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  Félix Peña

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LA APROBACIÓN DEL CAFTA-DR POR EL CONGRESO AMERICANO:
Su impacto en la evolución de las negociaciones comerciales de la Argentina.


por Félix Peña
Agosto 2005


Todo nuevo acuerdo comercial preferencial en el que la Argentina no participe, especialmente si es concluido entre países cuyos mercados son significativos para sus empresas -como es por cierto el caso de los Estados Unidos y de la Unión Europea, y será cada vez más el caso de China, entre otros-, requiere ser cuidadosamente analizado en cuanto a sus efectos potenciales sobre la competitividad en esos mercados de bienes y servicios originados en el país. Son hoy una de las principales fuentes de desplazamiento de ventajas competitivas, cuyos efectos muchas veces se observan con el paso del tiempo. Eventualmente pueden impactar en la capacidad del país de atraer redes transnacionales que operan a escala global, que en algunos sectores son muy sensibles a los accesos a otros mercados que se pueda tener desde aquél en el cuál invierten.

El más reciente acuerdo comercial preferencial es el CAFTA-DR (en su sigla en inglés). En efecto, tras la aprobación por la Cámara de Representantes con un estrecho margen -217 votos a favor y 215 en contra-, el 2 de agosto el Presidente Bush firmó el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre los Estados Unidos y los países centroamericanos y la República Dominicana. Incluso el propio Presidente -acompañado por el Vicepresidente Cheney- estuvo en el Congreso horas antes de la votación a fin de poner de manifiesto la importancia que la firma del acuerdo tenía para su gobierno (sobre el CAFTA-DR y su aprobación, ver www.ustr.gov y BRIDGES Weekly Trade News Digest, vol. 9, nº 28, August 3, 2005, en www.ictsd.org).

Ese día Rob Portman, el negociador comercial de los Estados Unidos, resaltó en una declaración formal -que sigue los lineamientos de las palabras pronunciadas por el Presidente Bush en la solemne ceremonia de firma del Tratado- tres impactos relevantes de la aprobación del CAFTA-DR. El primero es el de fortalecer el vínculo entre los Estados Unidos y sus vecinos. El segundo es el de crear una alianza que promoverá la seguridad y la estabilidad en la región. Y el tercero es el de enviar una señal fuerte al mundo en el sentido que los Estados Unidos están comprometidos con la liberalización del comercio. En tal sentido agregó: "miramos hacia delante para continuar trabajando con el Congreso y nuestros socios comerciales en el mundo, a fin de generar oportunidades globales para comercio libre y leal, a través del desarrollo de la Agenda de Doha" (texto de la declaración, así como también del discurso del Presidente Bush, en www.ustr.gov).

Antes de la aprobación en la Cámara de Representantes, los pronósticos eran pesimistas. Se preveía que predominarían los intereses proteccionistas -especialmente del azúcar y del sector textil y de la vestimenta- y que, si así ocurría, se debilitarían los intentos de impulsar la estrategia negociadora de los Estados Unidos en el frente comercial internacional, especialmente en la Organización Mundial del Comercio - Rueda Doha-. Los argumentos a favor de la aprobación del CAFTA-DR incluían, además de los vinculadas con el comercio, otros más relevantes relacionados con la estrategia de seguridad de los Estados Unidos. Tanto el NAFTA como el CAFTA-DR son percibidos por analistas relevantes como ejes vertebrales de la construcción de una comunidad de seguridad de América del Norte.

El CAFTA-DR ya fue ratificado por El Salvador, Guatemala y Honduras. Es posible que la aprobación parlamentaria en la República Dominicana y en Nicaragua -con más dificultades-, se efectúe dentro de los próximos dos meses. Es probable que se demore más tiempo en Costa Rica. Pero con la firma de los Estados Unidos, el Tratado ya puede entrar en vigencia. Para ello, se ha fijado la fecha del 1º de enero de 2006.

