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  Félix Peña

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¿ANTE LA POSIBILIDAD DE UN NUEVO FRACASO?
En vísperas de Hong Kong la Rueda Doha encara un momento decisivo.


por Félix Peña
Octubre 2005


¿La tensión entre tener que enfrentar los costos internacionales de un fracaso de la Rueda Doha o, por el contrario, los costos políticos internos de su eventual éxito, se ha acrecentado en estas semanas previas a la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) a realizarse en Hong Kong en diciembre próximo (ver este Newsletter del mes de julio pasado).

Es que por un lado, muchos gobiernos y negociadores están concientes de los altos costos internacionales que tendría un fracaso de las negociaciones comerciales multilaterales lanzadas en 2001 en Doha. Son fundamentalmente costos relacionados con la posible erosión de la legitimidad y eficacia del sistema comercial multilateral global institucionalizado en la OMC. Pero son costos cuyos plenos efectos probablemente se notarían sólo en el mediano y largo plazo.

Se tiene conciencia que en un contexto mundial de débil crecimiento económico, y en el que predominan fuertes tendencias al proteccionismo -estimuladas por los efectos del nuevo protagonismo de China e India en el comercio mundial de bienes y de servicios- y a la proliferación de acuerdos comerciales preferenciales -fenómeno en el que participan ahora activamente países asiáticos relevantes, como Japón y China-, una crisis de la OMC podría tener serios impactos en el comercio mundial de bienes y de servicios.

Tal eventual crisis significaría, como mínimo, una sustancial demora en el logro del objetivo de avanzar en el desmantelamiento de subsidios y restricciones al comercio de productos agrícolas. Implicaría además, un retroceso en el desarrollo de disciplinas colectivas en el comercio mundial e, incluso, en la eficacia del sistema de solución de controversias de la OMC. Sería este un cuadro de situación que no parece convenir a ningún país.

Claramente no sería conveniente para la Argentina y sus socios del Mercosur, con fuertes intereses agrícolas, con un comercio exterior diversificado especialmente en el destino de sus exportaciones y con baja capacidad para incidir en la formación de reglas de juego del comercio mundial y para desarrollar una competencia agresiva en materia de acuerdos comerciales preferenciales (ver al respecto, este Newsletter de agosto pasado).

Pero a su vez, los costos del éxito -esto es, de una Rueda Doha con resultados equilibrados y ambiciosos- pueden ser altos en el plano político interno de algunos de los principales protagonistas de estas negociaciones. Son costos que se pueden medir en plazos cortos en las elecciones. Además, los acuerdos que se logren deben ser luego ratificados por los respectivos Parlamentos. Las dificultades observadas en el Congreso americano con motivo de la aprobación por un estrecho margen del CAFTA-RD (ver al respecto este Newsletter de septiembre último) y, en particular, el rechazo de la ciudadanía francesa a la nueva Constitución europea (ver al respecto este Newsletter de junio pasado), han puesto en evidencia la sensibilidad política de las cuestiones relacionadas con las aperturas de los mercados y con las modificaciones de las actuales políticas agrícolas.

En el caso de la Unión Europea tales cuestiones han introducido, por lo demás, diferencias sustanciales entre los países miembros reflejadas en las respectivas posiciones de los gobiernos de Gran Bretaña y de Francia. Tales diferencias se han puesto de manifiesto al promediar este mes de octubre, en el cuestionamiento que el gobierno francés ha efectuado a planteamientos efectuados por Peter Mandelson, el principal negociador comercial de la Comisión Europea. Paris ha entendido que el Comisario Mandelson se extralimitó en su mandato negociador al avanzar sus propuestas en materia agrícola. Ese cuestionamiento explica en gran medida el fracaso de la última reunión del influyente grupo de los 5 -Estados Unidos, Unión Europea, Australia, India y Brasil- realizada en Ginebra durante los días 19 y 20 de este mes de octubre. Tal fracaso ha acrecentado la incertidumbre que reina sobre las posibilidades que la Conferencia Ministerial prevista para Hong Kong, pueda lograr un mínimo de resultados que sean suficientes para asegurar que la Rueda Doha pueda culminar hacia finales del año próximo. Se sabe que esa sería la oportunidad, ya que en junio de 2007 vence la actual autorización del Congreso americano al Presidente para celebrar negociaciones comerciales internacionales. Se ha señalado antes que tal mandato difícilmente sería renovado, especialmente sin han fracasado las negociaciones de la Rueda Doha.

