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La distinción entre lo fácil -el lanzamiento de la idea
de integración entre un grupo de países y la firma luego
de los acuerdos fundacionales- y lo difícil -traducir en hechos,
a través del tiempo, lo comprometido- en un proceso de integración
parece estar implícitamente presente en dos párrafos del
discurso de Ollanta Humala, el Presidente del Perú, al firmarse
la Declaración Conjunta de la VIII Cumbre de la Alianza del Pacífico,
en Cartagena de Indias, el 10 de febrero de 2014 (http://www.presidencia.gob.pe/).
El primer párrafo se refiere a lo que la experiencia histórica
indicaría que es lo más fácil. Esto es, fijar objetivos
ambiciosos y atractivos. Ellos son aquellos en los que se suelen concentrar
las estrategias mediáticas a fin de generar el encanto y entusiasmo
en las respectivas ciudadanías, en quienes adoptan decisiones de
inversión productiva y en terceros países. Es el párrafo
en que el Presidente Humala afirmó: "La Alianza del Pacífico
se ha creado como un espacio de concordancia, de amistad, de paz, no de
enfrentamientos, ni de confrontaciones con nadie. Y agregó que
"la Alianza del Pacífico es la expresión de fuerzas
productivas regionales que hoy día se juntan bajo un mismo acuerdo
y que vamos a ir de la mano a recorrer el mundo".
El segundo párrafo recuerda lo que es realmente lo difícil.
Esto es, lograr que lo prometido penetre en la realidad, sea sustentable
y eficaz por sus resultados. Dijo el Presidente Humala: "La Alianza
del Pacifico hoy día entra a una nueva etapa, que yo pienso que
va a ser más difícil, que es la etapa de aplicar todo lo
que hemos firmado, de profundizar y expandir esta alianza y de dar todas
las herramientas que requieran nuestras fuerzas productivas para que puedan
utilizar la alianza".
Es esa una distinción que se basa en lo que las experiencias históricas
indican y, más recientemente, las de la UE y del Mercosur, más
allá de las notorias diferencias que existen en sus respectivos
contextos, motivaciones, objetivos y metodologías. Tales experiencias
nos enseñan que, a la hora de construir un espacio de integración
entre naciones soberanas, cualesquiera que sean sus objetivos y modalidades,
es posible distinguir momentos que son, en términos relativos,
más fáciles y aquellos que son los más difíciles.
Parece fundamental tener presente tal distinción si es que se quiere
evitar el fenómeno de inflación de expectativas que luego
no pueden cumplirse y que suele estar en el origen de la curva del desencanto,
esto es, de una tendencia hacia un deterioro gradual, a veces imperceptible,
de las ilusiones que puede desembocar de no revertirse a tiempo, en la
frustración y aún en el fracaso efectivo de un proceso de
integración, sin perjuicio que el mismo subsista en los papeles
al menos por un tiempo más.
De allí que sea pertinente la pregunta formulada en nuestro anterior
Newsletter (ver: http://www.felixpena.com.ar/),
sobre ¿cuáles son los riesgos del desencanto y sus costos,
considerando sus eventuales efectos sobre los factores que indujeron a
un grupo de países a intentar desarrollar un proyecto de integración?
El principal riesgo del desencanto y quizás el que tiene mayores
costos, es el que puede erosionar las razones profundas que llevaron a
países que comparten un espacio geográfico a adoptar una
estrategia de trabajo conjunto, con visión de largo plazo pero
preservando su soberanía e identidad nacional. Ellas tienen que
ver con la estabilidad política, la paz, la democracia y el desarrollo
en el "barrio" en el que conviven, y también con la idea
de fortalecer la capacidad para negociar y competir con otros países.
En eventuales retrocesos en tales planos, es precisamente donde reside
el peligro principal -y también los costos- de un desencanto que
se traduzca en frustración y, finalmente, en una actitud de rechazo
del propio proceso de integración. Es decir, en lo que sería
una crisis existencial.
El desencanto puede erosionar entonces los efectos positivos que se supone
debería producir un proceso de integración entre naciones
vecinas a través del logro del predominio de una cultura de diálogo,
una empatía entre pueblos que comparten un mismo espacio geográfico,
en definitiva las condiciones esenciales para la paz y la estabilidad
política en una región. Es decir, todo lo contrario a lo
que condujo al encadenamiento de hechos y comportamientos que explican
el inicio de la "Gran Guerra" en 1914 (ver al respecto el artículo
de Frank-Walter Steinmeier, actual Ministro de Relaciones Exteriores de
Alemania y líder del Partido Social Demócrata y, en especial
el libro de Margaret MacMillan, cuyas referencias han sido incluidas en
ambos casos en la sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter).
Tal erosión es lo que por momentos parece observarse en países
europeos, en vísperas de las importantes elecciones para elegir
los integrantes del Parlamento Europeo a realizarse el 25 de mayo próximo.
