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"Una amistad centrada en el futuro" es el título de
un artículo conjunto que han publicado en diciembre 2016, simultáneamente
en diarios de los dos países, la Canciller de la Argentina, Susana
Malcorra junto con su colega José Serra, del Brasil (ver la referencia
en la Sección Lecturas Recomendadas).
Lo han hecho con motivo de los treinta años del lanzamiento del
Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE),
por el que se inició el camino que condujo cinco años después,
a la creación del Mercosur y de la Agencia Brasileño-Argentina
de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (Abacc), que es uno
de los instrumentos, a la vez más simbólicos y eficaces,
del relacionamiento estratégico bilateral. Como surge de lo señalado
por los dos Cancilleres en el mencionado artículo, son ellos hitos
que ponen de manifiesto una voluntad política apoyada por las respectivas
sociedades, de construir un espacio de integración y de trabajo
conjunto de alcance regional.
Tras el impulso dado por los Presidentes Alfonsín y Sarney, y
más allá de frecuentes diferencias coyunturales, los sucesivos
gobiernos han preservado en estos treinta años, con distintos grados
de eficacia, el apoyo a la idea estratégica fundacional, adaptando
cuando ha sido necesario, los métodos e instrumentos de trabajo
conjunto, a los cambios operados en las circunstancias externas e internas
de los respectivos países.
En todo proceso de integración entre naciones vecinas, tal adaptación
continua a los cambios en las realidades, imponen una fuerte dosis de
flexibilidad, pero a su vez, requieren preservar un grado razonable de
previsibilidad ya que, de lo contrario, se afectaría la eficacia
del proyecto de integración, con efectos negativos en sus objetivos
de generar un ambiente propicio para el desarrollo económico y
social, la transformación productiva y la generación de
empleos para sus ciudadanos.
Este pronunciamiento conjunto de los Cancilleres, se produce en un momento
en el que por lo menos tres hechos están incidiendo en la intensidad
al debate sobre el futuro del Mercosur. Por lo demás, está
cada vez más claro, que se trata de un debate centrado en lo metodológico
(cómo trabajar juntos) y no en lo existencial (si debemos trabajar
juntos).
Sumados tales hechos, ellos tornan poco recomendable que en los próximos
pasos que los países miembros deberán dar para avanzar en
la construcción del Mercosur, se supusiera que el entorno siga
siendo igual al que predominaba en los momentos fundacionales e, incluso,
a los que predominaron hasta hace algunos pocos meses.
El primer hecho a destacar, es precisamente el de los cambios profundos
en el contexto internacional en el que se insertan hoy los socios del
Mercosur e, incluso, la región latinoamericana. Los cambios son
enormes con respecto a lo que tal contexto era en el momento fundacional
en 1985 y también en 1990.
Puesto en forma simple, lo que se está tornando evidente es el
fin de una época en el sistema internacional que reconoce sus momentos
iniciales en la conclusión de la Segunda Guerra Mundial, con sus
efectos sobre cuáles eran los países con capacidad de incidir
decisivamente en la producción de reglas e instituciones necesarias
para la gobernanza global (ver al respecto lo planteado en este Newsletter
de noviembre 2016, en www.felixpena.com.ar).
Entre muchos otros efectos, tales cambios tornan recomendable revisar
enfoques teóricos, conceptos y paradigmas relacionados con el diseño
del orden comercial mundial, y con sus instituciones y reglas, incluyendo
los que inciden en el abordaje de cómo construir un espacio de
integración regional. Muchos se están volviendo relativamente
obsoletos. Un ejemplo lo constituyen los aportes teóricos que en
su momento hicieran destacados especialistas, tal el caso del profesor
Bela Balassa, y su definición de lo que, en su opinión,
debía ser una unión aduanera (ver al respecto el capítulo
2 de su libro "The Theory of Economic Integration", Routledge,
New York 2011, especialmente al referirse a la teoría de la unión
aduanera, en la página 21.).