Los principales protagonistas se imputan la responsabilidad del punto crítico que se ha alcanzado en las negociaciones. Los Estados Unidos consideran que la Unión Europea y en particular Francia, no están dispuestas a efectuar avances sustanciales en sus propuestas, en particular en materia de subsidios internos y de apertura de sus mercados agrícolas -en especial por requerir la inclusión de una lista amplia de productos sensibles-. También cuestionan la posición de los países de fuerte protección a su producción agrícola, como son Japón y Corea, entre otros. A su vez, la Unión Europea considera que las propuestas americanas son insuficientes en materia de eliminación de subsidios a la producción y en especial a las exportaciones -en particular por las distintas modalidades de créditos a las exportaciones y de ayuda alimentaria-. El Grupo de los 20, en el que participa la Argentina, junto con Brasil, India y otros países, considera que tanto las propuestas agrícolas de los Estados Unidos como las de la Unión Europea son insuficientes para lograr un acuerdo equilibrado.


Y, finalmente, tanto la Unión Europea como los Estados Unidos, imputan a Brasil y a los países del Grupo de los 20, el no estar dispuestos a efectuar suficientes aperturas de sus mercados para productos industriales y para servicios.

El 21 de octubre, Pascal Lamy, el Director General de la OMC, efectuó una exhortación a los Estados Unidos y a la Unión Europea a realizar mayores concesiones en materia agrícola, a fin de permitir un avance real en las negociaciones antes de la Conferencia Ministerial de Hong Kong. La impresión predominante es que el tiempo va a ser escaso para poder llegar a acuerdos que permitan un balance entre intereses manifiestamente contrapuestos. La complejidad técnica de los distintos aspectos de las negociaciones contribuye a tal impresión.

Al promediar el mes de octubre, la pregunta principal entonces es saber si finalmente el temor a los costos internacionales de un eventual fracaso, será suficiente motivación para que los principales protagonistas decidan finalmente enfrentar los costos políticos internos de un eventual acuerdo.

Los más optimistas consideran que las tensiones puestas de manifiesto en las últimas reuniones, son la resultante del hecho que finalmente se está llegando a un punto crítico en que todos los protagonistas tienen que poner sus cartas sobre la mesa. Se citan al respecto precedentes de otras negociaciones, especialmente las de la Rueda Uruguay, donde también el espectro de un fracaso fue la antesala a la conclusión de los acuerdos que se lograron. Consideran que las propuestas avanzadas por los Estados Unidos en los tres pilares de la cuestión agrícola implican un progreso en la buena dirección (ver al respecto, la propuesta avanzada por el USTR, en el documento "U.S. Proposal for WTO Agriculture Negotiations", del 10 de octubre 2005, en www.ustr.gov , así como otras notas informativas sobre la posición americana); que la Unión Europea, necesita aún tiempo para conciliar las posiciones divergentes entre sus socios, y que los países del Grupo de los 20, especialmente Brasil e India, están indicando disposición a poner sobre la mesa sus reales propuestas en relación a los productos industriales y a los servicios (sobre las últimas reuniones negociadoras desarrolladas en el mes de octubre, ver Bridges, Weekly Trade News Digest, 19 October 2005, en www.ictsd.org).

En esta perspectiva más optimista, el ruido actual puede ser efectivamente la antesala al momento en que se logre finalmente el punto de equilibrio entre todos los intereses en juego. Pero dado lo contradictorio de tales intereses y la creciente dificultad de desarrollar la ingeniería del consenso entre 148 países -que son los miembros hoy de la OMC-, el espacio para mantener una visión optimista es muy reducido.

