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El nuevo gobierno del Presidente Lula da Silva abre la posibilidad de
fortalecer la idea estratégica del Mercosur y de actualizar los
métodos de trabajo que se empleen en su desarrollo. Asimismo se
observan condiciones que serían favorables para el objetivo de
lograr en tiempos razonables el acuerdo de asociación del Mercosur
con la Unión Europea, en condiciones que permitan que sea efectivo
y eficaz. Por lo demás el reciente análisis de Josep Borrell,
miembro de la Comisión Europea, sobre las razones que impulsan
a la vigencia del acuerdo de asociación entre el Mercosur y la
UE, resalta la conveniencia para ambas partes de avanzar en su concreción
(ver el artículo "Why Europe and Latin America Need Each Other",
en https://www.project.syndicate.org.
Nov.30, 2022).
En esta oportunidad se harán algunas reflexiones orientadas a acrecentar
la eficacia del Mercosur como marco institucional para el trabajo conjunto
entre sus países miembros y para el desarrollo de acuerdos interregionales,
incluso con la UE. Están basados en el desarrollo de aportes incluidos
en nuestro capítulo "Comentarios y sugerencias para la construcción
de un Mercosur más eficaz y creíble", del libro "30
años del Mercosur. Trayectorias, Flexibilización e Interregionalismo",
de Gerardo Caetano y Diego Hernández Nilson (coordinadores), Departamento
de Ciencia Política, Facultad de Ciencia Política. Universidad
de la República, Montevideo 2022. El libro es el resultado del
simposio organizado en Montevideo, los días 7, 8 y 9 de septiembre
de 2021, por la Universidad de la República (UDELAR) del Uruguay,
el Instituto Alemán de Estudios Globales y Regionales (GIGA) de
Hamburgo, la Fundación Carolina de España y la Fundación
EU-LAC con sede central en Hamburgo. El libro completo puede encontrarse
en https://eulacfoundation.org/.
Uno de los comentarios se relaciona con la importancia que conviene atribuirle
al factor de la preparación para el día después de
la entrada en vigencia del acuerdo birregional. Esto es, las acciones
y políticas que los países del Mercosur tendrían
que desarrollar para que sus empresas estén condiciones de sacar
provecho efectivo de los resultados de las negociaciones. Es una cuestión
donde hay mucho que aprender de la experiencia de la UE en la preparación
de sus empresas para aprovechar los resultados efectivos de sus negociaciones,
a través de programas de cooperación técnica para
capacitar a empresas pymes a fin de que puedan estar en condiciones de
sacar provecho de los acuerdos que se concluyan. Por ello tiene sentido
considerar que prepararse bien "para el día después",
es tan o más importante que prepararse para negociar bien. Claramente
es un tema en el cual la UE puede aportar mucho de su experiencia a los
países del Mercosur.
En principio puede argumentase que la idea de construir el Mercosur como
un espacio institucionalizado del trabajo conjunto entre sus países
miembros, parecería requerir innovaciones metodológicas
que tomen en cuenta las experiencias acumuladas desde su creación
en 1991, tanto con respecto a los objetivos perseguidos, pero sobre todo
a los métodos previstos para el trabajo conjunto. No se trata de
hacerlo con una perspectiva dogmática o teórica sobre esos
métodos. Se trata de evaluarlos a la luz de experiencias adquiridas
y de los cambios producidos en las realidades globales y regionales, e
imaginar soluciones a problemas detectados, a efectos de alcanzar entendimientos
con condiciones de efectividad y previsibilidad para seguir construyendo
el espacio de trabajo conjunto.
A fin de entender el debate sobre los métodos del trabajo conjunto
y sobre el futuro del Mercosur, parece recomendable remontarse a sus momentos
fundacionales. Es en las raíces donde se pueden encontrar explicaciones
del derrotero seguido luego por las negociaciones comerciales internacionales
en las que nuestro país participa, tanto en el plano regional como
en el global y, en particular en las negociaciones con la UE.
