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No hay demasiadas dudas sobre que el proceso de construcción
del Mercosur confronta hoy serias insuficiencias. No parecerían
estar referidas necesariamente a la conveniencia de la idea de encarar
una asociación que permita el trabajo conjunto entre sus países
miembros. Más que una crisis existencial lo que se observa, entonces,
son serias dificultades relacionadas con la metodología que se
está empleando para avanzar en su construcción. Y ello se
vincula con la necesidad de que los pasos que se den en el futuro sean
efectivamente creíbles y eficaces. Es éste hoy un desafío
notorio para el Mercosur.
Que sean pasos creíbles en el sentido de que, tanto las ciudadanías
como terceros países y, en especial, quienes tienen que concretar
decisiones de inversión productiva en función de los mercados
ampliados por el proceso de integración -generando así empleos
y desarrollo económico-, puedan tomar en serio lo que los respectivos
gobiernos acuerden y luego pongan en práctica.
Y que sean pasos eficaces en el sentido de que el hecho que lo acordado
penetre en la realidad, contribuya a lograr los objetivos que se persiguen
con las decisiones que se adopten. La percepción que la ciudadanía
de un país tenga -aunque eventualmente ella sea errónea-
sobre la eficacia de un proceso de integración, puede conducir
a situaciones tales como las que se observan en la actualidad, en la Unión
Europea, con el denominado Brexit. Esto es, a demandar que el respectivo
país se retire del acuerdo de integración.
En distintas oportunidades hemos señalado cuáles son, en
nuestra opinión, algunas de las principales fallas metodológicas
del Mercosur (para sólo referirnos a las publicaciones más
recientes, ver lo señalado en este sitio en Newsletter
de enero 2003; enero
2014; septiembre
2014; noviembre
2014; mayo
2015; enero
2016; agosto
2016; diciembre
2016; en
mayo 2017; noviembre
2018).
Al comienzo del año 2019 y tras la inauguración del período
gubernamental del nuevo Presidente del Brasil, Jair Bolsonaro, es oportuno
destacar tres cuestiones relevantes para modernizar el Mercosur, y para
restablecer un grado aceptable de su credibilidad y de su eficacia.
La primera cuestión se refiere a las metodologías de apertura
de los respectivos mercados con su incidencia en las negociaciones comerciales
internacionales. La segunda se refiere a la metodología institucional
que se aplica para la adopción de decisiones conjuntas, que también
inciden en el desarrollo de la agenda de negociaciones comerciales con
otros países. Y la tercera se refiere la metodología que
se emplea para asegurar que el proceso de integración esté
basado y, por ende, orientado en reglas de juego comunes.
Por cierto que hay otras cuestiones relevantes a abordar. Pero las tres
mencionadas son las que, tras casi treinta años de desarrollo del
Mercosur, parecería conveniente tener presente, especialmente en
las conversaciones al más alto nivel político.
La primera cuestión prioritaria, que es quizás la que más
relieve tiene hoy, se refiere al debate sobre si el Mercosur debe seguir
centrado en la construcción de una unión aduanera o si,
por el contrario, sería necesario privilegiar el instrumento de
una zona de libre comercio, tal como se ha hecho en el caso de la Alianza
del Pacífico.
Es una cuestión que fue abordada en una mesa redonda de especialistas
que se realizó el 4 de diciembre pasado en Río de Janeiro,
organizada por CINDES y CEBRI, sobre el tema "O papel da uniâo
aduaneira no futuro do Mercosul" (ver una versión con interpretación
libre, de la mencionada reunión en http://www.cindesbrasil.org/).
En su convocatoria se señaló que el objetivo era promover
el debate sobre los impactos económicos, políticos y jurídicos
de la revisión del papel de la unión aduanera en el modelo
del Mercosur. La reunión fue moderada por dos reconocidos especialistas
brasileros, Sandra Rios y Pedro da Motta Veiga, y comenzó con cortas
presentaciones del Embajador José Alfredo Graça Lima, de
Lúcia Maduro y de Félix Peña (especialmente invitado
a la mesa redonda como especialista argentino).
En nuestra presentación, al inicio del desarrollo de la mencionada
mesa redonda, tres aspectos fueron resaltados en un abordaje que combinó,
como corresponde, factores políticos, económicos y jurídicos.
