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  Félix Peña

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UN INTERMEDIO PLAGADO DE INCERTIDUMBRES:
¿Podrá Puebla II lograr lo que no se pudo obtener en Puebla I?


por Félix Peña
Febrero 2004


Tres hechos significativos pueden destacarse en relación a la evolución reciente de las negociaciones comerciales internacionales. Los tres merecen la atención de quienes siguen tales negociaciones desde la perspectiva de empresas que operan en el país y, en particular, de aquellas que desde la Argentina proyectan o procuran proyectar al mundo, su capacidad de producir bienes y de prestar servicios.

El primer hecho destacable, es el resultado de la más reciente reunión negociadora del ALCA que tuviera lugar en Puebla, México, entre el 2 y 6 de febrero. El segundo es la conclusión del acuerdo de libre comercio entre los Estados Unidos y Australia, anunciada en Washington el 8 de febrero. El tercero es el hecho que en la última reunión trimestral del Consejo General de la OMC, realizada en Ginebra el 12 de febrero, no se pudo acordar el lugar y fecha de la próxima reunión ministerial, prevista tentativamente para antes de fin de año en Hong Kong.

El hecho que la reunión de Puebla no concluyera ha contribuido a reabrir fuertes interrogantes en cuanto a la posibilidad de lograr un acuerdo sobre el ALCA a comienzos de 2005, tal como está formalmente previsto. Los interrogantes son mayores aún con respecto a los alcances que tendría, en tal caso, el acuerdo que se logre.

¿Intermedio?, ¿impasse? o ¿fracaso? Son distintas formas de calificar los resultados de la 17ª reunión del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) del ALCA. Los Vice-Ministros no pudieron concluir su labor. Abrieron un paréntesis para volver a reunirse a principios de marzo (ver el comunicado de los co-presidentes al concluir la reunión en www.ftaa-alca.org). Para remarcar el que sólo ha sido un intermedio -tesis oficial- la de marzo continuará siendo la 17ª reunión del CNC. Será entonces Puebla II.

Tal como ha informado el Embajador Martín Redrado -quien presidió la delegación argentina y la del Mercosur, por ejercer nuestro país la Presidencia Pro-tempore- a los miembros del Consejo de Comercio Internacional de la Cancillería, la reunión tuvo dos objetivos principales: el definir el conjunto común de derechos y obligaciones aplicables a los treinta y cuatro países del Hemisferio, y el definir los procedimientos aplicables a la negociación de acuerdos plurilaterales, a desarrollarse entre aquellos países que estuvieran dispuestos a asumir compromisos adicionales a los previstos en el acuerdo de base.

Este desdoblamiento del ALCA en dos niveles de compromisos, los comunes y los plurilaterales entre grupos más reducidos de países, fue la fórmula transaccional resultante de la última reunión ministerial celebrada en Miami en noviembre pasado (ver este Newsletter, de noviembre y diciembre 2003). Es lo que se ha denominado la fórmula del ALCA "light". Es decir un ALCA de un nivel común a todos y de otro nivel de geometría variable y de múltiples velocidades.

Se sabía que sería difícil traducir esta fórmula en modalidades negociadoras que contemplaran los intereses de todas las partes. Tales modalidades son necesarias para poder encarar luego las negociaciones que conducirán a las concesiones recíprocas en los distintos planos y, en particular, en materia de acceso a mercados.

Puebla confirmó los temores sobre la complejidad de la fórmula -aparentemente destinada a facilitar la articulación de intereses claramente divergentes- y por ello fue necesario "suspender" la reunión hasta principios de marzo, a fin de ganar tiempo y espacio para enhebrar un acuerdo. El gran interrogante es ahora si ello podrá lograrse en la "continuación" de la reunión. Se supone que en los días que median entre una fase y la otra de la 17ª reunión del CNC se realizarán consultas informales, en especial entre los dos países que ejercen la presidencia conjunta, que son el Brasil y los EEUU. Se sabe que además son los países cuyas posiciones -por su dimensión económica- polarizan la atención de los negociadores y de los observadores.

Concretamente, se sabe que mucho de lo que pueda ocurrir en marzo dependerá precisamente de ambos países. En los días siguientes de la reunión, voceros calificados de cada uno de estos países, han tendido a atribuir al otro la responsabilidad de lo que todos se niegan a calificar como un fracaso. Brasil y la Argentina han expresado los puntos de vista del Mercosur y en muchos aspectos, han coincidido con Bolivia y los países del Caribe. Los Estados Unidos, por su lado, han liderado el grupo de los 14, integrado en su mayor parte por países que ya tienen o aspiran a tener un acuerdo de libre comercio con la mayor economía del Hemisferio. Es decir, son países que ya tienen o aspiran a tener su propio acuerdo de acceso preferencial al mercado americano. Sus intereses los lleva a intentar preservar lo ya obtenido o lo que puedan obtener. En este grupo participan dos países asociados al Mercosur, que son Chile y el Perú. Incluso luego de Puebla, han dejado trascender su disposición a iniciar de inmediato sus propias negociaciones plurilaterales en el segundo nivel del ALCA imaginado en Miami, básicamente referido a reglas a aplicarse en materia de inversiones, servicios, propiedad intelectual, competencia económica y compras gubernamentales. La postura de los países latinoamericanos del G.14 tiende a evitar que el Mercosur pueda lograr amplias aperturas en su acceso al mercado americano, sin pagar el precio que sus integrantes ya han pagado o deberán pagar en materia de reglas en las cuestiones antes mencionadas.