Una consecuencia práctica de lo mencionado es que, en el caso
de las decisiones que los socios del Mercosur adopten para facilitar la
adaptación de su proceso de integración a las nuevas circunstancias
globales y regionales, para ser eficaces, ellas tendrán que ser
la resultante, por un lado, de las estrategias que cada uno de los países
miembros considere necesario, conveniente y posible desarrollar en su
inserción conjunta en el sistema comercial internacional y, por
el otro, de la correcta interpretación de los márgenes de
maniobra resultantes de las normas del sistema de comercio multilateral,
plasmado en el GATT y la OMC.
No habrá, por ende, demasiados condicionamientos que pudieran
originarse, por ejemplo, en manuales teóricos sobre cómo
desarrollar procesos voluntarios de integración entre naciones
soberanas que no aspiran a dejar de serlo, o en presiones originadas en
los principales protagonistas del comercio internacional, como fuera en
el pasado las que a veces se originaban en los EEUU y en la propia Unión
Europea.
Pero sí será necesario conocer e interpretar bien, los
alcances de las ambigüedades constructivas que caracterizan las normas
internacionales que al respecto deben tomarse en cuenta y que, entre otras
pocas, se encuentran especialmente, en el artículo XXIV y en la
Cláusula de Habilitación del GATT y, en los artículos
II y V del GATS.
Tales alcances, bien interpretados, brindan márgenes de maniobra
que no necesariamente resultan de los conceptos teóricos, tal como
podría ser el caso del concepto de "unión aduanera".
Una buena lectura del artículo XXIV conduce a cuestionar la validez
-al menos en la perspectiva de las reglas del GATT- de la distinción
entre unión aduanera "imperfecta" o "perfecta".
Recordemos que en muchas oportunidades se considera que el Mercosur es
una unión aduanera "imperfecta". Pero ello no parece
sostenible, al menos conforme al texto del artículo XXIV, párrafo
8, tan pronto éste se lea en forma completa, esto es incorporando
lo que el profesor Bela Balassa elimina, al menos en el antes mencionado
libro. En efecto, al citar el artículo XXIV, párrafo 8,
él suprime (¿censura?) la parte del texto que flexibiliza
el requisito de eliminar las tarifas para lo esencial del comercio entre
los países participantes, estableciendo que ello debe ocurrir "al
menos" para los productos originarios de los respectivos países.
Interpretar un texto como el mencionado del párrafo 8 del artículo
XXIV del GATT requiere, además, conocer algo de la historia de
la respectiva norma (un buen ejemplo de lo que enseña revisar la
historia de un texto legal, lo da el artículo del profesor Kerry
Chase, publicado en el 2006, con el sugestivo título de "Multilateralism
compromised : the mysterious origins of GATT Article XXIV", en http://people.brandeis.edu/).
El segundo hecho a tener en cuenta es el de diferencias que se han tornado
evidentes entre los cuatro socios fundadores del Mercosur y Venezuela.
Ellas a veces trascienden al plano de lo existencial y, por ende, no se
limitan sólo al metodológico.
No abordaremos aquí diferencias de concepciones políticas
y económicas que por momentos se observan. Ellas, sin embargo,
están incidiendo en el clima de las relaciones entre los cinco
países. Tampoco abordaremos diferencias planteadas con respecto
al ejercicio por Venezuela de la Presidencia Pro-Tempore de órganos
del Mercosur, que ya hemos analizado en el Newsletter
de agosto 2016 (ver http://www.felixpena.com.ar/).
Nos limitaremos ahora, a la cuestión de los compromisos asumidos
en el Protocolo de Adhesión de Venezuela al Mercosur y a la decisión
que han adoptado al respecto los países miembros originales.
El Protocolo de Adhesión fue firmado el 4 de julio 2006, es decir
hace un poco más de diez años. Su artículo 3º,
primer párrafo, estableció que "La República
Bolivariana de Venezuela adoptará el acervo normativo vigente del
MERCOSUR, en forma gradual, a más tardar cuatro años contados
a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente instrumento.
