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  Félix Peña

NEWSLETTER SOBRE RELACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES
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LA SITUACIÓN DEL MERCOSUR Y LOS RESULTADOS DE LA CUMBRE DE VIENA:
Los riesgos de un aislamiento en las relaciones comerciales internacionales


por Félix Peña
Mayo 2006


Luis Pagani, Presidente de la Asociación Empresaria Argentina y de la empresa Arcor, colocó la cuestión del Mercosur en una perspectiva correcta cuando señaló - tras una reunión que los miembros de la Asociación tuvieran con Felisa Miceli, la Ministra de Economía - que "uno accede a mercados subsidiados y vence otras desventajas basándose en un mercado regional grande como es el Mercosur. Hoy el Mercosur está bastante vapuleado, pero tampoco podemos quedar como un país aislado" (El Cronista, 5 de mayo 2006).

Con su experiencia práctica de empresario exitoso en el comercio exterior, Pagani focalizó al Mercosur en su real valor práctico: un mercado regional grande como plataforma para negociar y competir en el mundo. Y alertó sobre el riesgo - y podríamos agregar, los costos - que para el país tendría el quedar aislado.

El hecho que el futuro de las negociaciones de la Rueda Doha en la Organización Mundial del Comercio continúan signadas por la incertidumbre (ver al respecto el Boletín nº 49 del Instituto de Negociaciones Agrícolas Internacionales, del 10 de mayo 2006, www.inai.org.ar, y recientes presentaciones de Pascal Lamy, Director General de la OMC, en www.wto.org) y las posibilidades ciertas que, como consecuencia de un eventual fracaso, se multipliquen acuerdos comerciales preferenciales en los que la Argentina no participe (ver al respecto este Newsletter, abril 2006), acrecientan la importancia de plantear estrategias orientadas a evitar un escenario de relativo aislamiento del país.

En tal perspectiva corresponde situar la evaluación sobre el estado actual del Mercosur y sobre las relaciones con la Unión Europea tras la reciente Cumbre de Viena (12 y 13 de mayo 2006).

Con respecto al Mercosur, está de moda afirmar que no sirve o que está muerto. Sin embargo, un balance sobre sus primeros quince años arroja un resultado mixto.

En lo positivo, puede señalarse el aprendizaje acumulado sobre cómo desarrollar un proceso de integración - que aspira a ser profundo - entre naciones de distinta dimensión económica que han optado voluntariamente por asociarse. Nadie obligó a nadie a crear el Mercosur. Nadie obliga a nadie preservarlo si no sirve o mantenerse como miembro si no le conviene.

Ese aprendizaje indica que tres factores son claves a fin de preservar el pacto asociativo y seguir avanzando:

  • la capacidad de cada socio para definir qué necesita lograr del Mercosur, incluyendo reglas de juego que reflejen sus intereses;
  • las estrategias de sus empresas para aprovechar el espacio integrado, y
  • la eficacia de las instituciones comunes para generar por consenso reglas de juego que se cumplan y sean previsibles.

Y es precisamente en torno a tales factores que se observan deficiencias del Mercosur. ¿Cuántas pueden atribuirse a los dos primeros factores y cuántas al tercero? Probablemente la percepción de un proceso que dista de haber producido los resultados esperados, refleje insuficiencias tanto en el plano de las estrategias nacionales y empresarias, como en el de metodologías de trabajo conjunto.

Es difícil poner en común objetivos e intereses nacionales - compartiendo mercados y recursos - si un país o sus empresas no tienen claro cuáles son sus objetivos estratégicos y cuáles son sus opciones reales.

Pero también es difícil si los métodos de trabajo conjunto son defectuosos. Ello incluye la forma en que se procesan y definen los intereses de cada país en relación a la región y a su proyección internacional; los procesos de producción de reglas de juego comunes; los mecanismos para asegurar que ellas se cumplan, y los procedimientos para administrar naturales controversias que puedan resultar de su aplicación.

Cuesta imaginar opciones creíbles al Mercosur y es fácil prever consecuencias políticas de una mayor erosión de este bien público regional. Hay nubarrones acumulados en el horizonte global y regional, que tienen una exteriorización particular tanto en el plano de la energía - temor de los mercados a un eventual conflicto armado con Irán - como en el de las relaciones entre países sudamericanos - especialmente tras las recientes medidas de nacionalización adoptadas por Bolivia -.

Cada socio deberá trabajar en sus propios frentes internos a fin de definir sus intereses nacionales y de aportar ideas para mejorar la eficacia de las metodologías de integración. Al Mercosur le sobran diagnósticos - incluso superficiales -, pero le faltan propuestas concretas que reflejen intereses de cada país, incluyendo por cierto, sus empresas, consumidores y trabajadores.

