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  Félix Peña

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UN CLIMA DE INCERTIDUMBRE:
¿Será posible lograr acuerdos en la OMC en los plazos previstos en el Programa de Doha?


por Félix Peña
Febrero 2003


Los pronósticos tienden a ser pesimistas. Con frecuencia protagonistas y analistas manifiestan dudas -incluso fuertes-, respecto de que las actuales negociaciones comerciales en la Organización Mundial del Comercio puedan concluir dentro del plazo previsto en la Conferencia Ministerial de Doha (noviembre 2001), esto es, antes del 1° de enero de 2005. Prevalece al respecto un clima de incertidumbre.

Las dificultades para articular acuerdos razonables en relación al comercio de productos agrícolas, son las principales razones que fundamentan una visión relativamente pesimista. No son las únicas. Por el contrario, las posiciones e intereses divergentes entre los 145 países miembros de la OMC, abarcan prácticamente todos los temas de Doha.

Las negociaciones van a ser complejas, tanto en los temas que ya figuran explícitamente incorporados al Mandato de Doha -es decir sobre los cuáles ya hay consenso de negociar- como son, entre otros, el acceso a los mercados de bienes no agrícolas; la agricultura; los aspectos de la propiedad intelectual relacionados con el comercio; las reglas sobre comercio (anti-dumping y subsidios); los acuerdos regionales; la solución de controversias, como en los temas en los que habría que aprobar las modalidades de negociación o definir si se incorporarán a la agenda negociadora, en ambos casos mediante consenso explícito de la Conferencia Ministerial a realizarse en Cancún, en septiembre próximo -relación entre comercio e inversiones; interacción entre el comercio y las políticas de competencia; la transparencia en las compras gubernamentales; comercio y medio ambiente; comercio electrónico, facilitación de comercio-.

Incluso, algunos analistas opinan que sólo en Cancún podrá apreciarse la posibilidad de enhebrar a tiempo, acuerdos que compensen los intereses divergentes en relación a los diferentes temas que integran la actual agenda o una agenda ampliada. Esto puede ser particularmente cierto con respecto a la cuestión agrícola, donde se visualizan mayores dificultades de encontrar puntos de equilibrio, si es que no se introducen elementos de compensación en otros temas de particular interés, por ejemplo, de la Unión Europea, como son los que, eventualmente, deberían incorporarse por consenso a la agenda negociadora en Cancún. Pero, ¿podrán ser ellos incorporados si es que no hay certeza de que es posible avanzar significativamente en las negociaciones agrícolas?. Es una pregunta que tiene mucho que ver con estrategias y tácticas negociadoras de los principales protagonistas -y de la evolución de sus respectivos frentes internos-, y que quizás sólo pueda responderse al culminar la Conferencia Ministerial de Cancún.

El clima de incertidumbre sobre las negociaciones, se reflejó en la reunión "miniministerial" que nucleó a 21 países y a la Unión Europea en Tokio, entre el 14 y 16 de febrero. Una anterior se había realizado en Sydney, en noviembre pasado. Son reuniones informales en las que participan protagonistas significativos del proceso negociador. Brasil participó con tres Ministros. La Argentina no fue invitada, como tampoco lo fuera a la anterior en Sydney. Por cierto, los negociadores de los EEUU (Robert Zoellick) y de la Unión Europea (Pascal Lamy) fueron quienes concentraron mayor atención. Pero no fueron los únicos. Los dueños de casa tenían mucho que opinar, ya que el Japón es a la vez uno de los países con mayor participación en las importaciones mundiales de productos agrícolas (ocupa el tercer lugar, con un 9.6% del total e importa el 60% de los alimentos que consume) y practicante del proteccionismo selectivo. El arroz, por ejemplo, tiene un arancel del 490%. De allí que el "sushi" fue visto por algunos periodistas, como uno de los símbolos de la reciente "miniministerial".

