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Sin perjuicio de otros factores, lo que se está viviendo con
la denominada "guerra de Ucrania", incluyendo sus eventuales
derivaciones nucleares, está acentuando la idea que el sistema
internacional está atravesando, en muchos planos, el camino hacia
nuevas etapas, caracterizadas por una mayor fragmentación y por
crecientes tendencias a los conflictos.
Uno de esos planos involucra las experiencias del trabajo conjunto entre
naciones contiguas que comparten espacios geográficos regionales.
En las últimas décadas se las relaciona con distintas modalidades
de integración económica. Por diferentes razones, para nuestro
país entre tales modalidades, las que más nos han interesado
en las últimas décadas, han sido las referidas al trabajo
conjunto resultante de los procesos de integración entre los países
de nuestra propia región, especialmente en el ámbito del
Mercosur, como así también las referidas a la integración
entre naciones europeas en el ámbito de la Unión Europea,
especialmente tras el Brexit.
En esta oportunidad haremos referencia en a algunos aspectos relevantes
de la crisis que está atravesando el Mercosur. Y en segundo lugar
luego nos referiremos a la cuestión del acuerdo de asociación
entre el Mercosur y la Unión Europea que ha estado estancado.
La primera cuestión que abordaremos es la de que el Mercosur está
viviendo una crisis especial que aún no ha alcanzado su pleno desarrollo.
Como ya hemos señalado en recientes oportunidades, esta crisis
especial se refleja hoy en cuestionamientos que se observan en países
miembros del Mercosur a algunos de los compromisos esenciales relacionados
con el objetivo de crear una unión aduanera. En cierta forma es
una crisis existencial.
Los cuestionamientos que se observan indicarían, al menos en quienes
los plantean, la existencia de una preferencia por desarrollar la alternativa
de una zona de libre comercio. Ello implicaría en la práctica
diluir un compromiso principal del Tratado de Asunción que creó
el Mercosur, que es el de establecer un arancel externo común como
una clave para construir un mercado común basado en una unión
aduanera.
Los dos compromisos esenciales que están siendo cuestionados en
el Mercosur, son el de la creación de un mercado común,
cuyos alcances concretos son definidos en el artículo 1° del
Tratado de Asunción, entre los cuales se incluye "el establecimiento
de un arancel externo común y la adopción de una política
comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones
de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales
regionales e internacionales que incentive la competitividad externa de
los países miembros". Los instrumentos para su constitución
durante el período de transición se enuncian luego en el
artículo 5°, incluyendo "un arancel externo común
que incentive la competitividad externa de los Estados Partes". Y
el otro compromiso esencial y de hecho cuestionado, es que el mercado
común esté fundado en la reciprocidad de intereses y obligaciones
entre los países miembros, tal como lo establece el artículo
2° del Tratado. Esto implica el establecimiento de una simetría
en el acceso y goce de derechos y obligaciones por parte de cada uno de
países participantes del Mercosur.
Dos otros compromisos permiten interpretar correctamente el alcance de
disposiciones del Tratado sobre las negociaciones comerciales internacionales
del Mercosur. Ambas son cláusulas incluidas en el artículo
8°. Una se refiere a las consultas que deberán celebrar los
países miembros entre sí "siempre que negocien esquemas
amplios de desgravación arancelaria tendientes a la formación
de zonas de libre comercio con otros países de la ALADI".
Y la otra, es la que dispone que se extenderán automáticamente
a los otros países del Mercosur cualquier ventaja que se conceda
a un producto originario o destinado a terceros países no miembros
de la ALADI. Cabe entender esta última cláusula en la perspectiva
de la idea de que un país del Mercosur pudiera desarrollar negociaciones
comerciales preferenciales con terceros países no miembros de la
ALADI.
Corresponde entonces interrogarnos sobre qué es lo que impulsó
la redacción del Tratado de Asunción en los términos
aquí mencionados. Explorar con profundidad este interrogante puede
ser muy útil en el momento actual. Una de las hipótesis
posibles es que los negociadores de los cuatros países tuvieron
en mente cuáles podrían ser desarrollos factibles a la luz
de la iniciativa que había lanzado EEUU, casi simultáneamente
con el inicio del proceso de negociación que concluyó luego
con la firma del Tratado que creó el Mercosur. Lo que se conoció
como "Iniciativa de las Américas" había abierto
el camino hacia el desarrollo de una red de acuerdos bilaterales de libre
comercio de países latinoamericanos con la principal economía
del mundo. De ahí la idea que quienes impulsaban la creación
del Mercosur, requirieran que sus países miembros también
negociaran juntos con terceros países y sobre todo, con los grandes
mercados del mundo. Fue un planteo que sustentó la idea de una
negociación del Mercosur con la UE. Y que también está
detrás de la idea de negociar juntos acuerdos comerciales preferenciales
con otros países, tal los casos de las negociaciones que se desarrollen
con grandes países como China, India, y Japón, sin perjuicio
de otros.