Un desafío es demostrar que los naturales conflictos entre sus socios - a veces resultantes de la vecindad y no siempre atribuibles al Mercosur - pueden ser solucionados en la medida que se profundicen visiones de conjunto y métodos de trabajo que aseguren un cuadro de ganancias mutuas. Ello es válido también en el caso de diferencias vinculadas con sectores de la producción o de conflictos derivados del hecho de compartir un espacio geográfico.

La clave con respecto a un Mercosur que sirva a todos, probablemente cruce por iniciativas prácticas que permitan transformar la inevitable vecindad en un factor que potencie proyectos nacionales ambiciosos - acordes con las oportunidades del nuevo mapa de la competencia económica global - pero realistas - acordes con el valor real de cada uno de nuestros países en el plano global y regional-.

En cuanto a las relaciones del Mercosur con la Unión Europea, caben algunas reflexiones tras la reciente Cumbre de Viena (ver al respecto este Newsletter, marzo 2006).

Quizás el siguiente titular de El País de Madrid, sintetiza la esencia de lo que en Viena se puso en evidencia: "La crisis de la integración latinoamericana devalúa la cumbre con la Unión Europea" (El País, sábado 13 de mayo 2006, página 4).

Pero el titular del mismo diario del día siguiente agrega otro elemento indispensable al diagnóstico: "La Europa paralizada chocó con la América Latina dividida" (El País, domingo 14 de mayo 2006, página 5). El primer párrafo de la nota así titulada brinda elementos para profundizar el análisis de lo puesto de manifiesto en la Cumbre: "Una Europa paralizada por la malparada Constitución y una ampliación mal digerida se ha dado cita esta semana en Viena con una América Latina fracturada por corrientes políticas de enfrentamiento. ¿Resultado? Una Cumbre sin grandes avances y con conocida retórica, de la que los latinoamericanos se van con la sensación de que Europa no muestra el suficiente interés por ellos, y la UE con la idea de que hasta que al otro lado del Atlántico no se pongan de acuerdo entre sí y se unan en bloques regionales sólidos no habrá negociación política y comercial posible".

Más allá de esta impresión sobre el hecho político y mediático que constituye toda Cumbre, ¿cuáles son, sin embargo, las principales conclusiones que surgen de Viena y que permitirían eventualmente señalizar un camino realista orientado hacia el objetivo de una asociación estratégica bi-regional, concretamente con el Mercosur?

En una primera aproximación al tema - realizada sólo en base a la información que se ha hecho pública -, pueden avanzarse algunas conclusiones preliminares de la IV Cumbre Bi-regional:

  • La presencia de un amplio número de líderes políticos de ambas regiones, pone de manifiesto un evidente interés en las relaciones bi-regionales.

  • La Declaración de Viena contiene pocos elementos nuevos (ver su texto en www.uealc.at). Abundan términos como "reafirmar" y "reiterar", esto es, volver a señalar lo ya manifestado en Cumbres anteriores, especialmente la de Guadalajara. En pocos párrafos los líderes políticos dan instrucciones que puedan interpretarse como impulsos hacia nuevas acciones. Uno de los pocos ejemplos es el párrafo 53, dentro de un capítulo que es quizás uno de los mejor elaborados del texto final (referido a "Conocimiento compartido y desarrollo de capacidades humanas: educación superior, investigación, ciencia y tecnología y cultura").

  • El método de las mesas de trabajo demostró, una vez más, su utilidad. Es en sus relatorías donde es posible encontrar indicaciones sobre las cuestiones dominantes en la agenda bi-regional del futuro (ver textos aquí).

  • Un resultado bien concreto es el del inicio de las negociaciones de libre comercio entre los países centroamericanos y la Unión Europea. Han sido posiblemente estimuladas tanto por los progresos alcanzados en la integración de esa sub-región, como por el hecho que los países centroamericanos han firmado - y en varios casos puesto en vigencia - el CAFTA con los Estados Unidos. Se repite, en tal sentido, el precedente de los acuerdos celebrados oportunamente con México y con Chile, donde la UE parece actuar impulsada por la preocupación por desplazamientos de ventajas competitivas que, para sus empresas, puedan resultar de los acuerdos preferenciales de países latinoamericanos con los Estados Unidos.