El impacto en la economía americana será modesto (ver al respecto www.ustr.gov) por lo que es el tamaño agregado de las seis economías con las cuales se firmó el TLC - representan un 0.6% del PBI de los Estados Unidos- El valor de las exportaciones de los Estados Unidos a los países firmantes del acuerdo es de sólo 15 mil millones de dólares. Sin embargo el grupo representa el segundo destino de sus exportaciones luego de México. El azúcar fue uno de los productos sensibles en el proceso de aprobación en el Congreso. Sin embargo las importaciones originadas en los países signatarios representan sólo el 1.2% de la producción de azúcar de los Estados Unidos y aumentarían a 1.7% en el año 15 de la vigencia del acuerdo. Como una nota informativa del propio USTR lo resalta, ello significa alrededor de un día de producción americana de azúcar o, aproximadamente, una cucharadita de azúcar por adulto americano por semana. La fuerte resistencia que se observó en la Cámara de Representantes, se basó en el precedente que el CAFTA-DR significaría para acuerdos de libre comercio similares que pudieran firmarse en el futuro, especialmente con países que son fuerte productores de azúcar, como el Brasil.

El impacto en la economía de los países centroamericanos y de la República Dominicana será, por cierto, mucho mayor. Incluso se observa, en algunos de ellos, un fuerte debate interno acerca de si predominarán los efectos positivos sobre los negativos. En particular, se teme el efecto que el CAFTA-DR podría tener sobre pequeños productores agrícolas, a pesar de la cláusula de salvaguardia agrícola especial.

Sobre qué significa el TLC, por ejemplo, para uno de los países de la región, lo ilustra un documento explicativo del gobierno de El Salvador (ver TLC-CA-RD-USA, Documento Explicativo, Ministerio de Economía, en www.minec.gov.sv). En ese informe se señala que El Salvador -al igual que los otros países que se incorporan al CAFTA-DR- ha gozado en los últimos años concesiones comerciales temporales otorgadas por los Estados Unidos, mediante dos esquemas que permiten acceder a su mercado de manera privilegiada: la Iniciativa de la Cuenca del Caribe y el Sistema Generalizado de Preferencias. Ello implica que algunos productos o no pagan aranceles o pagan menos que los provenientes de otros países. Se deben cumplir condiciones en materia de origen y otras relacionadas con cuestiones no necesariamente vinculadas al comercio, tales como el respeto de derechos de propiedad intelectual, criterios de elegibilidad en materia laboral y medio ambiental, y combate al tráfico de drogas.

Son ellas preferencias otorgadas unilateralmente por los Estados Unidos y, por lo tanto pueden ser retiradas también por decisión del gobierno otorgante. Ello hace que la inversión, nacional o extranjera, que se realice en El Salvador -o en los otros países del grupo participante en el TLC- no ha tenido hasta ahora total certeza de poder acceder al mercado americano en las condiciones otorgadas, debido a la posibilidad de modificación o retiro unilateral de los beneficios.

Precisamente el principal y más inmediato efecto del CAFTA-DR será en el caso de El Salvador, como también en el de los otros países que finalmente lo ratifiquen, el pasar de un esquema de beneficios unilaterales y temporales, a uno basado en la reciprocidad, la seguridad jurídica permanente y la eliminación de condiciones discrecionales. Es precisamente la estabilidad en el acceso al mercado americano, lo que puede incidir en el "efecto inversión" de este TLC, al igual que ha ocurrido con los de otros países, como es el caso de Chile.

Debe tenerse en cuenta, además, que el CAFTA-DR establece disciplinas multilaterales que se aplican a los seis países firmantes. Esto implica que compromisos que se asumen, por ejemplo en materia de inversiones y compras gubernamentales, también se extenderán entre los países centroamericanos. Se amplía así el ámbito material de los compromisos asumidos en el marco de la integración centroamericana, los que hasta el presente no incluían tales disciplinas. A su vez, el CAFTA-DR no impide a los países centroamericanos profundizar su proceso de integración, asumiendo compromisos y disciplinas más profundas entre ellos, si es que así lo requirieran.

El 89% de los productos agrícolas salvadoreños gozarán de arancel cero al ingresar a los Estados Unidos desde el momento de la entrada en vigencia del Tratado. Representa el 95.15% de lo que ese país actualmente exporta hacia los Estados Unidos. El 100% de los productos agrícolas que gozaban de ventajas preferenciales temporales en el mercado americano, ahora las tendrán en forma permanente. En cuanto a las importaciones originadas en los Estados Unidos, El Salvador desgravará al momento de la entrada en vigencia del Tratado un 53% de los productos, que representan un 49% del actual flujo de importaciones de ese origen, de los cuales un 24% ya goza de arancel 0. Entre los productos desgravados están los cortes de carnes de calidad, la soja, el trigo, frutos y vegetales, y muchos productos alimenticios procesados. Para Centroamérica en su conjunto, se prevé que el Tratado dará lugar a un aumento de exportaciones de origen americano del orden de los mil quinientos millones de dólares al año. En 10 años -en algunos casos en 20 años- serán eliminados todos los aranceles a los productos agrícolas originados en los Estados Unidos. Se prevé, asimismo, que se encararán conjuntamente los problemas existentes en materia de barreras sanitarias y fitosanitarias, especialmente vinculados con los procedimientos de inspecciones a carnes y aves.