La agricultura fue el tema central de la reunión de Tokio. Pocos días antes el Presidente del Comité de Agricultura de la OMC (ámbito en cuál se desarrollan las negociaciones agrícolas), Embajador Stuart Harbinson, presentó un primer texto conteniendo una aproximación de modalidades para la negociación de nuevos compromisos. Conforme a lo acordado en la Conferencia Ministerial de Doha -donde fuera aprobada la Declaración que contiene el Programa para las negociaciones-, las modalidades para los nuevos compromisos en agricultura, deberán ser consensuadas antes del 31 de marzo de este año. La secuencia común en este tipo de negociaciones comerciales es, precisamente, primero acordar negociar y definir la agenda negociadora (lo que se hizo en Doha), luego acordar las modalidades de negociación (que es lo que en materia agrícola debe efectuarse antes del 31 de marzo) y, finalmente, negociar las concesiones recíprocas que los países están dispuestos a otorgarse (que es lo que hay que concluir antes del 1° de enero de 2005).

La definición de las modalidades implica, entonces, establecer las metodologías -guías para negociar y objetivos a alcanzar- por las cuales se deberían obtener los compromisos en los tres pilares básicos de la negociación agrícola, que son: el acceso a los mercados; la competitividad de las exportaciones y los apoyos domésticos. Las modalidades -por ejemplo, cómo calcular las reducciones arancelarias y sobre qué bases se aplica la reducción y eliminación de los subsidios- condicionan de una manera importante las propias negociaciones. De ahí que sea una cuestión en la que es tan difícil enhebrar un consenso.

Recordemos que de lo que se trata en estas negociaciones, es precisamente el acordar por consenso -simultáneamente en todos los temas de la agenda negociadora, conforme al principio del "single undertaking", según el cuál nada está acordado, hasta que no esté todo acordado-, reglas de juego y compromisos vinculantes, que los países miembros de la OMC están dispuestos a cumplir en función de su propio interés nacional y de la reciprocidad de intereses resultante de las negociaciones. Por ejemplo, en 1994, en la Rueda Uruguay, se acordó por consenso la creación de la OMC y una serie de instrumentos, entre ellos, el Acuerdo sobre Agricultura (ver todos los textos y demás documentación, en www.wto.org). Significó un progreso fuerte con respecto al período anterior del GATT, en el cuál los productos agrícolas estaban de hecho prácticamente excluidos. Los resultados de las negociaciones comerciales fueron incorporados a la Lista de cada país, que figura como anexo al Protocolo de Marrakech, que a su vez es un anexo del texto del GATT-1994. Los compromisos específicos que asume cada país frente a los demás, son los que figuran en su respectiva Lista.

Tanto el incumplimiento de las reglas generales -por ejemplo, las del GATT-1994-, como de los compromisos específicos de cada país que se incluye en su Lista de concesiones, es lo que habilita a otro país miembro que se considera afectado, a recurrir al mecanismo de solución de controversias. La intervención primero de un panel y luego, eventualmente, del Órgano de Apelación, puede dar lugar a un pronunciamiento en el que, de constatarse la violación, se habilite al país afectado a aplicar represalias comerciales. La Argentina acaba de perder una disputa planteada por Chile en relación a salvaguardias aplicadas a los duraznos en conserva. Es este carácter "rule-oriented", lo que explica el peso actual de la OMC en las relaciones comerciales internacionales y en el condicionamiento de las políticas comerciales externas de todos los miembros. De ahí la necesidad de prestar fuerte atención a lo que se negocia hoy en su ámbito, pues tendrá un impacto significativo en la participación futura de la Argentina en los flujos de comercio e inversión a escala global así como en sus políticas públicas, especialmente las vinculadas al comercio exterior.

El texto de Harbinson no conformó plenamente a nadie. Ello es normal en este tipo de negociaciones. Lo que hizo el Presidente del Comité de Agricultura, fue presentar una primera aproximación a los que podrían ser puntos de convergencia entre intereses y posiciones aún muy distantes entre sí. A pesar de recibir fuertes críticas de unos y otros -, el texto logró ser calificado en Tokio como un "catalizador". En una palabra, si bien aún no se lo ha aceptado como el documento de trabajo que permitiría articular un consenso -requisito indispensable para adoptar una decisión en la OMC-, se le pidió que continuara trabajando y presentara una nueva versión a inicios de marzo. El texto de Harbinson será ahora analizado por todos los miembros de la OMC en la próxima reunión del Comité de Agricultura, a realizarse entre el 24 y 28 de febrero. Sus resultados le permitirán preparar un nuevo texto para ser considerado y, eventualmente, aprobado, en la sesión del Comité del 25 al 31 de marzo.