La cuestión agrícola y la extensión de las respectivas contrapartidas -el necesario "trade-off" de toda negociación comercial- entre acceso a mercados y reglas, ha sido en Puebla I, la principal dificultad en la negociación entre el Mercosur y los EEUU. Por el lado del Mercosur, se aspira a una amplia apertura del mercado americano, que incluya todos los productos y en particular, los agrícolas; a la eliminación de los subsidios a las exportaciones agrícolas -en todas sus modalidades-, y a la adopción de mecanismos regionales que permitan neutralizar los efectos distorsivos de los denominados programas de ayuda interna, o sea, los subsidios a la producción agrícola. Por el lado de los EEUU, se aspira a lograr acuerdos hemisféricos amplios en materia de reglas, que básicamente significaría seguir el modelo de los acuerdos de libre comercio ya negociados con, Canadá, México, Chile y Centroamérica, y en negociación con otros países del G.14. En materia agrícola, la posición americana se ha limitado a plantear la eliminación de los subsidios a las exportaciones agrícolas hacia la región, y al establecimiento de una salvaguardia agrícola -similar a la incluida en el acuerdo con Chile- para compensar incrementos sustantivos en las importaciones durante el período de transición.

Cuánto podrán moverse los negociadores americanos en el plano agrícola y cuánto podrán hacerlo los del Mercosur -y en particular el Brasil- especialmente en materia de servicios, inversiones y compras gubernamentales, es la gran interrogante que queda abierta luego de Puebla I. Ambas partes aparecen fuertemente condicionadas por sus frentes internos y por la dificultad de articular los intereses divergentes entre sus respectivos sectores agrícolas, industriales y de servicios. En el caso del Mercosur, ello incluye el hecho que parecen existir algunas diferencias de criterios entre los socios sobre cómo avanzar en las negociaciones. Ellas podrían eventualmente intensificarse si no se logra un acuerdo en Puebla II.

Las condicionantes de los frentes internos, explicaría el que algunos observadores crean percibir una tendencia en ambos lados de la mesa negociadora, a intentar postergar el plazo de las negociaciones, pero atribuyendo en tal caso a la otra parte la responsabilidad política. La incertidumbre con respecto a los resultados de las próximas elecciones en los EEUU podría explicar, en tal visión, el interés sobre todo del Brasil en extender las negociaciones para que concluyan con una eventual nueva administración americana. Sin embargo, se observan opiniones en el sentido que el riesgo es que una administración demócrata tienda a ser más proteccionista que la actual republicana. Por otro lado, crece la impresión que es difícil que el Presidente Bush quiera comprometer un acuerdo con contenidos sustantivos en materia agrícola -sobre todo si no puede presentar al Congreso suficientes contrapartidas en materia de reglas- antes de las elecciones de noviembre. Dos fechas pueden también condicionar los enfoques y comportamientos de los respectivos gobiernos con respecto al desarrollo de las negociaciones. La primera es la Cumbre de las Américas que deberá realizarse en Buenos Aires -es decir en el Mercosur- en 2005. El país sede de toda Cumbre normalmente aspira a un resultado exitoso. La segunda es la de la conclusión de la autorización que el Congreso americano diera al Presidente para las negociaciones comerciales. En efecto el plazo incluido en el Trade Promotion Authority, vence a mediados de 2005. Se entiende que será difícil su renovación si no hubiera habido progresos sustanciales, tanto en el ámbito del ALCA como en el de la OMC.

El segundo hecho destacable en la primera quincena de febrero es el anuncio, el 8 de febrero, de la conclusión en Washington del acuerdo de libre comercio entre los Estados Unidos y Australia, tras once meses de negociación. En cierta forma tal anuncio sorprendió a muchos observadores, pues se estimaba difícil superar las diferencias existentes en relación al azúcar (finalmente excluida del libre comercio), los productos lácteos y la carne (ver Bridges Weekly Trade News Digest, vol. 8, nº 4, del 4 de febrero 2004 en www.ictsd.org).