Resulta claro que la idea estratégica fundacional fue la de constituir
una unión aduanera y un mercado común, a fin de abrirse
al mundo y negociar juntos con los EEUU y con la UE, y en el marco de
la ALADI. A esta idea fundacional se sumó la de colocar a los países
del Mercosur en condiciones de sacar provecho de sus potenciales relaciones
comerciales con la región del Asia, a la luz de la nueva realidad
internacional que implicaba, la inserción activa de China en la
competencia económica mundial.
Ese enfoque estuvo presente desde el origen mismo de la idea de transformar
el proceso bilateral de integración en la década del 80
entre la Argentina y el Brasil, en uno que incluso debía abarcar,
entre otros países sudamericanos a Chile, a Paraguay y a Uruguay.
La idea estratégica fundacional era clara: profundizar la integración
a fin de crear un entorno regional que fuera creíble y favorable
tanto a procesos internos valiosos -en lo político, la democracia;
en lo económico, la transformación productiva; en lo social,
la equidad-, como a los requerimientos de inserción competitiva
en el mundo y a la atracción de inversiones que permitiera a los
socios ser una parte activa de la internacionalización de la producción
mundial de bienes y servicios.
El Mercosur aparece entonces como un eje vertebral de la idea de una
sólida alianza estratégica -abierta al mundo- entre las
dos principales economías sudamericanas, a la que se sumaron Uruguay
y Paraguay. Crear una plataforma común para competir y negociar
en el mundo era la razón de ser del proyecto lanzado en junio de
1990 en Buenos Aires, que estaba asentado sobre los progresos alcanzados
en la etapa del proyecto bilateral entre la Argentina y el Brasil (PICAB)
iniciado en 1986. Y la idea fundacional era y sigue siendo, constituir
así un "núcleo duro" que facilitara mediante la
integración económica, la estabilización política
y el desarrollo económico y social de todo el espacio sudamericano.
Desde el inicio dos ideas estratégicas quedaron vinculadas. Una
era la conformación de un espacio de integración en el Sur
de las Américas, abierto al resto de los países sudamericanos,
e inserto en el contexto latinoamericano por la ALADI que incluía
a México. Otra era la de la inserción conjunta de los países
del Mercosur en las negociaciones más amplias del libre comercio
hemisférico, iniciativa lanzada a principios de 1990 por el Presidente
Bush de los EEUU. Tal vinculación quedó más en evidencia
aún, en la reunión ministerial de Brasilia (30 de julio
y 1° de agosto de 1990), en la que además de Brasil y la Argentina,
participaron Uruguay y Chile. En ella se acuerdan los lineamientos básicos
de la estrategia a seguir. En lo regional conformar una unión aduanera
como paso conducente a un mercado común. En lo hemisférico
negociar juntos el desarrollo aún incierto de la propuesta americana.
Luego se suma Paraguay, que recién había iniciado el camino
a su institucionalización democrática. En cambio Chile da
luego las razones por las que no podría participar, posición
que fue entendida por los otros países.
Tales elementos se suman en la definición política de la
idea estratégica original -al menos en su componente económico
y comercial-. Son partes indisociables del paquete negociador fundacional.
Son, en primer lugar, el acceso irrestricto a los respectivos mercados
para todos los bienes y en una segunda instancia, para los servicios y
demás factores de la producción; en segundo lugar, un arancel
externo común funcional a la apertura de los respectivos mercados
al comercio mundial, y en tercer lugar, negociar juntos, incluso con los
demás socios de la ALADI, y con otros países del sistema
internacional, comenzando -en ese momento fundacional- con los EEUU y
con la UE.
Tales elementos reconocen un supuesto central en la idea original: la
coordinación macroeconómica entre los socios. De allí
que en el planteamiento fundacional, el Mercosur y la integración
hemisférica -junto con la asociación comercial con Europa-
fueron concebidos como dos caras de una misma moneda.
