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En mayo del año pasado, en
un discurso en la OCDE, el Presidente Emmanuel Macron planteó
la necesidad de encarar reformas profundas en la OMC (ver el discurso
en https://www.elysee.fr/).
El discurso del presidente francés contribuyó a avanzar
en un proceso con múltiples desdoblamientos y propuestas, que probablemente
se intensificará en los próximos meses (ver al respecto
este Newsletter
de agosto 2018, en http://www.felixpena.com.ar/). Participan en este
proceso gobiernos, instituciones empresarias, "think tanks"
y una diversidad de organismos no gubernamentales.
Como parte de este proceso, en noviembre pasado, en vísperas de
la Cumbre del G20, un grupo de 33 especialistas de once países
latinoamericanos, con diversas trayectorias en el campo de la acción
y del análisis vinculado al sistema multilateral de comercio, publicó
un documento con su opinión favorable al multilateralismo y a la
modernización de la OMC, y con algunas referencias concretas sobre
los temas a abordar (ver su texto completo y la lista de los especialistas
participantes, en http://www.iei.uchile.cl/).
En el mencionado documento, los especialistas comienzan por constatar
que el sistema multilateral de comercio vive una profunda crisis por no
estar en condiciones de lidiar con algunos de los desafíos económicos
y comerciales del siglo XXI, tales como la intensidad del cambio tecnológico;
la irrupción de China y Asia emergente como actores relevantes
del comercio mundial; la organización industrial en torno a cadenas
de valor; la plétora de acuerdos comerciales preferenciales promovidos
por los EEUU, China y la UE, y el vínculo del comercio con el medio
ambiente, el cambio climático y el mundo del trabajo.
Lo que está en juego -continua el documento- son principios fundantes
de la OMC que todos los países miembros se han comprometido a respetar,
entre los cuales son claves el de no discriminación; la reciprocidad,
la transparencia y las válvulas de escape en situaciones bien definidas.
Y en un párrafo central del documento, se señala que de
lo que se trata es de defender un comercio regido por normas o, por el
contrario ingresar a otro donde lo que prime es el poder político
en el comercio y en las inversiones. Se agrega: "en este último
escenario, los países en desarrollo serían los más
afectados".
El documento señala luego cuestiones e iniciativas concretas a
tener en cuenta en el debate tendiente a modernizar la OMC.
Entre las cuestiones señaladas están:
- el monitoreo y la transparencia de las medidas comerciales;
- las disciplinas sobre subsidios con límites a los más
distorsionantes;
- la cooperación internacional y el control de prácticas
anti-competitivas de empresas estatales y privadas;
- la conclusión de las negociaciones sobre agricultura, incrementando
sustancialmente el acceso a mercados, reduciendo todos los apoyos internos
que distorsionan, con miras a su eliminación progresiva;
- el fortalecimiento del mecanismo de revisión de políticas
comerciales nacionales;
- la actualización del trato especial y diferenciado, a fin de
adecuarlo a las actuales realidades económicas y comerciales;
- el mejoramiento de aspectos procesales, facilitando un multilateralismo
flexible, de geometría variable, incluso mediante acuerdos plurilaterales
cuyos beneficios se hagan extensivos a todos los miembros de la OMC;
- los vínculos del comercio con un desarrollo inclusivo y sustentable,
y
- la capacidad de monitoreo y análisis de la Secretaría
de la OMC para nivelar el campo de juego y reducir las asimetrías
de información, mejorando la calidad de las notificaciones, reforzando
para ello su colaboración con la OCDE, el Banco Mundial, la UNCTAD
y el FMI, entre otros.
Y, finalmente, el grupo de especialistas constata que América
Latina no puede permanecer al margen del necesario debate sobre las reformas
de la OMC. En especial, se señala, que el rol del Mercosur y de
la Alianza del Pacífico es insustituible y que hasta el momento
de concluirse el documento no se habían aún manifestado
(el documento fue concluido el 28 de noviembre del 2018).
Luego, en el mes de enero de este año, en Punta del Este, se realizó
una reunión de expertos de diversas nacionalidades, incluyendo
algunos de los firmantes del documento antes citado, en la que se decidió
la creación de un grupo de estudio y propuesta a fin de generar
un espacio de debate sobre cuestiones relevantes a tener en cuenta para
la necesaria reforma del sistema de la OMC, incluyendo las de su mecanismo
de solución de diferendos (ver al respecto la nota titulada "Expertos
de la región articulan propuestas ante la crisis de la OMC",
de Luis Custodio, en la Sección Economía y Mercado del diario
"El País" de Montevideo, del 21 de enero 2019, en https://www.elpais.com.uy/.