El primero se refirió a que en el caso del Mercosur, para dejar
de lado el objetivo de una unión aduanera, se requeriría
una modificación explícita del Tratado de Asunción,
conforme a los argumentos desarrollados en este Newsletter
del mes de noviembre 2014 y que, en nuestra opinión, siguen
siendo válidos en la actualidad. Desde un punto de vista del análisis
político, ello supone tener claro si es que los respectivos gobiernos
estarían en condiciones de asegurar la aprobación parlamentaria
de una modificación del Tratado de Asunción que en tal caso
se requeriría. El segundo aspecto se refirió a los márgenes
de maniobra que brinda el mencionado Tratado para la definición,
en el caso del Mercosur, de los alcances concretos del instrumento de
unión aduanera. Bien interpretados, tales márgenes son más
amplios que si el abordaje se hiciera, por ejemplo, en función
de lo que la teoría indica que deberían ser sus alcances
y que, en la práctica, han llevado a tener visiones por momentos
dogmáticas sobre la distinción entre una unión aduanera
"perfecta" o "imperfecta". Y el tercero se refirió
a los múltiples abordajes que permiten una eventual interpretación
flexible de las reglas de juego de un proceso de integración como
el del Mercosur, que bien encarados no necesariamente afectan el factor
credibilidad y por tanto, el de la eficacia de sus reglas de juego.
La segunda cuestión prioritaria, se refiere a la metodología
institucional que requiere un proceso de integración -entendido
éste en el sentido de trabajo conjunto y con vocación de
permanencia, entre naciones soberanas que no pretenden dejar de serlo-,
para "fabricar" reglas que sean percibidas como creíbles,
potencialmente eficaces y legítimas.
Desde el momento fundacional del proceso de integración europea
-lo que podríamos denominar el momento Robert Schumann-Jean Monnet-,
quedaron claros tres elementos centrales de la metodología institucional
que en tal caso se empleó. Por un lado, el valor que tienen reglas
de juego que sean libremente consentidas. En segundo lugar el hecho que
tales reglas de juego contribuyan a generar el principal factor que las
sustenta a través del tiempo, y que es el de generar "solidaridades
de hecho", que son las que permiten "encadenar" los respectivos
sistemas políticos y económicos nacionales. Y, en tercer
lugar, el reconocimiento de que tales reglas de juego requieren ser periódicamente
adaptadas a los cambios que se producen en las realidades (globales, regionales
y nacionales) en los que se inserta un proceso de integración.
Y la tercera cuestión prioritaria se refiere a la importancia
política que tiene el hecho que el proceso de generación
y aplicación de las reglas de juego, no quede sólo expuesto
a la voluntad de los respectivos países miembros, y en especial
de sus gobiernos. Ello implica reconocer la necesidad de generar una instancia
de mediación que permita concertar diferentes intereses nacionales
en contextos de alta dinámica de cambios.
En el caso de la integración europea, tal necesidad condujo al
diseño y al continuo desarrollo de las instituciones denominadas
"comunitarias", en el sentido más de instituciones "comunes"
que de "supranacionales".
Esta dimensión institucional es quizás la que ha costado
más entender y desarrollar en el Mercosur, especialmente desde
que una decisión errónea -adoptada a niveles intermedios
de los servicios diplomáticos acreditados en Montevideo- llevó
a neutralizar la acción que había desarrollado la Secretaría
a cargo del brasilero Reginaldo Arcuri, al dar una opinión técnica
independiente sobre el estado del Mercosur (2004). Como consecuencia de
ello, se hizo retirar de circulación el primer informe publicado
sobre su evolución anual. Nunca más se volvió a contar
con una evaluación técnica independiente producida por un
órgano del Mercosur.
Las tres mencionadas son cuestiones que requieren ser abordadas por el
más alto nivel político de los países miembros. Pero
requieren también un abordaje intenso en otros planos relevantes,
como son el de las instituciones que representan intereses sociales diversos
y el de los especialistas que contribuyen con sus reflexiones a orientar
las acciones que promueven los distintos protagonistas políticos
y sociales de los países miembros.
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