En el caso de El Salvador, el 100% de su comercio actual de productos industriales con los Estados Unidos quedará desgravado. Incluye textiles y confecciones hechos en el país. En este sector la desgravación podrá ser, en determinadas condiciones, retroactiva al 1º de enero 2004. Se prevé una intensificación de la integración intra-industrial del sector y contrarrestar así, los efectos de la competencia de productos chinos resultante de la finalización del régimen de cuotas del Acuerdo de Textiles y Vestimentas de la OMC. Se ha previsto, asimismo una salvaguardia textil. Por su parte, 19 posiciones arancelarias se desgravarán en un plazo máximo de 10 años. A su vez, El Salvador desgravará de inmediato el 77.97% de las exportaciones industriales de los Estados Unidos, lo que representa el 77.27% del comercio y de este último porcentaje, el 90.34% ya goza de arancel 0 con todo el mundo.

Dos capítulos son importantes en el CAFTA-DR, como en los otros TLC firmados por los Estados Unidos. Uno es el que se refiere al tratamiento de productos sensibles, especialmente agrícolas. Para ellos se aplican mecanismos de transición especiales de protección y programas de liberación no lineal de largo plazo. Azúcar, lácteos, arroz, y pollos, entre otros, están incluidos en los tratamientos especiales. El otro es el que se refiere a las reglas de origen específicas. Una idea de su importancia la da el hecho que ellas representan 18 páginas del texto del Tratado y 127 páginas de Anexo (ver el texto en www.ustr.gov ). Para las empresas que operan en la Argentina y que estén interesadas en aprovechar este TLC para acceder al mercado americano -lo que puede implicar, según sea el producto, desarrollar una estrategia de inversión o de asociación con empresas del área-, es fundamental analizar en detalle el régimen de origen aplicable a sus productos. Cabe tener presente, además, que la Argentina acaba de recibir un préstamo de 150 millones de dólares del Banco Centroamericano de Integración Económica (www.bcie.org) para exportaciones e inversiones de empresas pymes con países centroamericanos (ver www.exportapymes.com).

¿Qué implicancias inmediatas puede tener la aprobación del CAFTA-DR sobre la estrategia negociadora comercial de los Estados Unidos y sobre el desarrollo de las actuales negociaciones comerciales multilaterales en la OMC?

Pueden imaginarse impactos al menos en tres planos:

  • el primero es que, al menos antes de las próximas elecciones presidenciales de los Estados Unidos, será sumamente difícil que el Congreso apruebe ningún nuevo acuerdo de libre comercio o los resultados de las actuales negociaciones de la Rueda Doha, si es que el Ejecutivo no puede demostrar que sus beneficios superan con creces los costos que deberían enfrentar empresas y trabajadores americanos. Al igual que en Europa, el "síndrome China" y su impacto en el empleo, está acrecentando las tendencias proteccionistas. El CAFTA-DR pasó por su limitado impacto en la economía americana. Pero la resistencia que se observó fue muy fuerte. Difícilmente el Presidente Bush quiera volver a poner a prueba su capacidad de liderazgo y asumir los costos políticos de un eventual fracaso futuro, si es que no ha obtenido algo significativo para los intereses de su país, sea en el campo de la agricultura -eliminación de subsidios por parte de la Unión Europea- sea en el de los servicios -acceso a las grandes economías de mercado emergentes (sobre la importancia de once grandes economías de mercado emergentes, entre las cuales se encuentra la Argentina, que integran el denominado G20 junto con las naciones del G7, ver el sugerente artículo de un buen conocedor de la Argentina, Jan E.Boyer -escrito junto con Edwin M.Truman-, "The United Status and the Large Emerging-Market Economies: Competitors o Partners", incluido en el libro editado por Fred Bergsten, "The United Status and World Economy", Institute for International Economics, Washington 2005 ps. 143 a 172-), sea en el de la seguridad -apoyo en la lucha contra el terrorismo internacional-;