  • Tanto en el caso de la Comunidad Andina de Naciones como del Mercosur, en cambio, en Viena se pusieron de manifiesto - incluso a veces en el plano simbólico - las dificultades que al momento atraviesan los respectivos procesos de integración. Son, sin embargo, situaciones diferentes - dado el hecho que tres países de la CAN están concluyendo acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos - y también puede ser diferenciada la evolución futura de las respectivas relaciones bi-regionales.

  • Una cuestión que es central en las relaciones bi-regionales, especialmente entre la UE y el Mercosur, como es la de las negociaciones multilaterales de la Rueda Doha en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio, recibió en la Declaración final un tratamiento quizás poco acorde con su importancia y con las perspectivas sombrías de poder concluirlas, tal como fuera previsto, antes del vencimiento del plazo otorgado por el Trade Promotion Authority al Presidente de los Estados Unidos. No parecería ser una cuestión que concentró mucha atención de la Cumbre, aún cuando su tratamiento habría sido más detenido en algunas de las mesas de trabajo.

  • Sin perjuicio de otras cuestiones incluidas en la agenda de la Cumbre que también recibieron atención reflejada en la Declaración final, la energía - sea en su potencial de conflicto como de integración -, surgió como una de las cuestiones centrales, tanto en el desarrollo de ambas regiones como en sus relaciones recíprocas. Probablemente seguirá siendo, con la anterior, la que más condicionará la evolución del interés recíproco y, por consiguiente, de la agenda bi-regional en el período que conduce a la próxima Cumbre que tendría que realizarse en Perú en 2008. Fue una cuestión relevante en algunos de los talleres de trabajo y recibió un tratamiento especial en el párrafo 30 de la Declaración Final. La cooperación en esta cuestión - en su triple dimensión de infraestructura, eficiencia y fuentes alternativas - fue encuadrada en dos objetivos que pueden ser o complementarios o contrapuestos: por un lado, el reconocimiento de los derechos de cada país de administrar sus recursos naturales y, por el otro, en la necesidad de asegurar transparencia en beneficio de los consumidores y a fin de atraer inversiones.

Hacia el futuro inmediato - esto es el camino que conducirá hacia la próxima Cumbre que debería realizarse en Lima en 2008-, tres aspectos de la nueva realidad regional latinoamericana - y especialmente sudamericana - merecen especial atención:

  • El primero es que ella no puede ser entendida a partir de enfoques generales, tales como sostener que América Latina se vuelca a la izquierda o al populismo. Por el contrario, la región presenta un cuadro diferenciado, en el que cada proceso nacional tiene sus propias lógicas y características. Eventualmente pueden efectuarse abordajes sub-regionales. Pero incluso en una región como la andina, las diferencias son notorias de país a país. Categorías y enfoques del pasado no permiten captar todos los matices de una realidad rica en diversidades.

  • El segundo es que se observan, sin embargo, rasgos comunes que permiten vertebrar lo que parece un mosaico heterogéneo. Tres pueden destacarse. Por un lado, la búsqueda de nuevas respuestas a problemas que tienen raíces profundas, como es el de la desigualdad social y el de la insatisfacción popular ante respuestas que por momentos han predominado en las políticas públicas. Por el otro, la apertura de una ventana de oportunidad en el creciente interés de China en la economía regional y, en especial, en sus cuantiosos recursos naturales. Ella ha creado un cuadro económico externo favorable a casi toda la región. Y, finalmente, la importancia creciente que tiene la cuestión energética - como problema o como oportunidad - en las políticas económicas, en la interdependencia regional - especialmente en América del Sur - y en la relación con inversores extranjeros.

  • El tercero es la metamorfosis en los procesos de integración regional. Son fáciles de ilustrar con los casos de la Comunidad Andina de Naciones y del Mercosur. Se ha instalado la necesidad de potenciar la vocación por una mayor integración con nuevas metodologías de trabajo conjunto, inyectando criterios novedosos de geometría variable y de múltiples velocidades. Cómo conciliar la profundización de vínculos preferenciales entre países de la región, con el pleno aprovechamiento de las oportunidades que se brindan en el espacio económico global, es uno de los desafíos apremiantes que se observan, al menos en los dos casos antes citados. Es un desafío que requerirá de mucha flexibilidad en el diseño de procesos de integración viables.

¿Qué se puede esperar de Europa ante la nueva realidad regional? Es ésta quizás una cuestión central en el desarrollo de una agenda bi-regional realista y positiva, que incluya el postergado acuerdo del Mercosur con la Unión Europea.

