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La crisis global de la pandemia (COVID-19) está requiriendo que
en el plano regional latinoamericano, se den pasos hacia la renovación
o construcción de instituciones gubernamentales que permitan que
los países interesados puedan trabajar juntos en forma permanente,
y con objetivos adaptados a nuevas realidades.
Son realidades que se caracterizan por algunos factores que las distinguen
del mundo surgido del fin de la Segunda Guerra Mundial (1945) y, luego
del fin de la Guerra Fría (1989-91). Tales factores son, entre
otros: muchos más protagonistas, en especial relevantes (Estados
y no estatales); mucho más conectados, en todos los planos y crecientemente
en el cultural entendido en el sentido amplio; y mucho más diversidad,
en todos los aspectos y no sólo en el plano de los valores y de
las ideas.
Son instituciones gubernamentales regionales o subregionales, que se
construyen con vocación de permanencia y con membrecía voluntaria.
Ser país miembro, si se reúnen los requisitos requeridos,
depende de la voluntad política del país que desea incorporarse.
Pero también de que los demás países asociados lo
acepten. El pacto constitutivo determina los objetivos que llevan a los
países que pueden aspirar a ser miembros, a trabajar juntos. Reflejan
la dimensión existencial de la institución creada o sea
"porqué trabajamos juntos". Y también determina
la dimensión metodológica, o sea "cómo trabajamos
juntos".
Las dos dimensiones -existencial y metodológica- responden al
"principio de libertad de organización" propio de las
relaciones entre Estados independientes. Esto es, que si bien hay factores
políticos, económicos y jurídicos que inciden en
la definición del porqué y del cómo, el trabajo conjunto
entre naciones soberanas -y que no aspiran a dejar de serlo, a pesar de
que acepten condicionar el ejercicio irrestricto de su soberanía-
responde a lo que los países que se asocian entienden que es lo
que necesitan.
Este tipo de instituciones, normalmente denominadas de "asociación
o integración", reconocen en la construcción de lo
que hoy es la Unión Europea, un precedente importante. Por cierto
que hay otras experiencias valiosas, en la propia Europa y en otras regiones,
y especialmente en el Sudeste asiático, tal el caso de la ASEAN.
Algunas son experiencias fracasadas. Otras están más centradas
la integración económica y, sobre todo en la comercial.
Con distintas modalidades e intensidades, en América Latina, se
destacan las experiencias de la ALALC y luego de la ALADI; la del Grupo
Andino y luego la Comunidad Andina de Naciones; la del Mercado Común
Centroamericano; la de la Comunidad del Caribe, y, más recientemente
las de la Alianza del Pacífico y el Mercosur.
Son las mencionadas, experiencias que se distinguen más por las
diferencias en sus dimensiones metodológicas, y no tanto en las
existenciales. Son experiencias que en sus momentos fundacionales han
puesto de relieve la importancia de los liderazgos políticos -normalmente
en el alto nivel gubernamental- y la de quienes contribuyen con ideas
y con capacidad de gestión en la construcción concreta del
pacto asociativo, o luego en el desarrollo de los pasos necesarios para
la efectiva puesta en marcha de lo acordado.
En el caso europeo, por ejemplo, el francés Jean Monnet fue un
constructor con un papel decisivo en el momento fundacional de la integración
regional, tanto en la definición de su dimensión existencial
como en la metodológica. Como todo constructor tenía un
"sueño". Y su habilidad fue la de adaptar su sueño
a los de otros protagonistas claves de la construcción europea.
No fue, por cierto, el único constructor, En el momento fundacional
de 1950 fueron varios los constructores, incluyendo los que aportaron
el liderazgo político. Y la clave fue que supieron armar equipos
en el trabajo conjunto de todos los constructores.
El sueño que llevó a lo que hoy es la UE, fue por un lado
el de la paz y por el otro, el del trabajo conjunto entre naciones contiguas,
a fin de generar "solidaridades de hecho" basadas en ganancias
mutuas en términos de desarrollo, crecimiento económico
y progreso social, tornando de tal forma inviables los enfrentamientos
violentos y las guerras.