¿Cuáles son los principales elementos del texto de Harbinson?. Se articulan en torno a dos ejes: la ampliación del acceso a los mercados y la reducción sustancial de los subsidios, a la exportación y a la producción, en los cuales los países industrializados gastan alrededor de un billón de dólares por día. Básicamente propone la eliminación de los subsidios a la exportación en un plazo de nueve años, a través de reducciones parciales en plazos más cortos; nuevas disciplinas en materia de créditos a la exportación y ayuda alimentaria; la reducción de 60% para los aranceles a la importación que aplican los países desarrollados cuando ellos son superiores al 90%; del 50% cuando van del 15 al 90%, y del 40% para las tarifas inferiores al 15%, y la reducción en cinco años del 60% del monto de los subsidios domésticos (el Monto Global de Ayuda) que distorsionan el comercio (la denominada "caja ambar") y, en cinco años, del 50% de los pagos directos en el marco de los programas de limitación de la producción (la denominada "caja azul"). La propuesta contiene otros elementos significativos, pero los mencionados son los más relevantes.

Por cierto que las reacciones públicas de los principales protagonistas de la negociación agrícola fueron fuertes, sea considerando la propuesta como "insuficiente" o como "inaceptable". Camino en la buena dirección en subsidios a las exportaciones; insuficiente en la eliminación de medidas de ayuda interna, y también insuficiente en acceso a mercados (por ejemplo, no permite solucionar el problema de los picos arancelarios, que tornan imposible entrar a algunos países industrializados con determinados productos agrícolas), serían las primeras reacciones que se observan en países del Grupo Cairns, entre otros, la Argentina y el Brasil. En el otro extremo, desequilibrado e inaceptable, fueron los primeros comentarios formulados por los negociadores de los bloques o países más proteccionistas en el comercio agrícola y con mayores subsidios, en particular la Unión Europea y el Japón. Un problema puede provenir de las dificultades internas en la Unión Europea de conciliar intereses divergentes entre sus socios, y de absorver el impacto de la incorporación de nuevos miembros en el 2004, varios de los cuáles tienen interés en preservar las ayudas y el proteccionismo resultantes de la política agrícola común.

Difícil es imaginar un resultado exitoso de las negociaciones de la OMC, al menos en los plazos estipulados, si no se produce un sustantivo avance en relación a la agricultura. No sólo los países del Mercosur han sido claros al respecto. También lo han sido los Estados Unidos. Por lo demás, un estancamiento o fracaso de las actuales negociaciones, tornaría muy difícil avanzar en el ALCA -en la medida que para los Estados Unidos, en particular la cuestión de los subsidios a las exportaciones agrícolas en sus negociaciones con los países del Mercosur, depende de un acuerdo con la Unión Europea en la OMC- y, más aún, en la negociación del Mercosur con la Unión Europea.

De allí la importancia de seguir con atención los progresos que puedan lograrse en las próximas semanas en la definición de las modalidades de las negociaciones agrícolas en la OMC. Con la creación del Instituto de Negociaciones Agrícolas Internacionales (INAI) -emprendimiento conjunto de las Bolsas de Cereales de Buenos Aires y Bahía Blanca, la Bolsa de Comercio de Rosario y CIARA, entre otras instituciones (www.inai.org.ar)-, el sector rural de la Argentina cuenta con un ámbito especializado en el seguimiento de estas negociaciones comerciales, desde la perspectiva de sus propios intereses.

Dos próximas reuniones ministeriales serán la oportunidad para clarificar las incertidumbres existentes en torno a las negociaciones en la OMC y también las del ALCA. Ellas son la de la OMC en Cancún -México-, en septiembre próximo, y la del ALCA, en Miami, en noviembre próximo. Sería prematuro pronosticar el fracaso de ambas negociaciones antes de las mencionadas reuniones ministeriales. Pero también sería difícil mantener algún optimismo, en cuanto al cumplimiento de los plazos de ambas negociaciones, si no se logran resultados concretos, primero en Cancún -especialmente en relación a la agricultura- y luego en Miami.


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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