  • el segundo es que ahora es muy probable que el gobierno de los Estados Unidos continúe impulsando una diplomacia comercial basada a la vez en acuerdos preferenciales con países dispuestos a avanzar en la liberación del comercio y de servicios, y en las negociaciones comerciales multilaterales en el ámbito de la OMC. En el plano del hemisferio es probable que el próximo TLC sea con Colombia -también se están negociando con Perú y Ecuador-. Es la estrategia de la liberalización competitiva -o de efecto dominó-, en la que los acuerdos regionales son utilizados como palanca para impulsar las negociaciones multilaterales, especialmente presionando a la Unión Europea a ceder en el frente del comercio agrícola y a las grandes economías emergentes a ceder en materia de servicios (ver al respecto el muy interesante análisis de Fred Bergsten, Director del influyente Institute for International Economics, de Washington, "A New Foreign Economic Policy for the United Status", en el libro antes citado, organizado por él, ps. 3 a 61) Es, por otro lado, la estrategia que también ha seguido la Unión Europea, tal como se ha podido observar en la interacción entre las negociaciones hemisféricas del ALCA y las interregionales entre la Unión Europea y el Mercosur. En su reciente visita a Brasil, el Secretario de Tesoro de los Estados Unidos, John Show, señaló que la aprobación del CAFTA-DR podía facilitar avanzar en el ALCA. Roberto Abdenur, el Embajador del Brasil en Washington, por su lado, señaló que ahora el ambiente sería más favorable a la idea de un acuerdo "4+1" entre el Mercosur y los Estados Unidos;

  • el tercero es que tal estrategia tendrá como efecto impulsar aún más la tendencia a la proliferación de los acuerdos regionales preferenciales, especialmente en el Asia, donde Japón y China se han transformado en protagonistas activos en su promoción. Es un fenómeno que puede poner a prueba la capacidad del sistema de la OMC de establecer disciplinas comerciales colectivas que permitan una apertura amplia y no discriminatoria de los mercados mundiales.

¿A la luz de estas implicancias, qué consideraciones pueden efectuarse en la perspectiva del desarrollo de la estrategia de negociaciones comerciales externas de la Argentina?

Lo recomendable para el país es prepararse para negociar y competir en todos los escenarios imaginables en materia de negociaciones comerciales internacionales. Tanto en un escenario optimista de conclusión de la Rueda Doha, esto es, con compromisos significativos en materia agrícola, que compensen las contrapartidas que tendrán que ofrecer la Argentina y el Mercosur en el plano industrial y de los servicios, como en uno más pesimista, en el cual se debilite el sistema comercial multilateral y sus reglas de juego, y en el que proliferen acuerdos comerciales preferenciales -por ende, discriminatorios- entre los principales protagonistas del comercio mundial, sin que la Argentina y el Mercosur hayan podido concluir las actuales negociaciones con los Estados Unidos -en el ámbito del ALCA o del "4+1"- y con la Unión Europea. Este escenario podría ser peor aún, si es que el propio Mercosur continuara a la deriva o en estado de hibernación.

En relación a los posibles escenarios, cabe tener presente que la Rueda Doha presenta notorias dificultades. Ha sido considerada y sigue siéndolo, como "la madre de todas las negociaciones", como consecuencia de que existe consenso en el hecho que sólo en su ámbito podrán lograrse avances significativos en materia de comercio agrícola.

Ahora bien, lo que ocurre es que el espectro de los fracasos de Seattle y de Cancún está nuevamente presente en la OMC. Julio ha concluido sin progresos en la definición de las modalidades de negociación. Cuando se reúna la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio, en diciembre próximo en Hong Kong, es posible que se deba constatar un fracaso. Tal sería el resultado si no se logra articular el consenso necesario para las modalidades de las negociaciones en su etapa final (ver este Newsletter, del mes de julio 2005). Ellas deben incluir elementos esenciales como son los puntos de partida, los ritmos y los plazos para los compromisos a asumir, especialmente en materia de acceso a mercados -de los productos agrícolas y de los industriales- y de eliminación de subsidios -de apoyo a la agricultura y a sus exportaciones-. La brecha de posiciones entre los diversos grupos de países no se ha terminado de cerrar. Los nudos principales siguen sin ser desatados. Los esfuerzos deberán continuar en septiembre, tras las vacaciones de agosto en los países del Norte.