Algunos protagonistas de la experiencia de integración europea,
imaginaban la construcción de una nueva unidad autónoma
de poder, o sea un Estado nacional. En cierta medida era un modelo que
llevó a la construcción de otros Estados naciones, tal el
caso entre otros, de los Estados Unidos. Pero no fue ese el sueño
que predominó. No era posible y quizás no era necesario.
Como tampoco lo sería en América Latinan ni lo es en Asia.
Lo que resultó fue la construcción gradual a través
del tiempo, de lo que es setenta años después un amplio
y diverso espacio geográfico compartido en torno al concepto histórico
y cultural de Europa. Algo quizás en la línea de la diversidad
del sueño ilustrado por un reciente artículo de Janne Teller,
titulado "My Dream For Europe", en el libro editado por Sophie
Hughes y Sarah Cleave ("Europa 28: Writing by Women on the Future
of Europe", Comma Pres & Hay Festival, UK 2020). Es un libro
muy original en el que 28 mujeres (una por cada país de la UE,
incluyendo Gran Bretaña), dan sus distintos puntos de vista sobre
el sentido del proyecto común de la construcción europea.
En nuestra región, la ALADI definió en 1980 una metodología
de integración en base a la experiencia acumulada en la etapa previa
de la ALALC. Se mantuvo el sueño original de aspirar a construir
un mercado común latinoamericano. Pero el Tratado se refiere concretamente
a pasos que pueden contribuir a tal objetivo de largo plazo.
En otras oportunidades nos hemos referido a la conveniencia para nuestro
país y para el Mercosur, de sacar provecho en sus estrategias de
desarrollo e inserción internacional, del potencial que brinda
la ALADI. Sus reglas, si son bien interpretadas, permitirían el
logro de los objetivos perseguidos a través de la conciliación
entre los efectos de previsibilidad y, a la vez, de flexibilidad, producida
por los compromisos comerciales preferenciales y en especial los arancelarios
y para-arancelarios, que en su marco se pacten entre grupos de países
miembros, esto es, no necesariamente todos.
Dos aportes resultan del Tratado que sustituyó las fórmulas
más rígidas incluidas en el de Montevideo de 1960, que creó
la ALALC. El primero fue dejar de lado el fracasado intento de crear una
zona de libre comercio, a perfeccionarse en un plazo de doce años.
Era ese un objetivo que no habían imaginado originalmente los gobiernos
de los países que negociaron y firmaron el Tratado. Lo tuvieron
que hacer para que se adaptara a la interpretación predominante
de las reglas del GATT. El segundo aporte fue el de insertar el nuevo
Tratado en el marco de la "Cláusula de Habilitación",
que había sido negociada en ocasión de la Rueda Tokio en
1979. Ella implica una fórmula mucho más flexible para las
preferencias, sobre todo arancelarias, que se otorguen entre sí
países en desarrollo.
Uno de los efectos relevantes de esos dos aportes, se refleja en las
oportunidades que brinda la ALADI, con sus normas referidas a los acuerdos
de alcance parcial previstos en el Tratado de Montevideo de 1980 y en
la Resolución n° 2 del Consejo de Ministros. Son instrumentos
muy prácticos y funcionales para el desarrollo de estrategias conjuntas
entre dos o más países miembros -pero no necesariamente
todos-, orientada a promover múltiples modalidades de vínculos
comerciales preferenciales y encadenamientos productivos transnacionales
y, sobre todo, los que aspiren a tener un alcance regional y una proyección
global. La simple lectura de las mencionadas normas permite tener una
noción de la amplitud de opciones que brinda el instrumental jurídico
de la ALADI. Fue éste quizás el principal aporte a las metodologías
de la integración económica que resultó de la reunión
negociadora del Tratado que tuvo lugar en Acapulco en junio de 1980.