Al momento de concluirse este Newsletter no se había publicado
aún el documento constitutivo de este Grupo de Punta del Este,
incluyendo sus propuestas de las cuestiones prioritarias a abordar).
Lo que es un hecho es que, tras la Cumbre del G20 en Buenos Aires, parecería
existir consenso entre los miembros de la OMC, sobre la necesidad de adaptar
sus reglas a las nuevas realidades del comercio internacional (ver este
Newsletter
de diciembre 2018, en http://www.felixpena.com.ar/).
En el caso de los países latinoamericanos, la agenda de reformas
a considerar se puede también nutrir de las que ya se consideraban
como relevantes cuando se negoció en 1947 el Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio (GATT). Era un momento de las relaciones internacionales
sustancialmente distinto al actual. Pocos países participaron de
las negociaciones y uno, los EEUU, tenía por su poder relativo
un protagonismo decisivo. Su interés era lograr un sistema de comercio
global orientado por reglas y centrado en pocos principios. El de la no
discriminación era uno fundamental.
Y una regla principal que debía garantizarlo era la del artículo
XXIV del GATT, que en la práctica permitía excepciones a
tal principio, a través de dos modalidades que eran la de la unión
aduanera y la zona de libre comercio. Ese artículo es un buen ejemplo
de las "ambigüedades constructivas" que caracterizaron
las originales de reglas del GATT. De hecho su interpretación sigue
siendo hoy algo compleja. Lo demuestra la interpretación que suele
predominar con respecto a lo que "debe ser" una unión
aduanera o una zona de libre comercio. La experiencia de la larguísima
negociación bi-regional entre el Mercosur y la UE es ilustrativa
acerca de las dificultades que se plantean cuando se tiene una interpretación
rígida de los alcances del mencionado artículo XXIV del
GATT.
Hoy la OMC -sucesora del GATT y que incorporó sus principales
reglas, incluyendo la del citado artículo XXIV- tiene 164 países
miembros. El poder relativo entre los distintos países es hoy diferente
al del momento fundacional, y ninguno individualmente tendría suficiente
capacidad como para aspirar a imponer las reglas del comercio internacional
interpretadas sólo en función de sus intereses nacionales.
No es que no se intente así hacerlo. Pero es difícil que
en tal caso ello sea sostenible en el tiempo.
Por lo demás, la dinámica del comercio mundial en un mundo
con más protagonistas y una creciente conectividad entre los espacios
económicos nacionales y regionales, hace más necesaria que
nunca la existencia de reglas de juego cuyo cumplimiento no dependa sólo
de la voluntad de cada país.
Pero el predominio del consenso como principal criterio para cambiar
las reglas existentes o para aprobar nuevas reglas, torna muy difícil
un desarrollo exitoso de todo intento de adaptar el sistema de la OMC
a nuevas realidades. La experiencia de la Rueda Doha así lo demostraría.
Una contribución valiosa de la reciente Cumbre del G20 en Buenos
Aires, fue precisamente la de constatar que el sistema multilateral del
comercio no está cumpliendo sus objetivos, y que existen posibilidades
de mejorarlo. Por ello se reconoce la necesidad de hacer las reformas
necesarias para mejorar su funcionamiento (el antecedente inmediato fue
el de las conclusiones de la reunión de Ministros de Comercio del
G20, realizada en Mar del Plata en el mes de septiembre 2018)
.
Un factor adicional incide en la importancia práctica que hoy tiene
la cuestión de las reformas orientadas a modernizar la OMC. Y es
que es muy factible que en los próximos meses se produzca una paralización
de su sistema de solución de controversias, por el hecho que, en
la práctica, está bloqueado el proceso de nominación
de los árbitros necesarios para sustituir a los que culminan sus
períodos. Un mecanismo de solución de controversias de hecho
así paralizado afectaría significativamente la eficacia
de las reglas multilaterales del comercio mundial. El sistema quedaría
expuesto entonces al criterio discrecional de los países miembros,
sobre todo de los que tienen un mayor poder relativo.
Para abordar las reformas de la OMC un problema significativo resulta
del hecho que no todos los países miembros del sistema comparten
similares criterios para definir cuáles deban ser cuestiones prioritarias
a abordar. A la hora de construir los necesarios consensos no es éste
un problema menor.
