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En un escenario mundial caracterizado por una fuerte dinámica
de cambios, complejidades e incertidumbres, la agenda de negociaciones
comerciales de la Argentina -como la de sus socios latinoamericanos-,
tendería a desarrollarse en los próximos tiempos, en tres
frentes conectados entre sí: i) el geográfico regional latinoamericano;
ii) el interregional y trans-regional, y iii) el multilateral global (este
Newsletter retoma e intenta profundizar temas que se abordaron en los
de diciembre
2017, enero
y febrero
2018, en http://www.felixpena.com.ar/).
En los tres casos el desarrollo de los respectivos procesos negociadores
-desde su concepción, inicio formal, eventual conclusión
e implementación- estarán reflejando la visión que
el país tiene -y no sólo su gobierno- sobre la estrategia
de inserción internacional que le conviene -y puede- desarrollar.
Para entender el desarrollo de las denominadas negociaciones comerciales,
tanto o más gravitantes que los factores económicos -por
ejemplo, relacionados con la producción, el comercio de bienes
y servicios, y el progreso tecnológicos- son los factores políticos
e geopolíticos. Tienen que ver, por ejemplo, con relaciones de
poder, sea con el país o los países con los que se negocia,
como también con terceros países que se toman en cuenta
al decidir encarar una determinada negociación. Pero, sobre todo,
tienen que ver con la visión del liderazgo político sobre
el valor de la construcción de un entorno externo, que sea sustentable
y favorable al desarrollo político, económico y social de
una nación.
Y también inciden reglas de juego que condicionan -en mayor o
menor medida- el margen de maniobra que tiene un país en su interacción
con otros. Son las que el país, en el ejercicio de su soberanía,
ha voluntariamente aceptado para sus relaciones internacionales, tal el
caso de las del sistema global multilateral del comercio institucionalizado
primero en el GATT y luego en la OMC, o las que se han plasmado en acuerdos
regionales, tal el caso de la ALADI y del Mercosur. El principio de no
discriminación y el tratamiento de nación más favorecida,
son entre otros, ejemplos al respecto (ver este Newsletter
de abril 2017, en http://www.felixpena.com.ar/).
Lo antes señalado explica la importancia que un país le
otorga a factores que pueden tener incidencia -positiva o negativa- en
el desarrollo de una agenda de negociaciones comerciales vinculada con
su estrategia de inserción internacional -esto es, con su forma
de relacionarse con países del propio entorno geográfico,
y con los de otras regiones del mundo-. Tales factores son la calidad
del diagnóstico; la eficacia de la organización para negociar,
y la preparación para "el día siguiente de la negociación".
Con respecto a la calidad del diagnóstico, su importancia se acrecienta
en momentos como los actuales, en los que el entorno internacional de
un país -tanto el regional como el global- está expuesto
a marcadas volatilidades e incertidumbres. Como con acierto señala
Alberto van Klaveren -un analista de prestigio académico y nutrido
de experiencias prácticas-, el mundo de hoy requiere saber navegar
en la niebla ("navigating in the fog") (ver la referencia a
su reciente artículo en la Sección Lecturas Recomendadas
de este Newsletter). Entender las fuerzas profundas que operan en el contexto
internacional y sus orientaciones, es hoy un factor clave para poder negociar
bien.
Ello implica no sólo un análisis acertado de los factores
que pueden incidir, por ejemplo, en la capacidad del respectivo país
de proyectar al mundo su talento, su capacidad de producción de
bienes y servicios, y su atractividad para inversiones productivas, sino
que tal análisis debe también estar constantemente actualizado,
para evitar el riesgo frecuente de la obsolescencia. Es éste un
plano en el que se pone de manifiesto que el país ha llevado realmente
a la práctica aquello que se conoce como el "triángulo
de Sábato". Esto es la articulación de los sectores
gubernamental, de la producción y de la investigación, para
formular propuestas concretas de cómo operar sobre las realidades,
tanto en el caso de la innovación tecnológica, como en la
del diseño de estrategias eficaces de inserción inteligente
en el mundo, sea a nivel del país en su conjunto, como de sus provincias
y regiones (sobre el "triángulo" ver Jorge Sábato
y Natalio Botana, "La
ciencia y tecnología en el desarrollo futuro de América
Latina", - publicado en 1968- en http://purace.unicauca.edu.co/,
y, entre otros, un artículo reciente de Daniel E. Alonso, en http://www.lavoz.com.ar/).
Teniendo en cuenta la creciente densidad y complejidad de la agenda de
negociaciones comerciales que la Argentina tendrá que encarar en
los próximos años, se requerirá una articulación
y movilización de todos los actores con capacidad de participar
en el esfuerzo colectivo de diagnóstico sobre la realidad internacional,
global y regional, en una perspectiva país. Una estrategia de inserción
inteligente en el mundo y en la región, requiere un serio esfuerzo
de diagnóstico del entorno externo y de sus dinámicas. Un
diagnóstico inteligente no puede estar sólo limitado a factores
económicos. Un plano concreto en el que se puede imaginar un esfuerzo
nacional -que en otros países, incluso con los que competimos y
cooperamos, también se realiza-, es el de la elaboración
de informes periódicos sobre el entorno externo y los requerimientos
que se plantean para nuestro país, sus sectores y sus regiones.