Las normas de la ALADI permiten desarrollar entre sus países miembros
estrategias de "convergencia en la diversidad". En el año
2014 ese fue el enfoque estratégico que se impulsó por iniciativa
de la Presidente Michelle Bachelet y de su Canciller Heraldo Muñoz,
tras una reunión de los países miembros realizada en Santiago
de Chile.
Pero además, permiten desarrollar políticas de convergencia
entre distintos procesos regionales de integración, tal el caso
entre otros posibles, de la articulación entre el Mercosur y la
Alianza del Pacífico. Como señalamos en otras oportunidades,
cabe mencionar la conveniencia del desarrollo de iniciativas conjuntas
de este grupo de países, referidas a cuestiones relevantes de sus
respectivas agendas de relaciones comerciales internacionales.
Una cuestión relevante para una acción conjunta de este
grupo de países, es la de las reformas que conviene introducir
en la OMC. ¿Cuáles son o deberían ser las reformas
que más pueden interesar a los países del Mercosur y a los
de la Alianza del Pacífico? ¿Qué propuestas concretas
podrían ser presentadas por este grupo de países? Y ¿cuál
podría ser el posicionamiento de los países del grupo ante
propuestas que introduzcan otros países o grupos de países,
tal los casos de los EEUU, de la UE, de China, de India, de Australia,
de Japón o de Sudáfrica, entre otros?
Otra cuestión es la del desarrollo de acuerdos de comercio preferencial
en los que participen países de la Alianza del Pacífico
y del Mercosur, y que tengan un alcance bi-regional. La conclusión
del acuerdo de asociación entre el Mercosur y la UE, de concretarse
algún día su firma y entrada en vigencia, podría
abrir el camino a la conexión con los acuerdos que la UE ha concluido
con países de la Alianza del Pacífico, tal como en su momento
lo propusieran Ricardo Lagos y Osvaldo Rosales. Surgiría entonces
una red de acuerdos bi-regionales muy funcional a la promoción
de inversiones conjuntas que involucren empresas de ambas regiones. Lo
mismo podría resultar de una red de acuerdos bi-regionales entre
países del grupo de los 8 (Mercosur y Alianza del Pacífico)
y otros grandes mercados (tales como China, India, Canadá, Japón
y los EEUU, entre otros, incluyendo por cierto la ASEAN).
En el año 2017, la ALADI, junto con la CEPAL, el INTAL y la SIECA,
organizaron una reunión de alcance regional sobre las bases para
un acuerdo económico comercial integral latinoamericano".
Sus aportes y conclusiones siguen teniendo validez para abordar el futuro
trabajo conjunto entre países de la región (ver el informe
sobre la reunión realizada en la sede de la ALADI el 21 de abril
del 2017, en "Memorias del Conversatorio. Responder proponiendo.
Bases para un acuerdo económico comercial integral latinoamericano",
en la página web de la ALADI).
La reciente designación de Sergio Abreu como nuevo Secretario
General de la ALADI (2020-2023), es un factor que puede contribuir al
pleno aprovechamiento del potencial de la organización, especialmente
en el mundo post-pandemia. Podrá continuar y profundizar el trabajo
realizado, especialmente por sus dos predecesores, uno de cuyos reflejos
fue precisamente la reunión mencionada en el párrafo anterior.
Abreu tiene en su país, Uruguay, una densa trayectoria académica
y política. En su amplia actividad política y profesional,
ha sido Canciller (1993-95), Ministro de Industria, Minería y Energía
(2000-2002), Senador de la República, y Presidente del Consejo
Uruguayo de Relaciones Internacionales (CURI). Buen conocedor de los países
de la región y de sus procesos de integración económica
tiene, como uruguayo, buena experiencia en la difícil y necesaria
tarea de intentar construir consensos que sean efectivos, eficaces y con
legitimidad social. No hay que dudar de que al menos lo intentara.
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