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El futuro del acuerdo de asociación bi-regional entre el Mercosur
y la Unión Europea sigue siendo incierto. Formalmente las negociaciones
han concluido. Es posible que el acuerdo se firme y que entre en vigencia.
Pero también es posible que no.
¿Qué quiere decir esto para quienes se interrogan -especialmente
las empresas pymes de la Argentina y del Mercosur- sobre cómo prepararse
para operar en el futuro con sus bienes y con sus servicios en el amplio
ámbito económico bi-regional?
Lo primero que puede señalarse es que sería un error dar
por cierto tanto un escenario como el otro (según sea que se firme
o que no), como asimismo sus distintas y múltiples consecuencias.
Y en todo caso, los dos escenarios pueden ser muy distintos en sus alcances
al que, al menos para las empresas de los países del Mercosur,
ha predominado en las últimas tres décadas.
Por el contrario lo recomendable es, en este momento, interrogarse sobre
lo que implicaría para una empresa prepararse para competir, tanto
en el mercado de los países del Mercosur como en el bi-regional,
ya sea en el caso de que se concrete la entrada en vigencia del acuerdo
de asociación, o en el caso que no. Lo concreto es que la capacidad
para competir en cualquiera de los dos escenarios requerirá para
muchas empresas fuertes ajustes en sus estrategias y en sus modalidades
operativas. Es lo que nos gusta denominar la "agenda del día
después".
El tiempo disponible para adaptarse a un escenario o al otro (o a las
múltiples variantes imaginables) puede ser aún amplio, esto
es de dos o tres años como mínimo. E incluso, en el caso
de que entre en vigencia el acuerdo, tal plazo se puede extender más
años si se toman en cuenta los previstos para que se completen,
por ejemplo, los procesos de desgravación arancelaria.
Pero también hay que tomar en cuenta los plazos que pueden requerirse
para adaptar una empresa a condiciones de competitividad que podrían
ser -según sea el escenario que se contemple, el país y
el sector al que pertenece la empresa, entre otros factores- muy diferentes
a los actuales.
De ahí que parece algo recomendable para una empresa el comenzar
a explorar la incidencia que uno u otro escenario, pudiera tener en su
capacidad para competir en su propio país, en el Mercosur o en
el espacio bi-regional. Puede ser natural que una empresa considere innecesario
prepararse ya para escenarios aún tan inciertos. Pero algunos de
sus actuales o potenciales competidores pueden haber empezado ya a hacerlo.
Sin perjuicio de otros, dos recientes informes permiten a un empresario
-así como a sus colaboradores y a quienes aspiran a asesorarlos-,
tener elementos para un buen diagnóstico sobre el escenario de
entrada en vigencia del acuerdo de asociación. Ambos son muy recomendables
-sólidos y profundos- para quienes desean conocer y entender cuáles
son los posibles alcances de las distintas medidas incorporadas al acuerdo.
Uno es el informe de 56 páginas, producido por tres especialistas
de prestigio de la Argentina. Fue publicado por el CIPPEC y, elaborado
por Ricardo Carciofi, Rosario Campos y Romina Gayá, en julio 2020
(ver su texto en www.cippec.org/).
El otro, es el informe de 80 páginas producido por tres especialistas
también con prestigio del Brasil. Fue publicado por el BID-INTAL,
y elaborado por Lucía Maduro, Pedro Da Motta Veiga y Sandra Polónia
Rios, en agosto 2020 (ver su texto en www.iadb.org/es/intal/home).
Un factor de incertidumbre adicional puede ser el que resultaría
de la eventual entrada en vigencia bilateral del acuerdo de asociación.
De los textos del Acuerdo que ya han sido publicados no surgen referencias
explícitas a tal posibilidad. Siempre se entendió que el
Mercosur negociaba como conjunto, ya que se trata formalmente de una unión
aduanera. Más que "imperfecta", -que implica una suerte
de juicio de valor efectuado desde una perspectiva económica-,
la unión aduanera que resulta de la aplicación del Tratado
de Asunción, puede calificarse como "incompleta", en
el sentido que no se han desarrollado todo sus elementos explícitamente
previstos, por ejemplo, el referido al arancel externo común.
Una lectura tan siquiera superficial del Tratado de Asunción,
especialmente de su artículo 2° sobre "reciprocidad de
derechos y obligaciones", permite concluir que los países
signatarios han asumido el compromiso de construir una unión aduanera
completa. Sostener lo contrario podría significar el planteo de
la necesidad de una eventual renegociación del Tratado, con el
fin de limitar el Mercosur a la figura más flexible de una zona
de libre comercio.