Pero a la vez, también resulta claro del momento fundacional,
que el pacto asociativo se asentaba en la idea de que todos los socios
tendrían garantizado -sin precariedades ni restricciones unilaterales
de ninguna índole y sin distorsiones artificiales a las competitividades
relativas- el acceso a un mercado de más de doscientos millones
de consumidores, no sólo para los bienes pero también para
los servicios. Ello suponía el desarrollo de disciplinas colectivas
macroeconómicas, sectoriales y comerciales externas.
Entendemos que remontarse a las raíces es recomendable, pues en
muchas de las posiciones que se adoptan hoy por protagonistas significativos
-a favor o en contra de las distintas opciones que se pueden plantear
hacia el futuro-, parece observarse una tendencia a subestimar los antecedentes
que explican los compromisos asumidos, o a confundir la secuencia de los
eventos y su concatenación. Incluso por momentos, parece observarse
una tendencia a "realidad cero", que implicaría imaginar
que son procesos sin historia y que, por el contrario, parecerían
reiniciarse siempre con la llegada de nuevos protagonistas gubernamentales
-sean ellos "policy-makers" o negociadores-. Tal discontinuidad
en los caminos previamente definidos -sin que necesariamente respondan
a nuevas realidades-, podrían afectar la credibilidad internacional
de los países del Mercosur, reduciendo drásticamente la
eficacia del proyecto común en la dura competencia mundial por
la atracción de inversiones productivas, y en su calidad de interlocutor
válido para encarar complejas negociaciones comerciales internacionales.
Pueden tener un alto costo económico -aunque imperceptible en el
corto plazo- a causa del efecto de desestimulo de las inversiones productivas
y de las decisiones de localización industrial.
Algo más de treinta años después parece ser hoy un
hecho que el Mercosur está ávido de ser modernizado, adaptando
sus objetivos y sus métodos de trabajo a los tiempos actuales y
sobre todo a los que se pueden razonablemente imaginar hacia el futuro.
.De hecho está travesando un momento delicado en que su credibilidad
está afectada y en el que incluso, se suele poner en duda su subsistencia.
Los problemas que enfrenta son, en buena medida, efectos de cambios que
se han operado desde su creación en 1991, tanto en la realidad
global como en la regional. Así como de dificultades económicas
y políticas que suelen afectar las prioridades de sus países
miembros. Pero también pueden ser la resultante de los métodos
de trabajo que se emplean en el accionar conjunto de los socios y, en
particular, para la adopción de sus decisiones formales que requieren
consenso.
Tres opciones se observan para encarar problemas que confronta hoy el
Mercosur. Son viables, pero sus consecuencias directas o indirectas podrían
ser muy diferentes:
- Una primera opción sería reconocer un cierto grado obsolescencia
metodológica del Mercosur, y que si eventualmente un país
miembro lo considere apropiado podría ganar independencia a través
de la denuncia del Tratado de Asunción, conforme a lo previsto
en los artículos 21 y 22 de su capítulo V;
- La segunda opción sería encarar el proceso de modificaciones
que fueren necesarias de sus reglas de juego fundamentales -incluyendo
la de sus Tratados fundacionales-, y en particular la de los artículos
1, 2 y 5, entre otros, del Tratado de Asunción. Es una opción
con plazos y resultados inciertos, que eventualmente podría tener
costos políticos elevados y diferentes en cada país, en
especial porque requeriría la aprobación de los respectivos
parlamentos y se sabe que no siempre eso es factible en las realidades
políticas de un país; y
- La tercera opción sería que los países miembros
acuerden políticas orientadas a extraer un pleno aprovechamiento
efectivo de las reglas constitutivas vigentes, sin necesidad de recurrir
a sus eventuales modificaciones y sin perjuicio que incluso pudiera
ser conveniente luego impulsar nuevas reglas constitutivas.