Sin perjuicio de otros, los siguientes parecen ser algunos cursos prioritarios de acción recomendables a la luz de lo ocurrido en Viena:

  • Efectuar una evaluación que permita perfeccionar la metodología de preparación de las Cumbres bi-regionales, a efectos de evitar un deterioro de su eficacia y de transformarlas en factor de un efectivo impulso político a cursos de acción concretos. En tal sentido, no sólo puede capitalizarse la experiencia acumulada desde la Cumbre de Río de Janeiro, pero también las de las Cumbres de la Unión Europea con los países del Asia, así como la de las Cumbres de las Américas.

  • Perseverar en la concreción de los acuerdos de asociación estratégica con los actuales procesos de integración sub-regionales, a pesar de las dificultades que algunos de ellos confrontan. En particular, el futuro acuerdo de la UE con Centroamérica merece una atención especial, por el contraste que se puede observar - y que requiere un análisis detenido - entre la estrategia que los países de esta sub-región están llevando adelante, a fin de conciliar sus objetivos de integración, con acuerdos de libre comercio, a la vez, con los Estados Unidos y con la Unión Europea. Tal experiencia puede ser de utilidad en la perspectiva de dificultades actuales, tanto de la CAN como del Mercosur. En el caso concreto del Mercosur - su importancia reside en su dimensión económica y en los intereses económicos europeos en juego en esta sub-región -parecería que no es necesario ni conveniente pretender cerrar todos los aspectos de un proceso que tendrá que ser incremental y de largo plazo. En tal sentido, existe consenso en que los nudos principales deberán esperar a lo que ocurra finalmente en la Organización Mundial del Comercio. Sin embargo, un acuerdo de contenido flexible y evolutivo, incluso con enfoques específicos en sectores como el automotriz y el de la energía, no sólo permitiría estimular el propio proceso de integración en el Mercosur, pero también podría abrir el camino para una más estrecha vinculación con el ya concretado acuerdo de libre comercio que la Unión Europea tiene con Chile. En su marco, cabría otorgar un espacio destacado a la sinergia empresaria resultante de la presencia de fuertes intereses europeos en la región y, en tal sentido, el actual foro empresario UE-Mercosur debería tener un protagonismo creciente, con la efectiva participación de empresarios representativos de ambas regiones.

  • Fortalecer la participación europea en el abordaje del desarrollo de las redes de integración física de la región y en el pleno aprovechamiento del potencial energético. En este último plano, Europa puede contribuir por su propio, difícil e inconcluso aprendizaje. También puede hacerlo con financiamiento, incluyendo el del Banco Europeo de Inversiones y con su aporte a reglas que generen seguridad para las inversiones, en la línea del Tratado de la Carta de la Energía.

  • Capitalizar en función de algunos de los nudos que se han hecho evidentes especialmente en el Mercosur, la rica experiencia europea en el desarrollo de marcos reguladores que facilitan un abordaje conjunto de la cuestión ambiental en sus múltiples desdoblamientos.

  • Promover programas de cooperación trilateral entre la Unión Europea y los países de mayor desarrollo económico de América Latina, por un lado, y los países con economías pequeñas y menor desarrollo relativo. Tales programas - de los cuales la UE tiene experiencia en la región del Asia-, tendría que tener el objetivo de contribuir a la preparación de esos países - en función de sus propios programas nacionales de transformación productiva - para participar en los espacios económicos ampliados que resulten, tanto de los acuerdos regionales de integración - tal el caso del Mercosur - como de los resultados de las negociaciones en la OMC, y de los acuerdos de libre comercio que se concluyan con la propia UE y otros países industrializados. La experiencia de la UE en materia de "transición asistida" a países candidatos a ser miembros plenos o a asociarse, puede ser valiosa en este campo.

  • Concentrar mayores recursos humanos y financieros - tanto de la UE como de sus países miembros - orientados a tratar de decodificar dinámicos procesos de cambio en la región, que suelen estar llenos de matices y en los que, a veces, resulta difícil distinguir lo real de lo mediático, dado el recurso frecuente a sofisticados fuegos de artificio. La cooperación académica europea debería ser ampliada a tal efecto.

Mucho de lo que ocurra en el futuro en las relaciones con la Unión Europea, dependerá de los resultados que finalmente se logren en las negociaciones de la Rueda Doha, pero también de las respuestas que los países del Mercosur formulen a sus actuales desafíos.

Cuánto más flexible sea la arquitectura futura del Mercosur - centrada en el papel motor que les corresponde a la Argentina y al Brasil, incluyendo en todo lo posible a Chile - mayor serán las posibilidades de concretar acuerdos razonables - equilibrados y ambiciosos - tanto con la Unión Europea como con los Estados Unidos.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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