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  Félix Peña

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UN ESCUDO PROTECTOR CON LIMITACIONES
¿Constituyen las reglas de la OMC una barrera eficaz contra el proteccionismo y las prácticas desleales de Comercio Exterior?


por Félix Peña
Junio 2005


La Organización Mundial del Comercio (OMC) origina a través de sus reglas, disciplinas colectivas entre sus países miembros -hoy 148- que inciden en forma creciente en la elaboración y aplicación de sus políticas comerciales externas, incluyendo el caso de la Argentina. De allí la importancia del conocimiento sobre su contenido y sobre cómo ellas son interpretadas, especialmente a través de los fallos del Órgano de Apelación de su mecanismo de solución de controversias (ver al respecto http://www.wto.org).

El mecanismo de solución de controversias es, tal como fuera señalado en esta columna en otra oportunidad (ver este Newsletter, marzo 2004), una de las principales innovaciones de la OMC con respecto al anterior sistema del GATT. Los países miembros no pueden bloquear el acceso a este mecanismo. Y están comprometidos a cumplir con los fallos. Como lo han señalado varios especialistas, ahora el sistema global de comercio "tiene dientes". Es decir, que "muerde" a quienes no cumplen con sus reglas en el caso que un país miembro -o varios- origine una reclamación ante la OMC. Los países tienden a cumplir con las recomendaciones del Órgano de Solución de Controversias (OSD), aunque a veces a regañadientes. No hay sanciones para quien no cumple. Pero el país afectado puede aplicar represalias y, sobre todo, quien no cumple ve afectada su imagen y su credibilidad internacional. Se sabe que ésta es una importante ventaja competitiva en el plano del comercio mundial.

¿Son las reglas y los "dientes" de la OMC, suficientes para restringir la natural propensión al proteccionismo y a comportamientos contrarios a lo pactado, especialmente cuando ellos se originan en algunas de los principales protagonistas del comercio mundial? Según un reciente análisis especial sobre la cuestión, efectuado por el Financial Times, la respuesta es en principio positiva (ver BEATTIE Alan, "Boxed in: proteccionism is again afoot but thight rules are keeping a lid on trade wars", en Comment & Analisis, Financial Times, june 7, 2005, p.13).

La tesis del artículo es que si bien las guerras comerciales continúan y continuarán en el futuro, hoy todos los países, incluso los más grandes, tienen más cuidado en aplicar políticas abiertamente en contra de las reglas de la OMC. A la hora de adoptar decisiones que pueden ser consideradas contrarias a los compromisos asumidos en la OMC, tienden a actuar con más prudencia. Ello se debe, precisamente, a la importancia creciente que tiene el mecanismo de solución de controversias, como ha sido puesto en evidencia en varios casos recientes.

Pero también se debe al interés en preservar un sistema global multilateral de reglas que permite mantener abiertos los mercados, en la medida que ellas sean efectivamente respetadas. Ello es más importante aún, cuando se trata de países que no sólo tienen una participación gravitante en el comercio mundial de bienes y de servicios, pero que asimismo tienen empresas con facilidades productivas distribuidas en todo el mundo.



Y esta situación, que por mucho tiempo fue propio de los países altamente industrializados, hoy se está extendiendo a muchos países con economías emergentes, cuyas empresas tienden a internacionalizarse, como es notoriamente el caso de China y, en nuestra región, sobre todo los de México y del Brasil. De allí que existan hoy fuertes intereses en fortalecer el papel de la OMC como una suerte de "escudo protector" contra el proteccionismo y las prácticas desleales de comercio.

Sin embargo, a la vez, se observa un cierto resentimiento en medios políticos de los países más grandes con respecto a las reglas de la OMC, por percibirse una cierta "judicialización" del sistema. Una prueba a la eficacia política del sistema legal de la OMC, será planteado por la nueva controversia que se ha instalado entre los Estados Unidos y la Unión Europea, en relación a los multimillonarios subsidios a la producción de los nuevos aviones gigantes de Boeing y de Airbus -el Boeing 787 y el Airbus 350-. El gobierno americano considera que Airbus ha recibido ayuda pública del orden de los 3.7 millones de dólares, en tanto que la Unión Europea alega que Boeing ha recibido ayudas indirectas del gobierno americano del orden de los 20 mil millones de dólares. Es una controversia que por su magnitud y las características de la competencia en la industria aeronáutica, está cargada de fuertes sensibilidades políticas y económicas, que probablemente tensará en el futuro -según sea su evolución- las relaciones transatlánticas, con su consiguiente impacto en la OMC.

