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  Félix Peña

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¿TIENE FUTURO EL MERCOSUR?
Los dilemas de un proceso complejo y su impacto en las negociaciones con la Unión Europea.


por Félix Peña
Junio 2004


La pregunta sobre si el Mercosur tiene futuro, dominó la agenda de un seminario sobre las perspectivas de la integración productiva entre la Argentina y el Brasil, realizado el pasado 10 de junio en Buenos Aires. Fue organizado por el Centro de Estudios Bonaerenses y participaron altos funcionarios gubernamentales, expertos y empresarios de ambos países.

Roberto Teixeira da Costa, uno de los representantes más prestigiosos del empresariado brasilero, marcó la tónica que predominó en los debates. Esto es, la del alto costo que en la credibilidad internacional de ambos países, tendría el que el proyecto de integración iniciado en 1990 fuera de alguna forma discontinuado. Los participantes gubernamentales -entre los cuales estuvo como expositor principal Marco Aurelio García, asesor para asuntos internacionales del Presidente Lula- reafirmaron la voluntad de política no sólo de continuar con el Mercosur, pero también de profundizarlo.

Daría la impresión que existe consenso en cuánto a que la discontinuidad del Mercosur afectaría no sólo la imagen externa de la Argentina y del Brasil, pero que también introduciría un factor conducente a un eventual deterioro en la calidad de la relación bilateral. Como señaló uno de los expositores, sería éste un hecho "que dejaría un sabor amargo", difícil de superar en el corto plazo. Por el contrario, el fortalecimiento del Mercosur como un instrumento privilegiado -aunque no exclusivo- de esa relación bilateral, podría tener un efecto positivo en la evolución política y económica de América del Sur, región que confronta crecientes problemas como lo pone de manifiesto, entre otras, la situación de Bolivia.

Si la respuesta sobre si el Mercosur tiene futuro es positiva, cabe preguntarse entonces qué tipo de proceso de integración es más viable y más conveniente a los intereses nacionales de la Argentina y del Brasil, así como a los de sus socios y asociados. La pregunta es pertinente pues existen riesgos de que, efectivamente, el Mercosur tenga futuro pero que se transforme en un proceso de integración de creciente irrelevancia. Así ocurrió en el pasado con muchos esfuerzos de integración económica de América Latina, como lo pone de manifiesto la trayectoria de la ALALC, de la ALADI y del Grupo Andino -hoy Comunidad Andina de Naciones-.

Precisamente un reciente editorial del Estado de Sao Paulo (publicado el 20 de junio, con el título "Mercosul à moda de Buenos Aires") plantea el riesgo de que el Mercosur se transforme en irrelevante. Funda su opinión en la reacción que puede producir en el Brasil, la demanda de sectores industriales argentinos para que se adopten medidas restrictivas al comercio recíproco. Hace referencia concreta a los sectores textil y del calzado. También menciona los planteamientos efectuados con respecto a la próxima finalización del actual acuerdo automotriz. No señala, sin embargo, que tales medidas restrictivas también son reclamadas -y aplicadas- en el Brasil y en los otros socios.

La irrelevancia de un proceso de integración puede ser siempre un riesgo cierto. Se pone en evidencia cuando las empresas no creen que las reglas de juego pactadas por los socios -en este caso las del Mercosur- aseguren efectivamente el acceso a los respectivos mercados. O que tampoco creen que ellas puedan ser eficaces para "nivelar el campo de juego", entre las empresas que compiten operando desde el mercado de cualquiera de los países socios. En tal caso, las empresas -especialmente las de menor dimensión relativa y menor experiencia internacional- dejan entonces de invertir en función del mercado ampliado prometido. Y si lo hacen no es en función de las reglas de juego pactadas. Al no hacerlo puede disminuir, a veces sustancialmente, el efecto creación de empleo de la integración económica. Como consecuencia de ello, se limita el impacto social que aspira tener un proceso como el del Mercosur. Se puede deteriorar su legitimidad social -se observa ello hoy, especialmente, en los socios de menor dimensión y grado de desarrollo relativo, como son el Paraguay y el Uruguay- y su credibilidad internacional -terceros países e inversores internacionales, dejan de considerarlo como un marco atractivo para sus decisiones estratégicas, sea en el plano de las negociaciones comerciales o de las inversiones productivas-. Tales decisiones, eventualmente, se adoptarían prioritariamente entonces en función de la dimensión económica relativa de cada socio. Normalmente ello podría beneficiar más al país de mayor dimensión económica dentro de una región con contigüidad geográfica, en este caso, el Brasil.