La idea de la simultaneidad de la entrada en vigencia de las normas internacionales
que hacen al funcionamiento del Mercosur, tiene también su sustento
en otro texto fundacional, cual es el Protocolo de Ouro Preto. En su artículo
40 prevé explícitamente que las normas producidas por los
órganos del Mercosur (artículo 2° del mismo Protocolo),
que requieran ser incorporadas al ordenamiento jurídico interno
de un país miembro, entran en vigencia simultáneamente en
cada uno de los países. ¿Podría ser diferente en
el caso de la incorporación de normas que resulten de un acuerdo
internacional?
Pero lo concreto es que la idea de la bilateralidad -en el sentido que
el acuerdo entra en vigencia para el país que lo haya ratificado,
aun cuando otros u otro no lo hubieren hecho- está mencionada en
documentos y pronunciamientos oficiales de países miembros del
Mercosur. Incluso está mencionada en el antes referido informe
publicado por el BID-INTAL, pero sin precisar el documento oficial que
permitiera avalar legalmente tal hecho.
Por sus eventuales implicancias jurídicas y políticas,
es una cuestión que merece atención. Si hubiere consenso
político entre los cuatro países miembros del Mercosur,
sería jurídicamente posible acordar alguna fórmula
que permita solucionar el problema, eventualmente sin tener que modificar
el Tratado fundacional.
Por último, en nuestro "Newsletter" del mes de agosto
pasado, mencionamos al finalizar tres cuestiones que requerirán
una especial atención, al menos en el caso de las empresas pymes,
para la preparación "del día después" de
la entrada en vigencia del acuerdo de asociación. Dijimos entonces
que analizaríamos tales cuestiones en esta oportunidad.
Una primera cuestión se refiere al desarrollo, en la práctica,
de las disposiciones previstas en el acuerdo birregional entre el Mercosur
y la UE, para el apoyo a la participación efectiva de las pequeñas
y medianas empresas.
Nos referimos en particular, a los programas de cooperación técnica
y al financiamiento de transformación productiva que puedan desarrollarse
con la UE, con el objetivo de facilitar la adaptación de empresas
pymes a las nuevas condiciones de competitividad que surgirán de
la efectiva vigencia del acuerdo de asociación.
Además de la experiencia que la UE ha desarrollado a través
de los años en sus políticas de apoyo a la reconversión
productiva, más recientemente ha acumulado otras como consecuencia
de la incorporación de los países de Europa del Este, muchas
de ellas inspiradas en lo que fueron los efectos del Plan Marshall para
la propia Europa de la post-guerra. Son todas ellas experiencias que pueden
servir de guía a políticas de cooperación con las
pymes de los países del Mercosur, que se preparen para competir
en el espacio bi-regional.
Una segunda cuestión, se refiere a la participación activa
de los distintos gobiernos locales en el aprovechamiento por sus respectivos
sectores productivos, de las oportunidades que se abrirán con el
acuerdo birregional. Algunos ya tienen programas referidos al comercio
y a las inversiones con la UE.
En ese sentido, el acuerdo de asociación abre oportunidades para
acentuar el desarrollo de programas de cooperación técnica
y financiera destinados a facilitar la participación de regiones,
provincias y ciudades de países del Mercosur en el espacio económico
birregional, y también para estimular la cooperación y las
acciones conjuntas, especialmente con la participación de empresas
pymes de los dos lados del Atlántico.
Y la tercera cuestión es la de analizar los múltiples desdoblamientos
a que puede dar lugar el acuerdo birregional, tan pronto se lo inserta
con sus respectivas reglas de origen, en las redes de acuerdos de comercio
preferencial, que han celebrado o puedan celebrar el Mercosur y la UE
con otros países y regiones, y en especial, con los de la Alianza
del Pacífico.
El vínculo entre "reglas de origen", "acuerdos
regionales preferenciales" y "cadenas de valor", podría
nutrir políticas de cooperación bi-regional que faciliten
y promuevan la acción conjunta entre pymes de ambos lados del Atlántico,
con las de otras regiones con las que ya existen distintas modalidades
de acuerdos preferenciales, por ejemplo en la propia América Latina,
África y el Asia-Pacífico.
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