En ocasiones recientes se han conocido diferentes enunciados sobre las
cuestiones que requerirían un abordaje más urgente. Uno
se encuentra en la Declaración Conjunta EEUU-UE del 25 de julio
pasado, cuando se expresa la voluntad de trabajar juntos "a fin de
reformar la OMC y combatir las prácticas comerciales desleales,
incluido el robo de propiedad intelectual, la transferencia forzada de
tecnología, las subvenciones a la industria, las distorsiones creadas
por las empresas públicas y la sobrecapacidad" (http://europa.eu/).
A su vez, el 18
de septiembre se publicó un "concept paper" de la
Comisión Europea sobre la modernización de la OMC (http://trade.ec.europa.eu/)
y el 26 de noviembre se avanzaron propuestas de la UE y un grupo de otros
países miembros de la OMC, sobre el funcionamiento del órgano
de apelación en el sistema de solución de controversias
(http://trade.ec.europa.eu/).
Otro ejemplo es el Comunicado Conjunto de la reunión organizada
por el gobierno de Canadá, con la participación a nivel
Ministerial y de Jefes de Delegación de un grupo de "like-minded"
países miembros de la OMC (https://www.canada.ca/).
La reunión tuvo lugar en Ottawa y en ella participaron Australia,
Brasil, Canadá, Chile, Unión Europea, Japón, Kenia,
Corea, México, Nueva Zelandia, Noruega, Singapur y Suiza. Avanzaron
ideas sobre el funcionamiento del sistema de solución de controversias
y señalaron su disposición a trabajar en soluciones a los
problemas observados, que a la vez permitan preservar sus características
esenciales. También se acordó fortalecer la función
negociadora de la OMC, para lo cual se requieren aproximaciones flexibles
y abiertas para soluciones multilaterales, y se reconoció la necesidad
de encarar las distorsiones de mercados causadas por los subsidios y por
otros instrumentos. Asimismo se mencionó la necesidad de explorar
cómo la dimensión del desarrollo, incluyendo el tratamiento
especial y diferenciado, puede ser mejor logrado en los esfuerzos de creación
normativa. Y se puso énfasis en la efectiva transparencia en el
funcionamiento de los acuerdos relevantes. Finalmente, se constató
que la situación actual de la OMC no es más sustentable.
Se agregó que continuarán combatiendo el proteccionismo,
y que están comprometidos políticamente a actuar con urgencia
en la transparencia, la solución de controversias y en el desarrollo
de reglas de comercio del siglo XXI para la OMC.
En los párrafos anteriores se hace referencia a algunas de las
cuestiones mencionadas como relevantes en las distintas aproximaciones
realizadas sobre agendas posibles para reformar y modernizar la OMC, incluyendo
las sugeridas por el grupo de especialistas latinoamericanos en el mes
de noviembre último.
Una cuestión que quizás también requeriría
ser incorporada en la agenda de modernización de la OMC, es la
que se refiere a las excepciones al principio de no discriminación
que pueden resultar de la aplicación del artículo XXIV del
GATT. Como se señaló antes, en distintos momentos de los
procesos de integración latinoamericana, interpretaciones rígidas
normalmente provenientes de los EEUU y de la UE, incidieron en la posibilidad
de avanzar con fórmulas ajustadas a las realidades regionales.
Ocurrió por ejemplo cuando se negoció el Tratado de Montevideo
de 1960 por el que se creó la ALALC. La idea original de avances
parciales de alcance sectorial, tuvo que ajustarse a lo que se entendía
que debía ser una zona de libre comercio, de cobertura amplia y
plazos reducidos. Fue una exigencia que al ser cumplida, explica en gran
medida el fracaso del primer esfuerzo de integración económica
con un alcance regional. Y también ha ocurrido en el desarrollo
de las negociaciones para un acuerdo birregional entre el Mercosur y la
UE. El concepto rígido de zona de libre comercio regional, uno
de los requisitos establecidos por la Comisión Europea, explica
el hecho que tras veinte años de negociaciones el acuerdo no se
haya podido concretar.
Nota: La cuestión de las reformas de la OMC, su necesidad y sus
alcances, la hemos abordado en otras oportunidades en este Newsletter,
especialmente en: Julio
2008; Octubre
2011; Enero
2012; Noviembre
2012; Marzo
2013; Mayo
2013; Febrero
2015; Noviembre
2016; Julio
2017; Octubre
2017; Julio
2018; Agosto
2018, y Septiembre
2018.
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