En el debate que tuvo lugar en el antes mencionado Seminario, fue detectada como una razón de la eventual propensión hacia la irrelevancia, la de la baja calidad de las reglas de juego del Mercosur. Muchas ni siquiera han completado su ciclo de perfeccionamiento legal. Se considera que más del cincuenta por ciento de las normas aprobadas, han quedado en el papel. Otras -como las que rigen el sector automotriz- son de dudosa validez legal. Por ejemplo, en el caso de la Argentina ni siquiera han sido publicadas en el Boletín Oficial. Se sigue usando para incorporarlas al derecho interno el cuestionable procedimiento de la "protocolización en la ALADI". Esto es, el considerar que con su solo registro en la ALADI, es suficiente para que entren en vigencia en el derecho interno de nuestro país. Es un procedimiento que a partir de la reforma de 1994, no parece ajustarse a lo dispuesto por la Constitución Nacional en materia de aprobación de los tratados internacionales. Tampoco encontraría sustento legal sólido -como a veces se invoca- en el Tratado de Montevideo de 1980, que creó la ALADI. En este Tratado se estableció la figura de los denominados "acuerdos de alcance parcial" -esto es, acuerdos en los que no participan todos los países miembros- y que exceptúa sus tratamientos preferenciales, de la aplicación de la cláusula de la nación más favorecida incluida en su artículo 44. Lo cierto es que, el mencionado Tratado nada dice con respecto a la entrada en vigencia en los respectivos derechos internos de los acuerdos concluidos con tal modalidad. Una situación similar a la de varios de los instrumentos jurídicos del Mercosur -que por su naturaleza y alcance requerirían de aprobación parlamentaria- se observa también en la aplicación de tal procedimiento de "protocolización", en otros casos relevantes como lo es, por ejemplo, el del marco regulador del gas en el Acuerdo de Complementación Económica entre la Argentina y Chile.

Otro factor que incide en la tendencia a la irrelevancia, podría ser la falta de adaptación de las reglas pactadas a las realidades actuales del Mercosur. Muchas de las reglas de juego originadas en el Tratado de Asunción de 1990 -en un contexto internacional, regional y nacional distinto al actual- pueden no estar adaptadas a las nuevas realidades. O los supuestos bajo las cuales fueron negociadas y aprobadas no se pudieron cumplir plenamente. Un ejemplo, es el hecho que no se prevean "válvulas de escape" ante desequilibrios comerciales coyunturales que afectan a sectores sensibles de las respectivas economías. La carencia de mecanismos de "flexibilidad pautada", que puedan ser aplicados en casos excepcionales y en forma temporaria, se basa en dos supuestos aún no cumplidos: el de la coordinación macroeconómica y el del logro de una unión aduanera completa, como paso previo a un mercado común, en el que se liberara la circulación de bienes, pero también la de los servicios y el acceso a las compras gubernamentales. Siguen siendo éstas asignaturas pendientes del Mercosur. Ello puede explicar los recurrentes planteamientos originados en sectores sensibles que se consideran afectados, con respecto a los métodos de trabajo, a las reglas de juego y, en última instancia, a la legitimidad del Mercosur. Tampoco se ha podido avanzar en los acuerdos sectoriales o en la integración de cadenas de valor orientadas hacia la competitividad global. Deberían ser ellos, marcos idóneos para encarar algunos de los más notorios problemas de competitividad estructural que se observan en el ámbito del Mercosur y que se potencian, sea por asimetrías de políticas macroeconómicas y sectoriales, o por las de dimensión económica y grado de desarrollo relativo entre los socios.

Se impone por lo tanto, profundizar el diagnóstico de las causas del riesgo de la irrelevancia. Se supone que la voluntad política de los gobiernos es que el Mercosur sea relevante. Así lo han reiterado los gobiernos actuales, especialmente de la Argentina y del Brasil. Y como lo señalara Fernando Henrique Cardoso, al disertar en Buenos Aires, el 11 de junio en un seminario de la Universidad Nacional de Tres de Febrero, esa ha sido la postura de todos los gobiernos a partir de los acuerdos fundacionales de 1986 y de 1990. Es decir, se trabaja bajo el supuesto que el Mercosur debe ser un instrumento eficaz de transformación productiva y social conjunta de los cuatro socios.

La mayor parte de los analistas, así como los sectores empresarios, entienden entonces que es ahora conveniente que los gobiernos envíen señales claras sobre que no aceptan un escenario de un Mercosur irrelevante.

Una oportunidad para ello, será la próxima Cumbre a realizarse a principios de julio en Iguazú, como culminación de la Presidencia Pro Tempore que ha ejercido este primer semestre del año la Argentina. Una forma de hacerlo sería con medidas concretas orientadas al fortalecimiento de los mecanismos de creación normativa -la fabricación de reglas de juego- y al funcionamiento efectivo del Protocolo de Olivos, esto es, el nuevo mecanismo de solución de controversias entre los países miembros del Mercosur.

Al igual que la OMC, el Mercosur sólo trascenderá el plano de lo simbólico, si demuestra "tener dientes". O sea que pueda morder en casos de incumplimiento de lo pactado por cualquiera de los socios. Esto es lo que ha dado fuerza práctica al sistema comercial global multilateral de la OMC. Recientemente se ha puesto de manifiesto con el resultado del panel sobre los subsidios a la producción del algodón, en el que el Brasil logró -en una primera instancia- un pronunciamiento favorable frente a los Estados Unidos. El informe del panel fue conocido el 19 de junio. Su publicación -unas 300 páginas- se efectuará en poco tiempo más en la página Web de la OMC (www.wto.org).