De ahí que la posibilidad de encarar y concluir acuerdos comerciales
preferenciales bilaterales entre un país miembro del Mercosur con
países no miembros de la ALADI, se deba entender que quedó
excluida de la agenda posible de negociaciones de los países del
Mercosur. Ello sería válido incluso para la posibilidad
de una entrada en vigencia bilateral del acuerdo que finalmente se concluya
entre el Mercosur y la UE. Esto es la posibilidad, que el acuerdo que
se celebre con la UE, pudiera entrar en vigencia bilateralmente entre
cada país miembro del Mercosur y la UE, sin que fuere necesario
que los demás países miembros del Mercosur lo hubieren ratificado.
Hay soluciones posibles en el caso que un país entendiera que
la interpretación mencionada no le fuera conveniente. Es decir
que prefiriera concluir acuerdos preferenciales bilaterales con un país
no miembro del Mercosur ni de la ALADI. Una sería promover la modificación
de las disposiciones mencionadas del Tratado de Asunción. Y la
otra más factible, sería imaginar acuerdos del Mercosur
con terceros países que se negocien incluyendo compromisos preferenciales
diferenciales, en favor de los países del Mercosur que tengan economías
de menor dimensión relativa o de menor grado de desarrollo.
Nos referiremos a continuación a la segunda cuestión antes
mencionada que es la del estancamiento que, hasta el momento, se ha producido
en las negociaciones del Mercosur con la UE.
La iniciativa impulsada tanto por la UE como por el Mercosur había
sido percibida como teniendo raíces profundas a ambos lados del
Atlántico. De ahí la importancia que en los hechos se le
atribuyera Y es que desde el lanzamiento el 9 de mayo de 1950 del denominado
Plan Schuman, lo que se puede denominar como el "método Monnet"
de integración económica regional, sigue poniendo de manifiesto
su validez actual, incluso para países de otras regiones y, por
cierto, de América Latina.
Su inspirador fue Jean Monnet (ver este Newsletter de octubre 2019).
Y no es una idea que esté centrada en un producto final pre-determinado,
consistente en la transformación de unidades autónomas de
poder en una nueva unidad "supranacional", aunque ese haya sido
un aparente objetivo de los momentos iniciales. No está, por lo
tanto, basada en el objetivo de superar los espacios nacionales independientes
pre-existentes, incluyendo los respectivos mercados, por ejemplo, a través
de fórmulas a veces rígidas en su concepción, como
son, la de una "unión aduanera" o una "zona de libre
comercio". No supone la desaparición de las identidades nacionales.
Por el contrario, la puesta en común de recursos y de mercados,
con vocación de permanencia; las disciplinas colectivas producto
de la vigencia efectiva de reglas e instituciones comunes; los efectos
de encadenamientos que tornan costoso -no imposible- el retirarse del
pacto de trabajo conjunto entre un grupo de naciones (tal como se ha puesto
en evidencia en la experiencia reciente del denominado "Brexit"
por parte del Reino Unido); y la realidad de un poder acrecentado para
operar con eficacia en el sistema internacional, son sólo algunos
de los principales efectos positivos que pueden explicar por qué
el "método Monnet" de integración, ha tenido y
sigue teniendo una vigencia que trasciende a su espacio y a su momento
original europeo.
El hecho que no haya fórmulas únicas de cómo lograr
los efectos positivos que puedan generarse del trabajo conjunto, voluntario
y sostenido en el tiempo, entre un grupo de naciones, que ponen en común
sus recursos, sus soberanías y sus identidades, pero que no necesariamente
renuncian a readquirir sus respectivas independencias, es un factor significativo
para explicar la vigencia actual de esta metodología, en un mundo
donde todos los países aspiran a potenciar sus múltiples
opciones para su inserción internacional.
Son momentos en que múltiples circunstancias, que son evidentes
tanto en el planos global como en los distintos planos regionales, están
tornando la necesidad de reflexionar sobre como continuar con los procesos
de integración económica que se han estado desarrollando
en las últimas décadas, tanto en América Latina como
en otras regiones del mundo, incluso en Europa Y, en particular, sobre
cómo se podría concretar el postergado de acuerdo de asociación
entre el Mercosur y la UE.
El nuevo gobierno del recién electo Presidente Lula en Brasil,
abre en tal sentido la posibilidad de fortalecer la idea estratégica
del Mercosur, así como también la de reafirmar el objetivo
de un acuerdo de asociación con la UE que sea efectivo y eficaz.
Volveremos sobre este tema el próximo mes.
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