Entre tanto, otras prioridades ocuparán en las próximas semanas la atención de nuestro país y de los demás países hemisféricos. Concretamente se trata de la próxima Cumbre de las Américas a realizarse a principios de noviembre en Mar del Plata. El Presidente Bush a confirmado su presencia. Pero también en este plano los resultados son inciertos, especialmente en cuanto a lo que los Presidentes podrán señalizar con respecto a la idea de concretar un área de libre comercio de las Américas.

En vísperas de esta nueva Cumbre cabe preguntarse sobre cuál es la situación actual del libre comercio hemisférico. Han pasado quince años desde que el Presidente Bush (padre) lanzara la Iniciativa de las Américas; once años desde que en la Cumbre de Miami se planteara el objetivo del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y siete años desde que se iniciaran las negociaciones entre 34 países.

Tras todos estos años, los siguientes son los rasgos que sobresalen en el actual cuadro de situación. Por un lado, se observa una significativa fragmentación del sistema comercial hemisférico en múltiples redes de acuerdo de libre comercio -siendo la enhebrada por los Estados Unidos la principal -. Por otro lado, se observa también una tendencia a la profundización de tal fragmentación - por ejemplo, la reciente conclusión del CAFTA-RD, y las negociaciones de los Estados Unidos con tres países andinos que podrían concluir antes de fin de noviembre -. Y en tercer lugar, es evidente la crisis del diseño de libre comercio acordado en 1994 en Miami y reformado también en Miami en 2003.

Ante tal cuadro de situación, puede constatarse que la propuesta original del libre comercio hemisférico presenta al menos tres problemas principales. Uno es de eficacia, ya que no se han logrado los resultados originalmente propuestos. El otro es de erosión de su legitimidad, ya que el proceso negociador ha perdido credibilidad y sustento político en muchos países y sectores. Y el tercero es que no aparecen indicaciones claras sobre cómo seguir adelante.

Al menos dos factores pueden explicar la falta de los resultados esperados. El primero es el de los profundos cambios que desde 1990 se han producido en el contexto internacional, en el regional y en el interno de muchos de los países participantes. En particular, el mapa de la competencia económica internacional de hoy tiene diferencias sustanciales con el de aquél entonces. El nuevo protagonismo chino y de otras grandes economías emergentes, es sólo uno de los ingredientes del cuadro de situación. El proyecto hemisférico no puede ignorar estas realidades. El segundo es que hubo fallas sustanciales de diseño. Leyendo lo acordado en la Cumbre de Miami, resulta claro que se conocía lo difícil que sería construir un zona de libre comercio entre un grupo tan numeroso y heterogéneo de países. Ya entonces fueron evidentes diferentes perspectivas en torno al desarrollo de la idea estratégica. Se observó, por un lado, el intento de impulsar a escala hemisférica el "modelo NAFTA" y, por el otro, el de construir el pilar comercial a partir de acuerdos subregionales y de redes de libre comercio compatibles entre sí.

Precisar qué es lo que está en crisis parece esencial ahora para seguir adelante. ¿Es la idea estratégica hemisférica? ¿O es, por el contrario, el camino que conducirá a su realización, incluyendo las metodologías empleadas en las negociaciones?

Concebida como la vinculación entre el comercio, la democracia y el desarrollo sustentable -tal como fuera formulada en 1994- la idea estratégica hemisférica sigue siendo válida. Siendo así, lo recomendable será concentrarse en la renovación del diseño y de los métodos para negociar su construcción. Ese sería ya de por sí un resultado positivo de la Cumbre de Mar del Plata.

Para ello parece necesario aceptar lo que es evidente. Existen en el hemisferio pluralidad de realidades, de perspectivas y de intereses. Reconocerlas parece un paso indispensable a fin de concentrarse en una estrategia de conexión sistemática de los distintos acuerdos y redes hoy existentes. Sería ingenuo insistir en un modelo único.