Es el primer acuerdo de libre comercio concluido por los EEUU con otro país industrializado luego del celebrado con Canadá en 1998. Australia, a su vez, está en curso de negociar acuerdos de libre comercio con Japón y China. El comercio en ambas direcciones fue de 28 mil millones de dólares en 2003, con un fuerte superávit a favor de los EEUU. Las inversiones recíprocas alcanzaron en 2003 unos 60 mil millones de dólares.

En esencia el acuerdo -que tendrá ahora que ser aprobado por los respectivos parlamentos y simultáneamente deberá instrumentarse la legislación que los torne operativos en el plano interno- prevé la liberación total del 97% de las exportaciones de productos industrializados de Australia al mercado americano (cerca de 6 mil millones de dólares en el último año, de los cuales unos mil doscientos millones de productos agroindustriales); la remoción de los aranceles a los vehículos utilitarios originarios en Australia que los excluía de la posibilidad de competir en el mercado americano, y también se eliminan los aranceles sobre las auto-partes; la eliminación de los aranceles a 66% de las exportaciones agrícolas y la eliminación en cuatro años de otro 9%; el incremento de 18.5% en 18 años de la actual cuota de importaciones de carne de origen australiano, cuyo nivel es hoy de 378 mil toneladas, para luego ser totalmente liberada; la desgravación arancelaria inmediata de las exportaciones de pescados y frutos del mar; la eliminación de aranceles para productos ovinos, con un remanente a eliminarse en cuatro años; la cuota láctea casi se triplica el primer año y luego se incrementa en 5% por año, implicando el acceso al mercado americano de productos que antes quedaban excluidos, como quesos, manteca, leche, crema y helados; el otorgamiento de una cuota de 4.000 toneladas para paltas, sujeta a la aplicación de restricciones sanitarias; y ventajas diversas y crecientes, para productos frutos y hortalizas, lanas, vinos, entre otros. No se pudo incluir un aumento de la cuota azucarera. Por su lado, los EEUU obtuvieron, entre otras ventajas, la liberación inmediata del 99% de sus exportaciones industriales (que significan un 93% del total exportado hacia Australia), y la apertura del mercado australiano de servicios (salvo sectores incluidos en una lista negativa. Ambas partes obtuvieron el acceso a sus respectivos mercados de compras gubernamentales, que en el caso de los EEUU significa un monto de 250 mil millones de dólares al año. El acuerdo no incluye disposiciones sobre subsidios a las exportaciones agrícolas ni a la producción. Tampoco incluye en su capítulo sobre inversiones, la posibilidad de reclamaciones de inversores contra los respectivos Estados. Es una innovación en este tipo de acuerdos que puede sentar un precedente con respecto a otros acuerdos (para mayor información sobre el alcance del acuerdo se puede consultar del lado americano aquí y del lado australiano aquí; en esta última página Web ver en particular el discurso del Ministro de Comercio, Mark Vaile, en Canberra el 12 de febrero; consultar también Bridges Weekly Trade News Digest, vol. 8, nº 5, del 12 de febrero en www.ictsid.org y el artículo sobre el anuncio del 8 de febrero, en el Financial Times, del 9 de febrero, 2004, página 2; para más datos sobre comercio e inversiones entre Australia y los EEUU, ver el informe de The American-Australian Free Trade Agreement Coalition, "Partneship for a Stronger Future", July 2003, en www.aaftac.org/top.htm).

Los eventuales efectos de desplazamientos de ventajas competitivas a favor de productos australianos en el mercado americano, con respecto a los provenientes de la Argentina deberán ser cuidadosamente evaluados por nuestro país. Lo mismo ocurrirá en Brasil (ver al respecto el artículo de Celso Ming, en el Estado de Sao Paulo, del 13 de febrero). La perspectiva de la compartimentación de los mercados mundiales a través de una multiplicación de este tipo de acuerdos -esencialmente discriminatorios- es un dato que debe incorporarse en la definición de las estrategias negociadoras de la Argentina y sus socios del Mercosur.

Finalmente el tercer hecho destacable de la quincena, es que el Consejo General de la OMC no pudo concluir con la definición del lugar y fecha de la próxima reunión ministerial. Hong Kong ya ha informado sobre la dificultad de ser sede de la reunión si la fecha no es fijada con suficiente anticipación. Ello complica aún más la posibilidad de que las negociaciones multilaterales originadas en Doha puedan concluir o, al menos avanzar sustancialmente este año. Sin embargo el temor a los costos políticos y aún económicos de que ello así ocurra, puede incentivar a los principales protagonistas a acortar las actuales distancias en las respectivas posiciones (ver al respecto el artículo de Guy de Jonquieres.,en el Financial Times del 11 de febrero 2004, página 13).

Los tres hechos mencionados pueden contribuir a acrecentar el interés tanto del Mercosur como de la Unión Europea de concluir en los plazos programados -esto es en octubre próximo- las actuales negociaciones de un acuerdo de asociación birregional. Sobre este tema volveremos en la próxima nota.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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