El libro blanco del 2017 sobre la inserción internacional de Australia
brinda un ejemplo reciente al respecto (ver en https://www.fpwhitepaper.gov.au/).
Y también lo brindan periódicos informes sobre estrategia
de inserción internacional que suelen preparar instituciones empresarias,
por ejemplo del Brasil (ver el informe "Agenda Internacional da Industria
2017" de la Confederaçâo Nacional da Industria - CNI,
en http://www.sistemaindustria.org.br/).
Son, entre otros, ejemplos que convendría seguir en la Argentina
y en otros países de la región.
En la perspectiva antes planteada, adquieren relevancia práctica
los esfuerzos que instituciones empresarias y académicas desarrollen,
para potenciar aportes que a la inteligencia competitiva del país
y de sus empresas, pueden efectuar la diáspora de argentinos en
el mundo y los viajes al exterior, especialmente de la juventud, sea para
estudiar, conocer o trabajar en otros países. Bien aprovechados
pueden ser una valiosa fuente de información y análisis
para entender estrategias de inserción internacional de otros países.
Con respecto a la eficacia de la organización para negociar, es
fundamental tener presente que la agenda de negociaciones comerciales
está estrechamente vinculada a la estrategia de inserción
internacional de un país. No es algo que se limite a cuestiones
económicas o de comercio exterior. Por el contrario, sólo
insertando una negociación en un contexto más amplio de
factores que tiene incidencia en su desarrollo -en especial, el factores
políticos e incluso geopolíticos-, puede lograrse la eficacia
que se requiere para tener éxito. De ahí la importancia
que sea el propio Jefe de Estado quien ejerza -en los hechos, y no sólo
en lo formal-, el liderazgo de un país en cada negociación
concreta. Hay hoy muchos ejemplos al respecto.
Sólo insertando una negociación comercial en el contexto
más amplio de la estrategia-país de inserción internacional,
es factible lograr resultados que sean percibidos como sustentables y
convenientes al interés nacional. En la experiencia de la Argentina,
hay por lo menos tres momentos en que tal visión fue puesta en
práctica. Ellos fueron los lanzamientos por parte de los Presidentes
Arturo Frondizi, Raúl Alfonsin y Carlos Menem, respectivamente,
de iniciativas que condujeron a impulsar la creación de la ALALC
(1960), la integración bi-nacional entre la Argentina y el Brasil
(1986), y el Mercosur (19919. El liderazgo político fue presidencial
y compartido con los respectivos Presidentes del Brasil.. En los tres
casos, las condiciones observadas en el momento inicial, se diluyeron
luego por factores políticos, económicos y humanos (sobre
este último factor, ver John Carlin, "El factor humano",
Seix Barral 2010).
Con respecto al factor preparación para "el día siguiente
de la negociación", es el que más requiere del liderazgo
político y de un seguimiento resultante de la articulación
que nos recomendara en su momento Jorge Sábato, entre los sectores
gubernamentales, de la producción, y de la investigación
y reflexión. Supone desarrollar simultáneamente con el proceso
de negociador, el de la preparación -en especial de los sectores
de la producción- para aprovechar los resultados de una negociación.
Ello es más necesario aún en países federales, como
son Argentina y Brasil (este tema lo abordamos en este Newsletter
de junio 2010, "El "día después" de una
negociación comercial compleja: Reflexiones con motivo de las negociaciones
entre el Mercosur y la Unión Europea", en http://www.felixpena.com.ar/).
Lo allí señalado sigue teniendo validez hoy.
En este año 2018 -y probablemente en los siguientes también-
las negociaciones comerciales de la Argentina y su vinculación
con la estrategia de inserción internacional del país, tendrán
uno de sus epicentros principales, en la región latinoamericana
y, en particular, en el espacio sudamericano (sobre la perspectiva del
actual gobierno argentino, ver más abajo en la Sección Lecturas
Recomendadas, la referencia a un reciente artículo del Canciller
Jorge Faurie).
Se destacan tres ámbitos institucionales se destacan. El primero
es el de la ALADI. Como lo fuera la ALALC en la década de los sesenta,
la incorporación de México a la idea original de comercio
preferencial en el espacio del sur Sudamericano, le dio al ámbito
institucional que luego se transformara en la ALADI (1980), una proyección
geo-política muy especial. Implicaba la valoración de un
espacio latinoamericano con identidad propia, tanto en el ámbito
hemisférico como en global multilateral, en ese momento institucionalizado
en el GATT. El hecho de que la actual postura de los EE.UU. con respecto
a las reglas de juego de la OMC, esté disminuyendo su eficacia
para impulsar nuevos compromisos comerciales globales multilaterales -la
no superación del estancamiento de la Rueda Doha así lo
pone de manifiesto-, también se está reflejando en el cuestionamiento
al principio de no discriminación como regla central del sistema.