Un eslabón está notoriamente ausente en la cadena de acuerdos que permitan desarrollar el pilar comercial de la idea estratégica hemisférica. Involucra los espacios económicos de mayor potencial de desarrollo de la región. Se trata del eslabón conformado por los Estados Unidos y el Mercosur -el "4+1"-. En una visión pragmática podría existir la tentación de reducirlo al eje Brasil y los Estados Unidos, simbolizado en la actual presidencia conjunta, de hecho ya superada. Se trata sin embargo de una visión simplista, tan pronto se toma en cuenta la importancia que la calidad de la relación entre la Argentina y el Brasil tiene para el pilar democracia de la idea estratégica hemisférica, en particular en relación a un espacio sudamericano con manifiestas turbulencias y tendencias alarmantes. Más allá de sus evidentes dificultades y su déficit de eficacia, lo cierto es que el Mercosur visto en la perspectiva de la idea estratégica hemisférica, en sus tres pilares sustanciales, es un bien público que no sólo debe preservarse, pero que fortalecido podría implicar una contribución valiosa al predominio de la racionalidad en la región.

La Cumbre de Mar del Plata puede ser una oportunidad para relanzar negociaciones en el marco del artículo 5º del acuerdo "4+1" que se firmara en 1991, sin que parezca conveniente aún avanzar en la definición de una agenda concreta. Ella debería resultar de una primera reunión de trabajo a nivel, preferentemente, de representantes personales de los respectivos Presidentes y con una activa presencia del sector privado.

Sin embargo, no parece ser ese un escenario probable. El hecho que se haya anunciado en Salamanca -en ocasión de la última Cumbre Iberoamericana- el ingreso de Venezuela como miembro pleno del Mercosur, podría incluso tornar más hipotético tal escenario a pesar de ser uno recomendable. Un dato a tener en cuenta al respecto es que aún cuando fuera miembro del Mercosur, Venezuela no es país signatario del mencionado acuerdo "4+1".

Lo concreto es que no está claro aún el alcance del anuncio realizado por el Presidente Chávez en Salamanca. Hasta el momento, los gobiernos de Argentina y del Brasil no han efectuado pronunciamientos formales oficiales sobre el alcance del mencionado anuncio. Sólo ha habido declaraciones de prensa de distintos funcionarios expresando una actitud positiva con respecto al anuncio.

Al respecto cabe tener en cuenta que, por un lado Venezuela ya tiene status de país asociado del Mercosur (Decisión CMC nº 42/04). Por otro lado, el artículo 20 del Tratado de Asunción prevé que todo país miembro de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) podrá solicitar su adhesión al Mercosur. Pero, a su vez, establece que tal adhesión deberá efectuarse mediante negociación y que la aprobación de la solicitud deberá ser objeto de decisión unánime de los cuatro socios.

En particular fuentes uruguayas han señalado que tal decisión podría adoptarse en ocasión de la Cumbre del Mercosur, a realizarse en Montevideo en diciembre próximo. En tal caso, tres complejas cuestiones deberán ser luego tenidas en cuenta. La primera es la incorporación de Venezuela -que a su vez es país miembro de la Comunidad Andina- al régimen de libre comercio intra-Mercosur. La segunda es la adaptación de su arancel comercial, al Arancel Externo del Mercosur. Y la tercera es la incorporación al ordenamiento jurídico interno de Venezuela de todos los compromisos ya asumidos por los países del Mercosur y que forman parte integral del Tratado de Asunción, incluyendo por ejemplo, el Protocolo de Olivos sobre solución de controversias.

La negociación que tendrá que desarrollarse para definir las condiciones de la eventual incorporación de Venezuela como miembro pleno del Mercosur, debería ser recogida luego en un instrumento jurídico internacional multilateral, firmado por los cinco países y debidamente ratificado por sus respectivos Parlamentos. Si ello fuera así, el proceso de incorporación demandaría un cierto tiempo, probablemente un año.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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