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  Félix Peña

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LA OFERTA EUROPEA Y OTRAS CUESTIONES DOMINANTES EN LA AGENDA DE NEGOCIACIONES COMERCIALES INTERNACIONALES:
Persisten las incógnitas en los principales frentes negociadores


por Félix Peña
Abril 2004


El 15 de abril era la fecha comprometida por la Unión Europea y el Mercosur para efectuar la presentación de las respectivas ofertas negociadas mejoradas. Ello no ha ocurrido así. El Mercosur hizo su presentación. Hasta el viernes 26 de abril, la Unión Europea sólo había efectuado presentaciones parciales. La presentación habría sido completa para bienes industriales, pero incompleta para productos agrícolas, incluyendo los alimentos procesados.

Varias interpretaciones pueden efectuarse sobre la dilación. Ellas incluyen la de tácticas negociadoras; insatisfacción con la oferta Mercosur en servicios y en compras gubernamentales; necesidad de terminar de consolidar el frente interno europeo con respecto a las ofertas negociadoras.

Lo cierto es que al cerrarse esta nota, aún era incierta la fecha del 3 al 7 de mayo, para la prevista reunión en Bruselas del Comité de Negociaciones Bi-regionales. En ese ámbito debe efectuarse la evaluación de las respectivas ofertas negociadoras. La idea sigue siendo estar en condiciones de poder efectuar anuncios relacionados con la conclusión del acuerdo de asociación estratégica bi-regional, en oportunidad de la próxima Cumbre Unión Europea-América Latina, que se realizará en Guadalajara, México, en la última semana de mayo. El acuerdo debería firmarse, de acuerdo a lo previsto, en octubre próximo.

No se cuenta entonces por el momento con suficientes elementos como para efectuar una apreciación sobre las ofertas negociadoras y las posibilidades reales de cumplir con el cronograma pactado para concluir el acuerdo bi-regional.

Un informe técnico concluido este mes de abril, por un grupo de expertos de la Cátedra Mercosur de Sciences-Po, Paris, coordinado por Alfredo Valladâo, Félix Peña y Patrick Messerlin, sobre algunos de los aspectos fundamentales de la negociación de productos agrícolas, bienes no agrícolas, servicios e inversiones, podrá encontrarse en los próximos días en la página www.chairemercosur.sciences-po.fr. Contiene el análisis de escenarios alternativos para desatar los principales nudos de la negociación en las principales cuestiones de la agenda bi-regional.

En el caso de las negociaciones del ALCA, lo que se presentó como una interrupción de la reunión de febrero en Puebla (ver Newsletter BKB, febrero 2004), parece finalmente haber sido un fracaso. A pesar de varios encuentros informales orientados a concretar la segunda parte de la reunión, ello no se ha podido lograr aún.

Lo cierto es que las negociaciones del ALCA enfrentan un momento difícil. Pocos creen hoy que ellas puedan concluir a fin de este año, como estaba originalmente previsto. Como se ha señalado en anteriores oportunidades, quizás ello estaría reflejando el hecho que no todos los protagonistas están en condiciones de lograr el suficiente sustento interno para los compromisos que habría que asumir, si realmente se quisiera concretar el ALCA en los términos imaginados en 1994 en Miami. Y quizás también esté poniendo de manifiesto que la arquitectura imaginada en Miami, en noviembre pasado, se ha revelado tan difícil de traducir a la realidad como ocurriera con la original.

Un plazo razonable para concluir las negociaciones, sería ahora junio de 2005. Tres razones permitir sustentar esta cautelosa expectativa, que algunos observadores consideran incluso como muy optimista.

La primera razón es que en Ginebra, tras las recientes reuniones sobre la cuestión agrícola, llegó a percibirse una cierta sensación de movimiento y no de estancamiento.

Sin embargo, como siempre ocurre en este tipo de negociaciones, el denso flujo de información que trasciende en la prensa internacional y en los medios especializados (como por ejemplo el Boletín Semanal publicado en www.ictsd.org), reflejan por momentos la sensación de avance y por momentos de retroceso. Eso es lo que está ocurriendo en Ginebra con las negociaciones agrícolas.