Algunos de los casos de solución de controversias en la OMC, son la resultante de la demanda de países en desarrollo contra países industrializados y se relacionan con cuestiones muy sensibles para sus políticas comerciales, con son los subsidios agrícolas o sus prácticas en materia de comercio desleal. Dos de esos casos fueron iniciados y ganados por el Brasil. Uno contra los Estados Unidos, en el que se cuestionaron subsidios al algodón. El otro contra la Unión Europea, en el que se cuestionaron subsidios a las exportaciones de azúcar. También la Argentina acaba de lograr que un árbitro estipule el "plazo prudencial" para que se apliquen las recomendaciones del OSD -12 meses a partir del 17 de diciembre 2004, que es la fecha en que el OSD adoptó el informe del Órgano de Apelaciones-, en la controversia abierta contra las medidas anti-dumping aplicadas por los Estados Unidos a los tubos de acero para el transporte de petróleo (ver en www.wto.org , el laudo del Árbitro A.V.Ganesan, en el documento WT/DS268/12, del 7 de junio 2005)-.

Uno de los aspectos a tener en cuenta cuando un país desarrolla una estrategia ofensiva en el ejercicio de sus derechos en el sistema legal de la OMC, afectando así intereses significativos de países con un fuerte protagonismo en el comercio mundial, es que puede provocar a su vez una estrategia defensiva de estos países. Es decir, queda expuesto a que también el sistema de solución de controversia sea utilizado con más frecuencia en su contra.

Un ejemplo es la preocupación que se ha instalado en el Brasil, con motivo de una reciente medida destinada a fomentar inversiones orientadas a la exportación. Se trata de la Medida Provisoria nº 252, denominada la "MP do Bem", publicada en el Diario Oficial el pasado 16 de junio (ver, www.desenvolvimento.gov.br ) y que aún no ha sido reglamentada. Por ella, entre otros instrumentos, se creó el Régimen Especial de Adquisición de Bienes de Capital para Empresas Exportadoras -RECAP- que en su esencia prevé que las empresas puedan compras maquinarias sin la exigencia de pagar las contribuciones al Programa de Integración Social (PIS) y al Financiamiento de la Seguridad Social (Cofias). Si durante tres años el volumen de las exportaciones superara el 80% de su ingreso, la empresa quedará definitivamente exenta de tales contribuciones.

La preocupación de especialistas gubernamentales y empresarios en relación a esta medida es, precisamente, el que ella pueda ser cuestionada en la OMC, especialmente por los Estados Unidos y la Unión Europea, países contra los cuales el Brasil ganó los mencionados casos del algodón y del azúcar. El argumento podría ser que tal medida entra en colisión con el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC. En su artículo 3º, establece que: "….se considerarán prohibidas….las subvenciones supeditadas de jure o de facto a los resultados de exportación, como condición única o entre otras varias condiciones…..".

Tal medida ha originado un debate interno en el Brasil sobre la vulnerabilidad de la medida en la OMC. Se han dado argumentos a favor y en contra de su consistencia con el mencionado Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. Sin embargo, cabe resaltar uno de los argumentos que sostiene que, a pesar de que eventualmente la medida pudiera ser cuestionada, la demora de cerca de cuatro años que implica el que una demanda en la OMC tenga una pronunciamiento definitivo -con intervención del Órgano de Apelación-, hace que para ese momento la medida ya habría producido sus efectos económicos, que es precisamente el estimular las inversiones productivas orientadas a la exportación. Dejando de lado la consideración sobre si éste es el caso de la mencionada Medida Provisoria, lo cierto es que esa es una consideración que suele tenerse en cuenta por los gobiernos y los sectores empresarios, a la hora de evaluar la conveniencia de ir adelante con una medida que eventualmente pueda ser cuestionada en su legalidad en el ámbito de la OMC. De allí que el carácter de "escudo protector" contra las presiones a favor de medidas proteccionistas o de distorsión del comercio, tenga sus limitaciones.

Lo cierto es que a pesar de los progresos alcanzados en la puesta en práctica efectiva de las reglas de la OMC, las tendencias proteccionistas tienden a recrudecer especialmente en los países más industrializados. Incluso ellas están afectando las perspectivas de un avance significativo en las negociaciones de la Rueda Doha. Ha crecido, en tal sentido, la incertidumbre con respecto a que en la próxima Conferencia Ministerial de la OMC, a realizarse en diciembre próximo en Hong Kong, se puedan acordar las modalidades negociadoras a fin de completar el proceso antes del vencimiento del plazo de la Trade Promotion Authority (TPA) -esto es junio de 2007-, que autoriza al Presidente de los Estados Unidos a celebrar negociaciones comerciales sin que ellas sean reabiertas en la instancia de su consideración por el Congreso americano.

Dos importantes fuentes de incertidumbre son, por un lado, el de los efectos de la crisis desatada en la Unión Europea, como consecuencia del rechazo de la Constitución Europea por las ciudadanías de Francia y de Holanda. Especialmente en el caso francés, tal rechazo se lo vincula con una actitud negativa creciente de la opinión pública frente a compromisos que impliquen riesgos para sus fuentes de trabajo.

