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A la luz de los actuales problemas del Mercosur (ver entre otros este
Newsletter de los meses de marzo y abril de este año), al menos
tres escenarios se pueden visualizar como posibles con respecto a su futuro
desarrollo. Por cierto que no son los únicos, ni son todos ellos
deseables. Ni cabe descartar otros que sean hoy difíciles de imaginar,
ya que tanto en el plano global como en el de la región latinoamericana,
parecerían estar dadas las condiciones para el desarrollo de situaciones
no previstas y que pueden incidir en procesos como el del Mercosur. La
incertidumbre sobre sus futuros es entonces una nota dominante que podrá
acompañarnos por un tiempo.
Un primer escenario posible estaría dado por la reafirmación
de los compromisos principales asumidos cuando se firmó el Tratado
de Asunción, esto es, la de entender la unión aduanera como
base necesaria para la construcción gradual de un mercado común.
Implicaría, por cierto, ajustar muchos de los pasos que sería
necesario dar en adelante para lograr tal objetivo, que incluso podrían
requerir acordar modificaciones o complementos del Tratado de Asunción,
pero preservando los rasgos fundamentales de una unión aduanera
y de un mercado común.
Es ese entonces un escenario ajustado a lo que formalmente, al menos,
siguen siendo los elementos centrales de la actual agenda negociadora
del Mercosur. Y sobre todo, es un escenario ajustado a la idea original
que llevó al Tratado de Asunción. En nuestra opinión
es el escenario más deseable y conveniente para los cuatro países
miembros.
Por la flexibilidad resultante de los compromisos asumidos, es un escenario
que abre muchas opciones en cuanto a cómo concretar el pleno desarrollo
de sus objetivos fundamentales, y también con respecto a los plazos
para logarlos. No excluye la posibilidad de tratamientos diferenciales
para algunos sectores, utilizando al respecto uno de los instrumentos
del Tratado de Asunción -los acuerdos sectoriales-, o que se contemple
la situación específica de los países de menor dimensión
y grado de desarrollo económico relativo. Pero excluye explícitamente
la posibilidad de que un país miembro procure negociar, por ejemplo,
acuerdos comerciales preferenciales que sean bilaterales con terceros
países, y especialmente con aquellos con grandes mercados, que
entren en contradicción con lo pactado en el Mercosur. Concretamente,
excluye cualquier política orientada en los hechos a "licuar"
los compromisos comerciales fundamentales asumidos entre los socios al
crear el Mercosur, referidos en particular con la preservación
de las preferencias pactadas.
Un segundo escenario sería el que se haya llegado a una situación
que se puede identificar como "el comienzo del fin del Mercosur",
al menos en la perspectiva de lo que se entendió que se estaba
impulsando cuando en los años 1990-1991 se negoció y se
firmó el Tratado de Asunción. Sería un escenario
de "licuación" de compromisos asumidos.
Concretamente, en el momento fundacional se entendió que era factible
y conveniente, iniciar el recorrido de un camino que implicaba la creación
y desarrollo de un mercado común. Para ello los cuatro países
que crearon el Mercosur, se comprometieron explícitamente a dar
los pasos que se consideraban necesarios para tornar real los elementos
de una unión aduanera, como base para la construcción de
ese mercado común. Treinta años después tales pasos
no se han podido desarrollar plenamente. Y la unión aduanera formalmente
existe, aun cuando esté lejos de perfeccionarse. Pero el compromiso
asumido en el Tratado de Asunción sigue vigente.
Sin embargo, lo que se puede observar, en la actualidad son signos que
alimentan las dudas sobre que la posibilidad o la voluntad de cumplir
con lo comprometido realmente existan, al menos en todos los países
miembros. Por el momento no parecerían existir en ninguno de los
socios señales claras, de que eventualmente pudieran preferir optar
por dejar formalmente de lado lo comprometido en el Tratado de Asunción.
Pero tampoco cabría descartar comportamientos que, al menos de
hecho, conduzcan en la práctica a "licuar" lo pactado.