Lograr avances sustanciales e incluso concluir las negociaciones en la OMC, si no a fin de año a mitad del próximo, parecería ser algo posible, aunque muy difícil. Los pasos que den los negociadores hasta el mes de junio, podrían eventualmente confirmar esta expectativa relativamente más optimista.

La segunda razón es que pasadas las elecciones de noviembre próximo en los Estados Unidos, la negociación hemisférica podría recibir un renovado y necesario impulso político. Tal impulso parece fundamental si se quiere insertar la negociación en el marco de la necesaria visión estratégica que por el momento parece faltar.

Sin embargo, la posibilidad de que finalmente se pueda avanzar, antes dependerá mucho de las gestiones que el negociador americano, Robert Zoellick, ha estado desarrollando en los últimos días, tanto en relación a la OMC -mantuvo una reunión con los Ministros responsables de las negociaciones de los países con mayor protagonismo y capacidad de incidir en su evolución- como al ALCA -tuvo un intercambio de correspondencia con Celso Amorim, el Canciller del Brasil, país con el cuál los Estados Unidos ejercen la co-presidencia de las negociaciones hemisféricas, cuyos términos aún no son conocidos en público, salvo por trascendidos en la prensa brasilera-.

La preparación de la próxima Cumbre de las Américas -que deberá realizarse en la Argentina en fecha aún no determinada del próximo año, probablemente hacia mitad del 2005-, podría brindar una ventana de oportunidad para la inserción de las negociaciones comerciales en el contexto de una estrategia hemisférica más amplia, acorde con los profundos desafíos políticos que se observan hoy, especialmente, en América del Sur.

Y la tercera razón es que, probablemente, todos los principales protagonistas querrán avanzar antes que concluya, a mitad de 2005, el actual mandato negociador que el Congreso le diera al Presidente de los EEUU por medio del Trade Promotion Authority. Una prórroga sólo sería factible -opinan muchos analistas- si es que los respectivas negociaciones en la OMC y en el Hemisferio, estuvieran bien orientadas y muy avanzadas.

Pero tras los recientes fracasos en las negociaciones del ALCA -y sin perjuicio de los resultados de las mencionadas gestiones de Celso Amorim y Robert Zoellick- un problema de fondo estaría poniéndose cada vez más en evidencia. Más que una cuestión de plazos, parece haber uno de rumbo de las negociaciones. Lo que se creyó resolver en Miami, primero en 1994 y luego en noviembre pasado, aparece ahora que no es así. ¿Qué es lo que se quiere lograr como resultado de las actuales negociaciones? ¿Cuál es la arquitectura imaginable y posible para el libre comercio hemisférico? ¿Cuáles son los caminos que pueden concretarla en plazos razonables? ¿Es posible combinar en un solo marco, intereses y realidades tan diferentes que cubren, por un lado, a la mayor economía del mundo y por el otro, por ejemplo, a Haití?

Lo cierto es que hay una realidad que no puede desconocerse. De hecho existe ya una amplia red de acuerdos preferenciales entre casi todos los países de las Américas. El reciente acuerdo entre el Mercosur y la Comunidad Andina, y los posibles acuerdos entre los Estados Unidos y países andinos, prácticamente la completarían. Con una excepción significativa. Que es precisamente la que habría que encarar con prioridad: la del Mercosur con los Estados Unidos.

Quizás sea entonces la hora de ir a lo esencial. Y en las negociaciones hemisféricas, parecería cada vez más claro que lo esencial será el entendimiento que se pueda enhebrar entre el Mercosur y los Estados Unidos. Puede considerarse que es la pieza que falta en el complejo rompecabezas que siempre ha sido el ALCA. El no haberlo reconocido así desde el inicio, podría indicar una falta de sentido práctico de los negociadores. Particularmente en el USTR, se ha observado una cierta resistencia a reconocer al Mercosur como interlocutor válido. Ello también podría estar reflejando la recurrente crisis de credibilidad que existe en muchos países y no sólo en el USTR, con respecto a cuán efectivo es el proceso de creación de una unión aduanera en el ámbito del Mercosur.

