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Es notorio que al menos dos procesos de integración regional,
la Unión Europea y el Mercosur -que tienen algunos elementos comunes,
pero también notorias diferencias entre sí-, están
atravesando complicados momentos de crisis. Incluso algunos observadores
consideran que ellos presentan características de crisis terminales.
Otros, con más prudencia -entre los cuales nos incluimos-, las
visualizan como exteriorizando más problemas metodológicos
-sobre cómo trabajar juntas las naciones que se han asociado- que
existenciales -sobre porqué seguir trabajando juntas-.
Lo concreto es que la crisis del Brexit en la UE y ahora la del post-Brexit,
están poniendo de manifiesto diferencias significativas entre los
países miembros sobre cómo construir la integración
en el espacio geográfico regional europeo.
Por distintos motivos son diferencias que también se manifiestan
en el Mercosur. El reciente cuestionamiento al hecho que Venezuela asumiera
la Presidencia pro-tempore que formalmente le correspondería este
segundo semestre del año, implica una clara evidencia en el sentido
que entre los socios algo se ha deteriorado. A ello se suman los cuestionamientos
recurrentes al instrumento del arancel externo común, previsto
explícitamente por el Tratado de Asunción y que, en conjunto
con su artículo 2° (reciprocidad de derechos y obligaciones),
constituyen la garantía que los socios fundadores se dieron en
el sentido de no licuar las preferencias arancelarias que se otorgaron
recíprocamente.
Tres reflexiones pueden contribuir a colocar ambas crisis en una perspectiva
más amplia.
La primera se relaciona con el hecho que, en los dos casos, se trata
de procesos de integración entre naciones soberanas que han decidido
por su propia voluntad participar de ellos, aceptando las reglas comunes
que fueron pactadas. Algunas naciones así lo hicieron desde el
momento fundacional. Otras incorporándose luego y por su propia
voluntad, tal los casos -entre otros- del Reino Unido en la UE y de Venezuela
en el Mercosur. Incluso la experiencia británica indica que no
necesariamente los demás países miembros tenían que
aceptar su incorporación (en un primer intento, en 1963, el Reino
Unido no pudo incorporarse por el veto del gobierno francés).
Y así como nadie puede obligar a una nación soberana a
ser parte de un proceso de integración institucionalizado en un
Tratado fundacional, tampoco nadie puede impedir que un país miembro
opte por retirarse, cuando las reglas así lo prevén. Por
su voluntad soberana Chile se retiró del Grupo Andino y, años
más tarde, Venezuela se retiró de la Comunidad Andina de
Naciones (CAN). Los acuerdos fundacionales prevén el derecho al
retiro y los procedimientos para concretarlos. Tal el caso, hoy de actualidad,
del artículo 50 del Tratado de Lisboa, que es el que regulará
la etapa post-Brexit del proceso -muy incierto aún- del retiro
del Reino Unido de la UE.
El carácter voluntario de la participación de una nación
en un proceso de integración y su consiguiente aceptación
de cumplir con las reglas comunes, no es un dato menor entonces a la hora
de apreciar el alcance de decisiones como la que han privilegiado los
ciudadanos del Reino Unido, en el referéndum del Brexit.
El retiro voluntario de un proceso de integración, es una opción
que también estaría al alcance de un país miembro
del Mercosur que no estuviere de acuerdo, por ejemplo, con las restricciones
que implica el instrumento del arancel externo común. Claro que,
en esta cuestión, otra opción sería obtener el consenso
necesario para modificar el Tratado de Asunción. Aunque se derogara
la Decisión CM 32/00, como en algunos casos se ha planteado, no
se resolvería una situación que se origina en disposiciones
del propio Tratado fundacional.
La segunda reflexión se refiere al hecho que una vez adoptada
la decisión política de encarar un proceso de integración
regional, las naciones participantes tienen el derecho de ejercer el principio
de libertad de organización, esto es, de elegir las metodologías
más apropiadas para lograr los objetivos comunes perseguidos (ver
Angelo Piero Seregni, "Le Organizzazioni Internazionali", Dott.A.Giuffré
- Editore, Milano 1959). No hay un modelo único sobre cómo
construir un proceso de integración entre naciones soberanas que
sea voluntario y que esté sometido a reglas comunes. Por cierto,
que las metodologías que se empleen tendrán que estar relacionadas
con la densidad de los compromisos que quieren asumir las naciones participantes,
especialmente en el plano económico y con los plazos que fijen
para conseguir los objetivos perseguidos.
Pero también deberán tomar en cuenta los compromisos jurídicos
asumidos por los países participantes con otros países,
especialmente en el plano global multilateral. Al respecto los principales
compromisos son los que surgen del artículo XXIV del GATT. En materia
de comercio de bienes, en su párrafo 8, este artículo -que
hoy forma parte del marco legal de la OMC- tiene definiciones sobre los
dos instrumentos principales -zona de libre comercio y unión aduanera-
que permiten concertar preferencias comerciales que no sean extensivas
a otros países del sistema global multilateral por los efectos
de la cláusula de la nación más favorecida (artículo
1°, que es una piedra angular del sistema jurídico del GATT).
Pero como hemos señalado en otras oportunidades, son definiciones
que se prestan a interpretaciones relativamente flexibles y no necesariamente
ajustadas a visiones más teóricas y dogmáticas de
lo que debe ser una zona de libre comercio o una unión aduanera.
Son ejemplos de las "ambigüedades constructivas" que caracterizan
al GATT, de notorio estilo jurídico anglo-sajón. Por lo
demás, para los países en desarrollo -tal el caso de los
miembros del Mercosur- la Cláusula de Habilitación brinda
un marco incluso más flexible para el diseño de un acuerdo
de integración regional que incluya preferencias arancelarias.