Como se señalara en este Newsletter (mayo 2004), cada vez resulta más notorio que una de las innovaciones profundas que introduce la creación de la OMC en las relaciones comerciales internacionales, es la de su mecanismo de solución de controversias. En este plano, como en muchos otros -por ejemplo, el fin de la "cláusula de paz" y próximamente del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido (ATV)- los plenos efectos de una negociación comercial internacional como fuera la Rueda Uruguay, sólo aparecen en toda su dimensión varios años después.

En un libro reciente, Pablo Zapatero ("Derecho del Comercio Global", Madrid 2003) señala que más que un "tema de moda", el sistema de solución de controversias de la OMC "constituye un fenómeno jurídico que, a caballo del proceso de internacionalización de la economía, tendrá cada vez más implicaciones para nuestras sociedades". Recuerda lo que otros autores han resaltado: ahora la OMC "tiene dientes"

Un poco más de 300 controversias se han planteado desde que se creó la OMC en 1994. En toda la etapa del GATT -1947 a 1994- se habían resuelto sólo 200 casos. La tendencia al respecto es clara. Cada vez más los países recurrirán al mecanismo de solución de controversias, cuando consideran que otro país miembro de la OMC, no ha cumplido con los compromisos asumidos. El problema es que ganar un caso, requiere buenos argumentos y experiencia en la utilización de un sistema legal y de un mecanismo jurisdiccional que son sofisticados. Eso es caro. En el antes mencionado caso del algodón, el gobierno del Brasil contó con un fuerte apoyo del sector privado interesado.

Existe hoy un organismo especializado en brindar asesoramiento legal a los países en desarrollo que necesitan recurrir al sistema de solución de controversias de la OMC (www.acwl.ch). El desarrollar un servicio similar -por ejemplo, en el ámbito de la ALADI - permitiría aprovechar mejor la experiencia que existe en la materia en varios países latinoamericanos. Esa idea fue examinada en un reciente seminario realizado en Montevideo con el auspicio del BID, sobre los métodos de solución de controversias, sea en la OMC o en los acuerdos comerciales preferenciales. En el caso argentino, la Cancillería cuenta con un pequeño equipo especializado de excelente calidad a cargo del Ministro José Luis Perez Gabilondo. Es un capital intelectual valioso que requiere constante fortalecimiento y estímulo.

La cuestión de la relevancia del Mercosur, es también central para la negociación que se está desarrollando con la Unión Europea, con la finalidad de concluir un acuerdo bi-regional de asociación, con el formato de zona de libre comercio.

Tras la Cumbre entre los países de América Latina y el Caribe -incluyendo por lo tanto al Mercosur- y la Unión Europea, realizada en Guadalajara, México, a fines de mayo, se reiteró la voluntad política de concluir el acuerdo bi-regional en octubre próximo.

Sin embargo subsisten muchas incertidumbres. Las últimas reuniones negociadoras -formales e informales- realizadas en junio, primero en Buenos Aires y luego en Sao Paulo, en ocasión de la reunión de la UNCTAD, han permitido lograr algunos avances. Pero se está lejos aún de obtener un punto de equilibrio entre las expectativas y demandas de ambas partes, tanto en materia de comercio de bienes, especialmente agrícolas -las cuestiones de la magnitud de las cuotas agrícolas y de las condicionalidades para la liberación del intercambio de bienes, siguen aún sin ser plenamente resueltas-, como en materia de servicios y compras gubernamentales. Está abierto el dilema entre un acuerdo "light" y un acuerdo "ambicioso". Un reciente informe de un grupo de expertos de la Cátedra Mercosur de Sciences-Po Paris, presenta el cuadro de situación, especialmente en relación a los productos agrícolas, a los demás bienes y a los servicios ("Concluding the EU-Mercosur Agreement: Feasible Scenarios", Edited by Alfredo Valladâo, Félix Peña, Patrick Messerlin, Paris 2004: www.chairemercosur.sciences_po.fr). Concluye señalando que lo más probable es un escenario en que los resultados de la negociación se desdoblen en dos etapas. La primera sería la que concluiría con la firma de un acuerdo ambicioso, pero que contenga una agenda y un cronograma para continuar profundizando -en una segunda etapa- los resultados logrados, una vez que concluyan las negociaciones multilaterales en curso en el marco de la OMC.

La Unión Europea ha reafirmado su expectativa, de que el acuerdo bi-regional permita a las empresas europeas beneficiarse del acceso a la unión aduanera que los países del Mercosur han prometido completar. Insiste en que si éste no fuera el caso, deberían replantear el mandato negociador. Ello sólo podría hacerse luego de la renovación de la actual Comisión Europea. En la definición del nuevo mandato negociador participarían entonces los diez países recientemente incorporados a la Unión Europea. Algunos de ellos, como Hungría y Polonia, podrían no estar interesados en un acuerdo amplio de integración con el Mercosur, por tener intereses agrícolas propios que defender.

La próxima Cumbre del Mercosur tendrá en su agenda resolver algunas de las cuestiones más acuciantes de la formación de la unión aduanera. Sus resultados serán observados con atención por los negociadores de la Unión Europea y por sus empresarios.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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