El escenario de un estancamiento prolongado e incluso de un colapso de las negociaciones de la Rueda Doha -si es que no concluyen antes de fin de 2006- no es entonces sólo posible, sino que también probable. Sin embargo, es común en este tipo de negociaciones el que los nudos se desaten sólo en las últimas horas, ya que ninguno de los protagonistas relevantes quiere mover sus piezas antes de conocer la verdadera posición de los otros. Aquí es donde puede producir su efecto el hecho que al haberse aprobado el CAFTA-DR, se torne más creíble la posibilidad que los Estados Unidos procuren avanzar en macro-acuerdos regionales preferenciales con los países del Asia y del Pacífico, y con los del Hemisferio, concretamente con el Brasil y el Mercosur. Al menos esas son las señales que Washington intentará enviar a la Unión Europea.

¿Cuáles serían los efectos de un eventual fracaso de la Rueda Doha o de su prolongación indefinida en el tiempo? Al menos tres son probables:

  • el más notorio sería que continuarían las restricciones en el acceso a los mercados y las distorsiones de precios que hoy afectan al comercio mundial de productos agrícolas;

  • el otro es que se estimularía la tendencia a la proliferación de acuerdos comerciales preferenciales -especie de clubes privados que pueden implicar por su carácter discriminatorio, nuevas distorsiones en las corrientes mundiales de comercio e inversiones-, y

  • el tercero es el de un significativo debilitamiento del sistema de disciplinas colectivas del comercio global, basado en reglas exigibles, principal logro de la OMC.

Sin perjuicio de que el interés nacional argentino impulse a efectuar todos los esfuerzos a fin de lograr que la Rueda Doha culmine con un resultado equilibrado -es decir que incluya progresos significativos en el comercio de productos agrícolas-, es prudente entonces prepararse para escenarios menos favorables.

Al respecto, tres planos de acción son recomendables:

  • el primero es el privilegiar políticas de competitividad sistémica, que incentiven la proyección internacional de la capacidad del país para producir bienes y prestar servicios que sean valorados, por su calidad y precio, por los consumidores de todo el mundo. Ello implica prepararse, a la vez, para competir sea en un escenario optimista de una Rueda Doha exitosa o en el más pesimista de su colapso. Uno de los elementos de tal estrategia tendría que ser precisamente, el de aprovechar los TLC firmados por otros países latinoamericanos como México, Chile, ahora los centroamericanos y la República Dominica, luego quizás Colombia, a fin de poder beneficiarse con el acceso preferencial al mercado americano -o en los casos de México y Chile, también al de la Unión Europea y a los de países asiáticos, como Japón y Corea-en la medida que se cumplan con las reglas de origen específicas previstas en ellos -lo que requiere colocar los TLC y su evolución, en los radares de inteligencia competitiva de las empresas que operan desde la Argentina-;

  • el segundo es el rediseño de instrumentos del Mercosur, a fin de institucionalizar la flexibilidad que requiere una diplomacia comercial multi-espacial abierta a todos los horizontes posibles. Las reglas del GATT-1994 sobre las uniones aduaneras son suficientemente amplias. La figura prevista es precisamente la de una unión aduanera incompleta. Lo esencial en tal caso, es prever disciplinas colectivas en las negociaciones con terceros países y mecanismos que neutralicen efectos perjudiciales que pudieran eventualmente resultar en los flujos de comercio e inversión de los socios (ver al respecto, Félix Peña, "Indisciplina, el problema del Mercosur", en la columna Radar Internacional, Suplemento Comercio Exterior de La Nación, 9 de agosto 2005, p.3), y

  • el tercero es el impulsar las negociaciones de la Argentina y el Mercosur con terceros países. Tres se destacan. Con la Unión Europea, capitalizando el interés manifestado de concluirlas antes de la Cumbre de Viena, en mayo próximo. Con los Estados Unidos, revitalizando el enfoque de un acuerdo "4+1" compatible con los objetivos más amplios del libre comercio hemisférico. Con China, privilegiando -aunque sea más compleja- la figura de un acuerdo de libre comercio.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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