En el marco de esa tercera opción, hemos señalado en otras
oportunidades que al menos en tres planos podría intentarse introducir
mejoras sustanciales en los objetivos y en el funcionamiento del Mercosur.
Serían, por lo demás, mejoras que no requerirían
necesariamente reformas del Tratado de Asunción ni del Protocolo
de Ouro Preto,
El primer plano sería el de la concertación de intereses
nacionales, necesaria para la adopción por consenso de decisiones
conjuntas de los países miembros del Mercosur, que efectivamente
luego penetren en la realidad y que puedan ser eficaces. Concretamente
lo que se propone sería encarar una iniciativa orientada a fortalecer
en los hechos las funciones de la actualmente denominada Secretaría
Administrativa, especialmente en relación al proceso de preparación
técnica y de adopción de decisiones conjuntas que requieren
el consenso de todos los socios. Se procuraría así fortalecer
su capacidad para facilitar, con sus aportes e iniciativas, la compleja
tarea de concertar intereses y prioridades de cada uno de los socios en
la adopción de decisiones del Consejo que requieren consenso.
Ello no supondría abrir un debate sobre eventuales funciones supranacionales
de la Secretaria del Mercosur. Es decir, aquellas que implicarían
que quienes las cumplen se consideren que están por encima de los
respectivos Estados nacionales. Pero si requeriría otorgar a la
Secretaría la capacidad técnica y logística necesaria
que le permitiera facilitar la compleja tarea de concertar las diversas
posiciones de los países miembros, en particular respecto a las
decisiones que deben ser adoptadas por consenso. Ayudar a construir tales
consensos sería entonces un papel fundamental de una Secretaría
del Mercosur fortalecida.
Ello implicaría además desarrollar un papel activo de la
Secretaría en el armado de redes multinacionales de instituciones
académicas y de reflexión técnica, en las que participen
especialistas de los países miembros, y también de organismos
internacionales que operan en la región, tales como por ejemplo,
la CEPAL, el INTAL-BID y, eventualmente, de la CAF. Es uno de los campos
en los cuales se pueden extraer ideas de la múltiple y rica experiencia
europea, incluyendo la más reciente con los países de Europa
del Este, y con países de Asia y África en el marco de acuerdos
de asociación.
En principio, la Secretaría del Mercosur ya tiene una modalidad
de organización que le permitiría cumplir con una función
como la señalada. Fortalecer su papel en el aporte de experiencia,
información e inteligencia que requiere concertar la diversidad
de intereses y visiones de sus países miembros, y así lograr
el necesario consenso para la adopción de sus decisiones, es algo
valioso que puede contribuir a acrecentar el papel del Mercosur en el
desarrollo productivo y en la estrategia de inserción internacional
de sus países miembros.
Los otros planos que sólo enunciaremos en esta oportunidad, son
dos. Uno es el de los acuerdos sectoriales previstos en el Tratado de
Asunción. Hay que abordarlo junto con el instrumento de los acuerdos
de alcance parcial previsto en el Tratado de Montevideo de 1980 que creó
la ALADI, vinculándolo con otro aspecto relevante de la estrategia
de integración del Mercosur, que es el de la acción conjunta
con los países de la Alianza del Pacífico y con otros países
de la región latinoamericana. Y el otro plano es el de la plena
incorporación en la agenda de trabajo del Mercosur de cuestiones
que han adquirido una mayor relevancia en los últimos tiempos y,
en particular, las referidas al cambio climático.
Los planos mencionados deberían ser abordados simultáneamente
con una estrategia de negociaciones comerciales con una gama de países
desarrollados y en desarrollo. En tal estrategia debería incorporarse
desde el comienzo, la negociación de los denominados acuerdos de
comercio preferencial con los principales mercados del mundo (especialmente
los EEUU y China) y la ya mencionada culminación del acuerdo aún
pendiente con la UE.
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