Esto es a introducir y legitimar elementos que signifiquen, en la práctica,
dejar de lado los compromisos firmes establecidos en el Tratado, sin modificarlos
formalmente. Un ejemplo al respecto podría provenir del alcance
que se le atribuya a los planteamientos orientados a "flexibilizar"
el objetivo de una "unión aduanera", de tal forma que,
en la práctica, se lo transforme de hecho en una "zona de
libre comercio". En tal caso cada uno de los países miembros
podría, eventualmente, considerar posible concertar acuerdos bilaterales
de comercio preferencial con terceros países y, en especial, con
aquellos que tienen grandes mercados, como podrían ser, por ejemplo,
los Estados Unidos, o China, o Japón, entre otros.
Y un tercer escenario sería el que un país opte por retirarse
del Mercosur -conforme a lo previsto explícitamente en los artículos
21 y 22 del Tratado de Asunción-. Por los tamaños de sus
respectivos mercados sería difícil imaginar que el Mercosur
pudiera subsistir como proyecto creíble y significativo, si quien
denunciara el Tratado fuera el Brasil o la Argentina o, eventualmente,
los dos. Nada indica que tal escenario sea hoy explícitamente contemplado
por ninguno de los socios. Pero tampoco sería razonable descartarlo
como algo posible.
En la perspectiva de estos tres escenarios debe colocarse el actual
proceso de decisión relacionado con el arancel externo común
y, muy en especial con la denominada "flexibilización"
del Mercosur.
Al respecto cabe tener presente que se ha instalado formalmente una
propuesta para flexibilizar las negociaciones comerciales externas del
Mercosur. Responde a la sugerencia formulada por el gobierno argentino
al del Uruguay, a efectos de poder tomar una decisión colectiva
de los cuatro países miembros que esté basada en un buen
conocimiento de lo que se aspira cuando se propone "flexibilizar"
el Mercosur (ver este Newsletter
del pasado mes de abril).
Tal conocimiento se requiere ya que a veces los planteamientos orientados
a lograr la denominada flexibilización, han estado relacionados
con su reconversión de una unión aduanera a una zona de
libre comercio. En su visión más extrema, tal idea supondría
dejar de lado el arancel externo común previsto explícitamente
en el Tratado de Asunción y por ende, la construcción de
un mercado común.
La propuesta la efectuó este 26 de abril el gobierno del Uruguay,
en ocasión de la reunión extraordinaria del Consejo del
Mercosur (ver al respecto, en la sección Lecturas Recomendadas
de este Newsletter, la referencia a nuestra nota publicada en el Suplemento
Comercio Exterior del diario "La Nación" en su edición
del 13 de mayo 2021). Los países miembros deberán adoptar
ahora una decisión al respecto. Por la relevancia del tema, es
una decisión que cuando la adopten, los gobiernos deberían
haber consultado a sus respectivas sociedades y, en especial, a los sectores
empresarios y sociales más interesados por participar activamente
en el proceso de integración en el marco del Mercosur. Y ello es
así ya que, según sea finalmente el contenido y los alcances
de la respectiva decisión, podría producir efectos concretos
sobre el desarrollo del Mercosur y, eventualmente, incluso requerir una
modificación del Tratado de Asunción.
Cuatro elementos se destacan en los considerandos que se conocen de la
propuesta uruguaya. Incluso ellos pueden ser encarados por separado dentro
del sistema de decisiones del Mercosur, aun cuando por sus contenidos
requerirían ser analizados y evaluados en forma conjunta.
Según se señala en los considerandos de la propuesta, el
primero se refiere al Arancel Externo Común, que "constituye
un elemento central para la consolidación de la Unión Aduanera
entre los Estados Partes". Un segundo elemento es el de las negociaciones
de preferencias arancelarias con terceros mercados, sean ellos países
o grupos de países. El tercer elemento se refiere a la necesidad
de evaluar la estrategia de inserción internacional "con miras
a compatibilizar la participación en el Mercosur con negociaciones
económicas bilaterales, con el fin de permitir una inserción
competitiva en el comercio y la economía internacionales".
Y el cuarto elemento se refiere a la necesidad de reevaluar "las
prioridades de la agenda de negociaciones externas del Mercosur y apelar
a mecanismos más flexibles que le permitan a sus Estados Partes
aprovechar plenamente de las ventajas del comercio internacional".
El desarrollo de los mencionados elementos está incluido en los
artículos 1, 2 y 3 de la propuesta, que se refieren al Arancel
Externo Común (primer elemento); en los artículos 4°
y 5° sobre negociaciones comerciales externas "en los cuales
se otorguen preferencias arancelarias" (segundo elemento); en los
artículos 6° y 7°, sobre la elaboración del Plan
de Negociaciones Externas (tercer elemento), y en los artículos
8, 9 y 10, sobre lo que podríamos denominar "negociaciones
comerciales diferenciadas" (cuarto elemento).