A estos efectos, el Grupo de Trabajo creado en el Artículo 11 de
este Protocolo, establecerá el cronograma de adopción de
dicha normativa" (http://www.sice.oas.org/).
Un poco más de diez años después, y superado en
forma amplia el plazo que se había acordado con Venezuela para
la incorporación de las normas vigentes, el 2 de diciembre 2016
los Cancilleres de los países miembros originales del Mercosur
notificaron a la Canciller de Venezuela, "el cese del ejercicio de
los derechos inherentes a la condición de Estado Parte del MERCOSUR
de la República Bolivariana de Venezuela….y que la medida
adoptada regirá hasta que los Estados Partes signatarios del Tratado
de Asunción convengan con ese país las condiciones para
restablecer el ejercicio de sus derechos como Estado Parte" http://www.dipublico.org/).
El precedente de tal decisión, fue la "Declaración
Conjunta Relativa al Funcionamiento del MERCOSUR y al Protocolo de Adhesión
de la República Bolivariana de Venezuela", del 13 de septiembre
de 2016 (https://www.mrecic.gov.ar/).
Dos consideraciones de esa Declaración Conjunta requieren ser
resaltadas para entender los fundamentos jurídicos de la medida
adoptada el 2 de diciembre, referida al cese del ejercicio de los derechos.
La primera es la que señala "que el Artículo 2 del
Tratado de Asunción establece que el MERCOSUR está fundado
en el principio de la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los
Estados Partes, y que el Artículo 10 del Protocolo de Adhesión
de la República Bolivariana de Venezuela le atribuyó la
condición de Estado Parte y la participación en el MERCOSUR
con todos los derechos y obligaciones, de conformidad con el artículo
2 del Tratado de Asunción y con los términos de dicho Protocolo".
Desde el comienzo del Mercosur ésta fue una consideración
central para interpreter el alcance de los compromisos asumidos por los
socios, en el sentido que el cumplimiento de las obligaciones es lo que
permite el ejercicio de los derechos que corresponden a un país
miembro. Y la segunda consideración señala "que los
Estados Partes signatarios del Tratado de Asunción han verificado
el no cumplimiento por parte de la República Bolivariana de Venezuela
de lo acordado en el Protocolo de Adhesión en cuanto a la adopción
del acervo normativo vigente del MERCOSUR…y que, por otra parte,
la República Bolivariana de Venezuela no ha adherido al Acuerdo
de Alcance Parcial de Complementación Económica N° 18
(ACE 18).
Uno de los principales compromisos no cumplidos por Venezuela fue precisamente
el de la adhesion al ACE 18 de la ALADI. Un conocimiento siquiera superficial
de la historia del Mercosur, permite tener presente que el ACE 18 fue
considerado por los socios fundadores como un instrumento jurídico
fundamental, a fin de compatibilizar el Mercosur con las reglas de la
ALADI y en particular con su cláusula de la nación más
favorecida (http://www.aladi.org/).
Su importancia trascendía el plano de lo jurídico. Penetraba
hondo en la necesidad política de evitar que el resto de los países
latinoamericanos percibieran la creación del Mercosur, como un
ruptura de la idea más amplia y arraigada de la integración
latinoamericana. Por momentos resulta difícil de comprender que
los responsables de la política latinoamericana del gobierno de
Venezuela, no hubieran valorado en todos estos años la importancia
simbólica y, por ende, política del ACE 18.
Finalmente, el tercero de los hechos se refiere a si es necesario y,
en tal caso, a cómo introducir más flexibilidad a la normativa
del Mercosur que incide en las eventuales negociaciones comerciales de
un país miembro con otros países o grupos de países.
Al respecto dos opciones aparecen con mayor frecuencia. La primera es
la de modificar los instrumentos jurídicos constitutivos del Mercosur
-por ejemplo, suprimiendo el arancel externo común (AEC)-. Ello
requeriría modificar el Tratado de Asunción. La segunda
opción, es la de sacar el mayor provecho posible al potencial de
flexibilidad que ofrecen las reglas constitutivas que están vigentes,
sin por ello afectar la previsibilidad necesaria para que el Mercosur
sea percibido como un ámbito favorable para la inversión
productiva y, por ende, para la generación de empleo.