En la concepción original del ALCA, quizás se desconoció el hecho que en la historia de los acuerdos regionales preferenciales nunca ha habido un modelo único. Sólo hay precedentes y la necesidad de encuadrar un acuerdo en el marco muy laxo del artículo XXIV del GATT-1994 y del artículo V del GAT's. Cada uno se ajusta a las realidades que cubre. Un ejemplo es el acuerdo de libre comercio de Estados Unidos y Australia, que no incluye la posibilidad que los inversores accedan al mecanismo de solución de controversias previsto en materia de inversiones. Se ha establecido así un precedente que eventualmente podría facilitar abordar esta sensible cuestión en el ámbito del ALCA. Las propias experiencias de los Estados Unidos con el capítulo 11 del NAFTA y de la Argentina con la acumulación de recursos arbitrales en el CIADI, introducen argumentos a favor de una revisión profunda de este aspecto -el recurso abierto a los inversores- de los mecanismos orientados a promover y proteger las inversiones externas.

Es posible que abordar frontalmente una negociación "4+1", como fuera la idea original del Mercosur, permita retomar el rumbo de la construcción hemisférica. Ello requeriría una aceptación por parte de los Estados Unidos, del valor político que puede tener en América del Sur, la consolidación de la idea estratégica del Mercosur.

Si predominara tal enfoque, se podría recurrir a un formato similar al que ya se ha señalado, parecería prevalecer en la negociación del Mercosur con la Unión Europea (ver al respecto el Newsletter BKB de marzo 2004). Esto es, el de un acuerdo de libre comercio, consistente con los compromisos asumidos en la OMC, que abra el camino a negociaciones adicionales que permitan profundizar el stock de preferencias y reglas de juego, a la luz de los resultados de las de Doha.

Simultáneamente con la conclusión de la primera etapa del acuerdo "4+1", podrían negociarse otros acuerdos plurilaterales orientados a la convergencia de las preferencias y reglas de juego incluidas en la actual red hemisférica de libre comercio. Por ejemplo, una cuestión -entre otras- que requeriría de una convergencia hemisférica, sería la de las reglas de origen.

Con esta metodología realista, se podrían lograr gradualmente, en aproximadamente diez años, los objetivos originalmente previstos para el ALCA. Si bien no sería el rumbo ideal, parecería ser uno posible y razonable.

Un fracaso de la idea de avanzar en el libre comercio hemisférico no parece ser conveniente para nadie. En particular, no sería favorable a la generación de un entorno de cooperación entre todos los países de una región que confronta crecientes turbulencias políticas.

Tampoco sería conveniente para los países del Mercosur, incluyendo por cierto a la Argentina. En la medida que los Estados Unidos avancen -como lo están haciendo- en la concreción de acuerdos comerciales bilaterales con países miembros de la ALADI y otros países latinoamericanos, se estarían diluyendo las preferencias que los productos y servicios originarios en la Argentina -y en sus socios del Mercosur- han obtenido en tales mercados, a través de la red de acuerdos de alcance parcial celebrados en el marco de la ALADI.

Otro tema que ha quedado instalado recientemente en la agenda de negociaciones comerciales internacionales de la Argentina, es la idea de una vinculación formal de México al Mercosur.

Tal idea quedó flotando en ocasión de la reciente visita del Canciller Derbez a países del Mercosur. No resulta claro aún exactamente de que tipo de vinculación se trata. Por momentos se ha señalado -por ejemplo en ocasión de su paso por Montevideo- que México aspiraría a ser miembro pleno. También se ha mencionado el status de asociado, al igual que lo son Bolivia, Chile y Perú. Un dato interesante es que en el largo y detallado comunicado conjunto resultante de sus entrevistas con el Canciller del Brasil, el tema no se menciona. A muchos observadores les ha quedado la sensación de una situación un poco confusa que conviene clarificar. Teniendo en cuenta el alto nivel de quien instalara tal idea en sus conversaciones también con personalidades de alto nivel, cuesta imaginar que sea sólo una confusión casual.