La simple lectura de la propuesta permitiría extraer la conclusión
de que ella no implicaría la necesidad de modificar el Tratado
de Asunción. Al menos no se hace referencia explícita a
ello. Pero, a la vez, del texto conocido podría derivarse una segunda
conclusión. Y es que la propuesta que se conoce está aún
inconclusa. Es decir, que no desarrolla algunos aspectos que pueden considerarse
como fundamentales para entender sus alcances reales y, en particular,
para aceptar la idea de que no se requeriría una modificación
del Tratado.
Al respecto parecería recomendable que se expliquen los alcances
de dos artículos incluidos en la propuesta. En primer lugar, cuando
el texto del artículo 7° explícitamente señala
que "en el caso de negociaciones conjuntas entre dos o más
Estados Partes llevadas a cabo por el Mercosur con terceros países,
incluyendo aquellas ya iniciadas, y con el fin de que las mismas reflejen
los intereses y tiempos de los Estados Partes y no se obstaculicen sus
avances, los Estados partes podrán avanzar en base a…ofertas
individuales…plazos diferenciales…ritmos de negociación
diferentes". En segundo lugar, cuando el primer párrafo del
artículo 8° textualmente dice: "Si la prioridad asignada
o la no inclusión en el Plan de Negociaciones Externas de un tercer
país o grupos de países no resultara satisfactoria para
uno, dos o tres Estados Partes, dichos Estados Partes podrán iniciar
las negociaciones arancelarias con esas contrapartes, ya sea en forma
grupal o individualmente". Tampoco resulta claro el alcance real
de lo propuesto en el artículo 9 para el caso que no se aprobara
el Plan de Negociaciones Externas.
Clarificar los puntos mencionados en el párrafo anterior, ayudaría
a entender mejor y a revalorizar los alcances de la propuesta que ha efectuado
el Uruguay sobre una cuestión que es central para un desarrollo
creíble del Mercosur.
Las incertidumbres que se observan en la actualidad con respecto al
Mercosur, como un ámbito atractivo para realizar nuevas inversiones
productivas, son muchas y variadas. Que sean muchas no debe llamar la
atención, ya que el nuevo entorno internacional -y no sólo
como efecto del impacto de la actual pandemia- ha acrecentado el grado
de incertidumbre con respecto a muchas economías, especialmente
aquellas en desarrollo y no sólo las del Mercosur o las de América
Latina. Y que sean variadas tampoco debe sorprender. Ya que tienen a veces
raíces políticas, otras económicas, y muchas veces
las dos al mismo tiempo.
Pero la flexibilidad para que países miembros pudieran encarar
distintas modalidades de acuerdos comerciales preferenciales con otros
países, sería sólo uno de los aspectos del funcionamiento
del Mercosur que requieren atención prioritaria. Lo importante
sería por lo tanto un abordaje simultáneo del conjunto de
cuestiones que, eventualmente, implicarían modificaciones de lo
acordado hace 30 años.
Además de las cuestiones mencionadas, otras relevantes están
hoy en la agenda del Mercosur, y requerirán más temprano
que tarde, un abordaje al más alto nivel político. Una de
las varias, se refiere al planteamiento conjunto que han hecho los industriales
de los cuatro países. Implica desarrollar políticas que
permitan pasar de economías primarias a la fabricación de
productos con valor agregado. Coloca en esta perspectiva la cuestión
de las negociaciones comerciales que desarrolle el Mercosur. El planteamiento
lo hicieron recientemente, los Presidentes de las organizaciones de empresarios
industriales de los cuatro países en el marco de la Cámara
de Industriales del Mercosur (http://www.ciu.com.uy/).
Es un planteamiento que está orientado, entre otros objetivos
prioritarios, a tornar al Mercosur más atractivo para la adopción
de decisiones de inversión productiva de las empresas. Entre otras
conclusiones, el documento de los industriales señala al respecto
que "sin un sector industrial pujante y competitivo que exporte a
la región y al mundo, el Mercosur no creará fuentes de trabajo
en la cantidad y calidad que necesita".
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