No sólo es la Unión Europea la que tendrá que absorber las consecuencias del fracaso de la Constitución Europea. Muchos analistas temen que, en tales condiciones, será difícil que algunos gobiernos europeos estén dispuestos a aceptar compromisos ambiciosos en el ámbito de la Rueda Doha, especialmente en materia de comercio agrícola -incluyendo sus tres pilares de acceso a mercados, de subsidios a las exportaciones y de apoyo doméstico a la producción- (ver sobre el impacto del "no" francés y holandés, la nota "New uncertainties for the Doha Round?, en Bridges, May 2005 en www.ictsd.org y el artículo de PEÑA Félix, "El impacto del "terremoto" europeo en el Mercosur", en la columna de Opinión del diario El Cronista, el 7 de junio de 2005).

A su vez, el gobierno de los Estados Unidos confronta serias dificultades para obtener el apoyo del Congreso a fin de aprobar el acuerdo de libre comercio celebrado con los países centroamericanos y la República Dominicana -el CAFTA-. En contra del acuerdo se han unido, la preocupación de congresistas demócratas por la protección de fuentes de empleo que temen podrían desplazarse hacia la región centroamericana en ciertos sectores de alta sensibilidad -como el textil-, con la de congresistas republicanos interesados en la protección de productos agrícolas sensibles -como el azúcar-. Un fracaso del CAFTA en el Congreso americano, podría tener también un fuerte impacto en la viabilidad de una conclusión exitosa de la Rueda Doha, al menos en los plazos actualmente previstos.

Si se confirmaran estas tendencias proteccionistas y los gobiernos prefirieran no confrontar los costos políticos de impulsar nuevos acuerdos comerciales internacionales, también ello tendría un efecto al menos de nuevas dilaciones, en las negociaciones que la Argentina y sus socios del Mercosur están desarrollando con la Unión Europea y en el ámbito del ALCA. Ambas negociaciones continúan por el momento en un estado de hibernación y es difícil efectuar un pronóstico optimista sobre que ellas puedan ser efectivamente retomadas este año.

Tampoco la Cumbre del Mercosur en Asunción -19 y 20 de junio- ha permitido zanjar algunas de las cuestiones más complejas que han afectado, desde hace ya un tiempo, al proceso de integración regional. El resultado más significativo ha sido el de la creación del Fondo de Convergencia Estructural (FOCEM) con cien millones de dólares. Está integrado por recursos del Brasil (70% de los aportes) y de la Argentina (27% de los aportes) -con una contribución residual del Paraguay (1%) y del Uruguay (2%)-. El Fondo tiene como objetivo principal contribuir al financiamiento de proyectos que faciliten el desarrollo de los socios de menor dimensión económica (recibirían el 70% de los recursos del Fondo). Los fondos serían destinados prioritariamente, a proyectos de infraestructura, de cohesión social y de competitividad. La creación del FOCEM, refleja una fuerte demanda de estos países en recibir un apoyo concreto de los países de mayor dimensión económica, que tomen en cuenta las asimetrías estructurales dentro del Mercosur. Precisamente, en vísperas de la Cumbre de Asunción, tanto en sectores empresarios como gubernamentales del Paraguay y del Uruguay, se han efectuado fuertes críticas al Mercosur en su estado actual. La crítica fundamental es que el Mercosur no ha cumplido con sus promesas de apertura de mercados para los productos originados en ambos países. Incluso sectores influyentes del Paraguay han vuelto a plantear la necesidad de que el país abandone el Mercosur.

Una de las cuestiones centrales de la agenda del Mercosur, especialmente en una perspectiva argentina a la que se ha sumado -con una propuesta diferente- el Paraguay, es la de las medidas de escape que puedan aplicarse en el caso que sectores sensibles sean afectados por un aumentos de importaciones provenientes de uno de los socios. La cuestión fue objeto de una reunión bilateral que tuvieran en Buenos Aires el 13 de junio, los Ministros de Hacienda del Brasil, Antonio Palocci y de Economía de la Argentina, Roberto Lavagna. Las versiones que trascendieron tanto en la prensa argentina como en la brasileña, indicarían que es un tema sobre el que ambos países deberán continuar aproximando sus posiciones. Es muy probable que la cuestión de las salvaguardias siga siendo examinada por el momento en el plano bilateral, plano en el que también se están abordando otras cuestiones complejas como, entre otras, la del futuro del régimen automotriz a partir de diciembre de 2005.

El Mercosur entra así al período de la Presidencia Pro-Tempore del Uruguay, con muchas cuestiones fundamentales pendientes de resolución. Se sabe que es intención del Presidente Tabaré Vázquez desarrollar una acción intensa, a fin de que la Cumbre a realizarse a fin de año en el Uruguay, pueda tener más éxito que las de los últimos semestres. Mientras tanto, el Mercosur continuará con un marcado déficit de credibilidad interna y externa. Sumado a los factores antes mencionados en relación a los Estados Unidos y a la Unión Europea, este déficit de credibilidad del Mercosur no permite ser muy optimista con respecto a que las negociaciones hemisféricas e inter-regionales puedan efectivamente retomadas este año.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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