007, en www.cei.gov.ar.
  • Cohen-Tanugi L., “Guerre ou paix. Essai sur le monde de demain”, Grasset, Paris 2007.
  • Commission of the European Communities, “Global Europe: A Stronger Partnership to Deliver Market Access for European Exporters”, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Council and the Committee of the Regions, Brussels, 18 April 2007, COM (2007) y final, en: http://ec.europa.eu/trade/issues/sectoral/mk_access/global_europe_en.htm.
  • Cristini M. y Amal M. (coord.), “Inversión Extranjera Directa en el Mercosur: el papel de Europa”, CEBRI-FIEL-FURB-KAS, Rio de Janeiro 2006.
  • DEP, Diplomacia-Estratégia-Política, número 5, Enero/Marzo 2007, FUNAG, Brasilia 2007.
  • Deutsche Bank Research, “The emergence of Latin Multinationals”, Latin America-Current Issues, March 7, 2007, informe de Javier Santiso, en www.dbresearch.com.
  • Deutsche Bank Research, “From free trade to deep integration: Outlook on economic relations between the EU and US”, Reports on European Integration, EU Monitor 45, April 18, 2007, en www.dbresearch.com.
  • OMC, "El comercio mundial en 2006 y perspectivas para el 2007", Comunicado Prensa 2007/ 472.
  • Pennetta P., “Le relazioni dell’Unione Europea con le organizzazioni regionali” , en Risi C (ed) “L’Azione Esterna dell’Unione Europea”, ps 163 y ss, II Edizione, Editoriale Scientifica, Napoli 2007.
  • Quevedo L.A., Vacchieri A. y Jure P., “Tecnologías de la Información y la Comunicación para la Promoción de Productos Alimentarios”, con prólogo de Jorge Neme, PROSAP-FLACSO-SAGPA, Bifronte, BsAs. 2006.
  • Roy J. and Domínguez R. (eds), “Towards the Completion of Europe: Analysis and Perspectives of the New European Union Enlargement”, Jean Monnet Chair/University of Miami, Miami 2006.
  • Schokkaert J., “La pratique conventionnelle en matière de protection juridique des investissements internationaux”, Bruylant, Bruxelles 2006.
  • Taniguchi Y., Yanovich A. and Bohanes J., “The WTO in the Twenty-first Century: Dispute Settlement, Negotiations, and Regionalism in Asia”, Cambridge University Press, Cambridge 2007.
  • USTR, “National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers – 2007”, April 2, 2007, USTR Press Release, en www.ustr.gov.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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