Entre otros efectos, ello puede conducir a un deterioro creciente de la
eficacia de tal regla, plasmada en el artículo XXIV del GATT 1994,
que se suponía debía restringir tendencias a la fragmentación
del sistema global multilateral a través de múltiples acuerdos
comerciales preferenciales, esto es, de verdaderos "clubes privados"
del comercio internacional.
La ALADI tiende a ser repotenciada, tal como lo planteara en el 2016
su entonces Secretario General, Carlos Chacho Álvarez. Brinda el
marco institucional para encarar, especialmente a través del instrumento
de los acuerdos de alcance parcial, distintas modalidades de acciones
de articulación comercial y productiva, por ejemplo, entre países
del Mercosur y de la Alianza del Pacífico, y también con
Cuba, entre otros países miembros.
Los otros epicentros serán espacios interregionales y trans-regionales.
En la perspectiva de las negociaciones comerciales de la Argentina y del
Mercosur, el hecho que eventualmente pudiera firmarse este año
el tan postergado acuerdo bi-regional con la UE, abre la puerta a la conformación
de una ambiciosa red preferencial interregional entre países de
América Latina -esto es, los del Mercosur y los países latinoamericanos
que ya tienen acuerdos de libre comercio con la UE- y la Unión
Europea. Eventualmente, tal red podría resultar también
de las negociaciones post-Brexit de países latinoamericanos con
el Reino Unido.
Las redes preferenciales podrían extenderse a otras regiones con
los cuales países latinoamericanos ya tienen o procuran tener acuerdos
de alcance interregional. Sin perjuicio de otras, podría ser el
caso de la región del Sudeste Asiático, a través
de la conectividad que se establezca entre acuerdos comerciales preferenciales
que ya se han concluido, o que pudiera concluirse en un futuro cercano,
entre países de la ALADI y países de la ASEAN, y también
China. Un acuerdo comercial preferencial entre el Mercosur y China, en
cualquiera de las modalidades posibles y recomendables, potenciaría
mucho la eventual red de comercio preferencial interregional entre América
Latina y el Sudeste Asiático.
Son redes preferenciales interregionales que en el futuro permitirían
negociaciones comerciales con la CAPTPP, especialmente si esta otra red
entra finalmente en vigencia, y si en el futuro incluyera, como a veces
se señala, a los EE.UU., China y Reino Unido (ver este Newsletter,
del mes de febrero 2018).
Finalmente, el espacio global multilateral institucionalizado en la OMC,
es hoy fundamental en la perspectiva de Argentina, de los países
del Mercosur y de la Alianza del Pacífico. Preservar este espacio
como un eje central del sistema de comercio internacional, a partir de
su regla fundamental plasmada en el principio de no discriminación,
tiene que ser una prioridad central de nuestro país y de sus socios
latinoamericanos, como fue oportunamente expresado en el Comunicado de
Buenos Aires, en diciembre pasado (ver al respecto este Newsletter de
enero 2018).
Pero se observa al respecto una significativa tendencia al desplazamiento
en la importancia relativa que algunos de los países con mayor
protagonismo en la competencia económica global, atribuyen al espacio
de la OMC. Por ello habrá que seguir de cerca la futura evolución
del CAPTPP, y sus efectos sobre el sistema global multilateral, en especial
si los EE.UU. y otros grandes competidores globales se incorporaran.
Con una buena dosis de realismo, parece conveniente que en las próximas
negociaciones comerciales de nuestro país, a la vez que se reafirme
la valoración de un sistema multilateral global orientado por reglas,
no se descarten escenarios de su fragmentación. Tales escenarios
serían la resultante de una proliferación de acuerdos geográficos
regionales, interregionales, e incluso trans-regionales y de alcance global,
que no estén enmarcados en un marco institucional multilateral
y global.
Ello reforzaría la idea estratégica de encarar las negociaciones
comerciales internacionales de nuestro país, a partir del Mercosur
y de una acción compartida con la Alianza del Pacífico y,
también, con el mayor número de países y regiones
posible. Si bien ello requeriría un significativo esfuerzo de organización,
bien encarada la simultaneidad de frentes negociadores, permitiría
acrecentar el poder negociador de nuestros países.
Implicará un gran esfuerzo de organización, tanto por parte
del sector gubernamental (a escala nacional y provincial) como de los
distintos sectores de la producción y sociales con intereses en
las respectivas negociaciones. Y se trata de un esfuerzo de organización
que deberá contar, además, con una activa participación
de las numerosas instituciones de reflexión y académicas
que existen en el país.
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