Lo esencial al respecto de la segunda opción, es tener en cuenta
que el Tratado de Asunción -que es la fuente principal de la vinculación
contractual que establecieron entre sí los países miembros
del Mercosur- sólo hace referencia en dos oportunidades al AEC.
La primera, con un alcance más programático, es en el artículo
1º, en su enunciación de lo que implica un mercado común,
que incluye la referencia a un AEC y a la adopción de una política
comercial externa común, junto con los otros instrumentos que deberían
permitir lograr el objetivo perseguido. La segunda, con alcance vinculante,
es en el artículo 5º, que contiene el enunciado de los principales
instrumentos a poner en vigencia durante el período de transición,
y entre los cuales se incluye explícitamente la referencia a "un
arancel externo común, que incentive la competitividad externa
de los Estados Partes".
El hecho que hubiera una referencia explícita en el pacto constitutivo
al AEC, sin entrar en mayores precisiones sobre sus alcances, avala la
hipótesis que la inclusión de tal instrumento, se explicaría
por la necesidad de evitar la eventual tentación de algún
socio de optar por una negociación bilateral con los EEUU, que
acababa de anunciar su intención de avanzar en el establecimiento
de una zona de libre comercio hemisférica. Es algo así como
un pacto de garantía mutua de no negociar en forma individual acuerdos
comerciales preferenciales, especialmente entre la Argentina y el Brasil,
las economías mayores del Mercosur, que ya en el pasado habían
tenido opciones contradictorias en sus relaciones comerciales tanto con
los EEUU como con el Reino Unido. Sigue teniendo actualidad.
Luego en el Protocolo de Ouro Preto (1994), el artículo 9 al enunciar
las competencias atribuidas a la Comisión de Comercio hace referencias
explícitas a la "unión aduanera" (concepto que
no está presente en el Tratado de Asunción), a la política
comercial externa y, por cierto, al AEC, pero con un enunciado de competencias
institucionales y no de nuevos compromisos entre los países miembros.
El AEC vigente fue establecido por Decisiones del Consejo del Mercosur
(ver las respectivas Decisiones del Consejo, tanto las que establecen
como las que modifican el AEC, en http://www.mercosur.int/).
Sus flexibilidades y sus excepciones se originan en normativas del Consejo,
y no reflejan ninguna norma explícita del Tratado de Asunción
o de sus Protocolos. Incluso la muy mencionada Decisión CM 32/00,
fue establecida por el Consejo. Puede ser suprimida o modificada por el
propio Consejo. Lo único que tiene jerarquía de norma constitutiva
incorporada al Tratado de Asunción, es el compromiso de tener un
AEC. Éste puede modificarse, pero no suprimirse sin cambiar el
propio Tratado. Políticamente, no es éste un dato menor.
Tampoco tienen incidencia en esta cuestión, lo que en el plano
teórico se ha considerado que debe ser una unión aduanera
o, eventualmente, un AEC. Sí tiene incidencia la definición
que el artículo XXIV del GATT, incluye en su párrafo 8,
sobre que es una unión aduanera. Pero su sólo lectura permite
observar las antes mencionadas "ambigüedades constructivas".
Una conclusión preliminar de lo antes señalado, es que
las flexibilidades que puedan requerirse para que países miembros
del Mercosur pudieran encarar individualmente negociaciones comerciales
preferenciales con otros países o grupos de países, tendrían
que ser acordadas en el marco de una Decisión del Consejo del Mercosur
y no tendrían que implicar un desconocimiento del instrumento del
AEC. Por el contrario, tendrían que ser una resultante de las flexibilidades
que la normativa vigente en el Mercosur y en el GATT-OMC, permitirían
introducir en el AEC. Lo recomendable parecería ser que tales flexibilidades
tengan un alcance limitado y quizás, mejor aún, que estén
referidas a sectores y posiciones arancelarias específicas, por
ejemplo en el marco de acuerdos sectoriales.
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