Y la tercera reflexión tiene que ver con lo que John Carlin caracteriza
como el "factor humano" en las relaciones internacionales (ver
John Carlin, "El Factor Humano", Seix Barral 2008 y ver además,
su columna semanal con la misma denominación en el diario "El
País" de Madrid, en http://elpais.com/).
Tiene que ver con el reflejo de la visión y capacidad de liderazgo
que aportan quienes inspiran o impulsan hechos relevantes en la vida política
y, en este caso, en las negociaciones que conducen al pacto fundacional
de un proceso de integración, y luego a encarar distintos momentos
de la evolución posterior, que muchas veces implica superar situaciones
críticas.
Carácter voluntario de la integración regional entre naciones
soberanas, basada en el respecto a reglas comunes; no existencia de un
solo modelo de cómo encarar un proceso voluntario de integración,
pero sí de compromisos jurídicos multilaterales que pueden
incidir en la metodología que se emplee para el otorgamiento de
preferencias comerciales, e importancia de una visión y liderazgo
político, tanto en el momento fundacional como luego para encarar
situaciones críticas, son entonces tres factores que inciden en
la capacidad que tengan los países que intentan encarar un proceso
de integración regional y sostenerlo a través del tiempo.
De estos factores, el tercero quizás sea el más relevante.
La visión y el liderazgo político son cualidades que estuvieron
presentes en los distintos momentos fundacionales de la integración
europea. Creo que también lo estuvieron en el lanzamiento hace
treinta años de los acuerdos de integración entre la Argentina
y el Brasil, y luego en el momento fundacional del Mercosur.
Visión y liderazgo político implican la capacidad de quienes
participan, desde distintas posiciones, en el diseño de acuerdos
y reglas que sean percibidos como potenciales generadores de cuadros de
ganancia mutua entre los países participantes y que puedan producir
una concertación de intereses y de voluntades para lograr su aprobación
Y que por ende tengan un significativo potencial de ser efectivos, es
decir de penetrar en la realidad. Pero también visión y
liderazgo político es lo que se requiere para la tarea de adaptar
un proyecto de integración y sus reglas, a cambios continuos en
las realidades.
En el momento fundacional de la integración europea, Jean Monnet
aportó esa visión y ese liderazgo. No fue el único,
pero sí tuvo un papel central en la concertación de voluntades
que condujo al Tratado de Paris tras la Declaración Schumann del
9 de mayo de 1950. Releer hoy sus Memorias puede ser una tarea recomendable
para quienes se interrogan como continuar la construcción de un
espacio de integración europea (Jean Monnet, "Mémoires",
Fayard, Paris 1976 y, en español, "Memorias", Encuentro
- CEU, Madrid 2010).
La integración regional es un proceso que se construye día
a día. Las hojas de ruta requieren una adaptación constante.
Ello implica un equilibrio dinámico entre la flexibilidad y la
previsibilidad que resulten de sus instituciones y reglas de juego. Dice
Monnet al concluir sus Memorias y casi al mismo tiempo concluir su larga
vida (murió a los 92 años): "hay que abrirse camino
día tras día; lo esencial es tener un objetivo lo suficientemente
claro como para no perderlo de vista" (página 591 de la versión
en español).
Una foto de la Kon-Tiki, la balsa que en 1947, conducida por un grupo
de cinco jóvenes, liderados por el noruego Thor Heyerdahl, navegó
más de cien días desde el Callao (Perú) hasta la
Polinesia, ocupaba un lugar destacado en el escritorio de Jean Monnet
en Luxemburgo cuando presidía la Alta Autoridad de la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero. "Esos jóvenes -contaba
Monnet a sus visitantes y lo recuerda en la última página
de sus Memorias- han elegido su rumbo y luego han partido sabiendo que
no podrían dar media vuelta. Por grandes que fueran sus dificultades,
sólo tenían un recurso: seguir avanzando". Los impulsaba
una visión que era en realidad una obsesión. Demostrar que
era posible que siglos atrás, se hubiera ido en balsa desde Sudamérica
a la Polinesia. Fueron tozudos y lo lograron (ver el libro sobre la Kon-Tiki,
de Thor Heyerdahl, "La Expedición de la Kon-Tiki". Ediciones
Continente, Buenos Aires 2014, y también la película "Kon
TIKI" (2012), en https://gloria.tv/).
Frente a las dificultades que hoy atraviesan los procesos de integración
regional, tanto la UE como el Mercosur, el consejo implícito que
puede extraerse de Jean Monnet y de la experiencia de Kon-Tiki, es algo
así como: sean tozudos, sigan adelante, pero adapten su navegación
a los cambios en las corrientes, los vientos y las mareas. Dar marcha
atrás podría ser una resultante de no recordar la visión
que los impulsó a comenzar a navegar. Esto es, a comenzar la construcción
de un espacio de integración regional.
Puede implicar, asimismo, retroceder a escenarios de cursos de colisión
y de fragmentación que en el pasado conocieron ambas regiones.
Por cierto, que fueron muchos más intensos y dramáticos
en el caso europeo, tal como lo ilustra un libro que hoy vale la pena
releer que es el de Hans Magnus Enzensberger, "Europa en ruinas.
Relatos de testigos oculares de los años 1944 a 1948", Capitan
Swing, 2013. Pero en el caso del Mercosur, podría significar volver
a escenarios como los que lograron revertir los acuerdos que enhebraron
Raúl Alfonsín y, primero Tancredo Neves y luego Jose Sarney.
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