Tres hechos deben ser destacados a fin de obtener una más clara interpretación del movimiento efectuado por México.

El primero es la importancia que parece atribuirle México a su vinculación formal con el Mercosur. En principio, ello debería facilitar la conclusión del demorado acuerdo de libre comercio con la Argentina, en el que se incluyan si no todos, al menos una parte sustancial de los productos agrícolas. Ésta ha sido la reacción que ha trascendido en declaraciones de los negociadores argentinos. La idea sería que el camino hacia una vinculación más estrecha de México con el Mercosur, debería comenzar con la concreción de un acuerdo de libre comercio ambicioso.

Si bien las exportaciones de México al Mercosur son muy marginales en relación al total -0,4%-, para varias empresas que operan en México, los mercados de la Argentina y del Brasil, tienen un valor significativo. Ello es válido tanto en el sector industrial como, en particular, en el de los servicios y, eventualmente, en las compras gubernamentales, especialmente del Brasil.

Para México entonces, lograr un acceso preferencial al espacio económico del Mercosur tiene relevancia comercial. Lo inverso también es cierto. Muchas empresas que operan en la Argentina y en el Brasil, están interesadas en mejorar su competitividad relativa en el mercado mexicano, adquiriendo un acceso preferencial similar al que ya tienen las empresas que operan desde los varios países con los cuáles México ha concluido, en los últimos años, distintas modalidades de acuerdos de libre comercio. La posible participación del Presidente Fox en la próxima Cumbre del Mercosur, sería entonces una buena ocasión para dar el primer paso en la dirección señalada por el Canciller Derbez para la relación recíproca. Tal paso sería precisamente formalizar acuerdos de libre comercio con la Argentina y el Brasil. México ya tiene un amplio acuerdo preferencial con el Uruguay.

El segundo hecho que cabe destacar es que en realidad, México y el Mercosur ya están asociados en la ALADI. Es quizás éste el ámbito apropiado para que juntos México, con el Mercosur, Chile y la Comunidad Andina, avancen en los objetivos más amplios de un espacio económico integrado que los abarque a todos. Los instrumentos están necesarios están incluidos en el Tratado de Montevideo de 1980. Es cuestión de utilizarlos aprovechando la aparente voluntad política que existiría al respecto.

Pero por lo demás, se supone que México y los países del Mercosur estarán pronto asociados en el ALCA. Ello debería tener como efecto práctico, el permitir que los países del Mercosur compartan con México las preferencias que ya ha obtenido en el mercado de los Estados Unidos para sus bienes y servicios.

Por lo demás, en el plano político los foros de asociación entre México y los países del Mercosur son varios. Entre otros, comparten su protagonismo en el denominado Grupo de Río.

El tercer hecho a destacar, es que si bien el Tratado de Asunción está abierto a la adhesión mediante negociación de cualquier país miembro de la ALADI, desde sus orígenes el Mercosur fue imaginado con una dimensión sudamericana. De allí el nombre de Mercado Común del Sur. Algo similar ocurrió con el NAFTA, cuyo nombre refleja la realidad geográfica de América del Norte. No se trata sólo de cuestiones semánticas. En el caso del Mercosur su nombre refleja la idea de un ámbito natural de integración, basado en la geografía, la historia, y en realidades económicas y políticas. Por eso su fuerza como marca, expresión de una identidad compartida que sus socios se esmeran por preservar y fortalecer aún más, sin espacio para confusiones.

Si eventualmente México realmente aspirara a ser socio pleno del Mercosur debería -como cualquier otro país miembro de la ALADI que también procurara ese objetivo- negociar las condiciones de su acceso. Ello implicaría aceptar el activo de compromisos ya asumidos por los socios del Mercosur, incluyendo el arancel externo común.

Como es difícil imaginar tal escenario, sobre todo por su pertenencia al NAFTA, puede concluirse que a lo que México realmente aspira es a ser país asociado. No hay un régimen en el Mercosur con respecto a la condición de país asociado. Sólo hay precedentes. Todos ellos son la consecuencia de la celebración previa de amplios acuerdos de libre comercio.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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