Son elecciones que están adquiriendo una importancia política
significativa precisamente por considerarse que sus resultados podrían
reflejar en toda su profundidad el desencanto de los ciudadanos con la
idea de Europa. Tal desencanto se expresa en el crecimiento del "euroescepticismo"
y ello podría manifestarse con relativa fuerza en las elecciones
de mayo (ver al respecto la nota de Claudi Pérez sobre el desencanto
de los europeos en el diario El País, Madrid 9 de febrero, páginas
2 y 3, y en: http://internacional.elpais.com/).
Como también señaláramos en el Newsletter del mes
de enero pasado, es en los momentos fundacionales de un proceso de integración
-o de los acuerdos comerciales preferenciales- donde ya pueden encontrarse
semillas que luego conducen al desencanto. Quienes originan el respectivo
acuerdo fundacional, muchas veces por razones de política interna,
suelen generar expectativas exageradas sobre sus posibles resultados.
De allí que en la actualidad se observa en muchos países
y regiones una creciente demanda en las respectivas sociedades civiles
y en sus instituciones representativas, por una mayor transparencia y
participación en las respectivas negociaciones. Se requiere conocer
bien todos los detalles y todos los compromisos que efectivamente se asumen.
Se sabe que de tales negociaciones resultan ganadores y perdedores. Y
se sabe que tal distinción muchas veces se origina en "la
letra fina" o "en los detalles" de los acuerdos que es
donde está, según se dice en el mundo de las negociaciones,
precisamente el diablo. Ejemplos clásicos en los acuerdos comerciales
preferenciales son los de las reglas de origen específicas y los
de los distintos mecanismos que permiten exceptuar productos, sectores
o servicios, incluso por tiempo indefinido.
Tal demanda creciente de transparencia y participación social
se ha puesto en evidencia en relación a las actuales negociaciones
comerciales internacionales, algunas regionales y otras inter-regionales,
tales como las de la Alianza del Pacífico, el Transatlántico
(TTIP) y el Transpacífico (TPP). Es una demanda orientada a saber
qué se negocia y cómo se llevará adelante lo acordado.
En tal sentido, una voz experimentada -la del filipino Rodolfo Severino
ex Secretario General de la ASEAN entre 1998 y el 2002- ha planteado la
necesidad de que en el debate sobre el futuro de la integración
del sudeste asiático los participantes sean honestos al definir
lo que en la nueva etapa de la ASEAN se puede y no se puede ser y hacer
(en http://www.eastasiaforum.org/).
Transparencia y participación amplia son entonces condiciones
para el debate que un país debe emprender a la hora de definir
sobre cómo encarar un proceso de integración deseable y
posible en función del respectivo interés nacional. Pero
también lo es cuando se reconoce la necesidad de debatir cómo
reciclar el respectivo proceso si es que se constata que el eventual desencanto
pueda ser profundo y fundado en hechos tangibles.
Es precisamente un debate sincero, transparente y de amplia participación
social, lo que requeriría hoy el Mercosur (ver al respecto nuestra
nota "Mercosur: terapia de bloque para escaparle al desencanto",
en el Suplemento de Comercio Exterior del diario La Nación, del
11 de febrero 2014, ps.4 y 5, en: http://www.lanacion.com.ar/).
Un debate sincero sobre opciones en el Mercosur tiene que tener presente
lo que es esencial desde una visión política que trascienda
lo económico, especialmente si se la imagina colocándose
en la perspectiva del Planalto y de la Casa Rosada. Desde su origen en
los acuerdos de los Presidentes Alfonsín y Sarney -núcleo
duro originario del Mercosur-, lo esencial ha sido el impacto de la calidad
de la relación entre Argentina y Brasil en todos los planos, sobre
la democracia y la estabilidad política de la región. De
ahí la importancia de la cuestión nuclear sin la cual es
muy difícil entender el camino que efectivamente condujo a los
acuerdos bilaterales primero y luego a la creación del Mercosur.
Es en tal marco que se puede luego apreciar el valor que tienen preferencias
comerciales efectivas sobre estrategias nacionales de transformación
productiva y de inserción competitiva en los mercados mundiales.
Y tal marco también permite apreciar el valor del alcance sudamericano
que siempre aspiró a tener el Mercosur. Recordemos que en los planteamientos
fundaciones, además de los cuatro países que firmaron el
Tratado de Asunción en 1991, se suponía la participación
como miembro pleno, y no sólo como asociado, de Chile. Pero tal
alcance sudamericano requiere para ser sustentable, el que se garanticen
condiciones de ganancias mutuas a todos los países miembros, cualquiera
que sea su dimensión económica o grado de desarrollo.
Puede discutirse si el desencanto que se observa -especialmente en algunos
países miembros- es fundado y si su base social es realmente amplia.
Pero la simple lectura de los diarios de países miembros en estos
últimos meses indica que, como mínimo, la ilusión
de los momentos iniciales se está esfumando (entre otros artículos
publicados recientemente sobre el caso del Mercosur, ver el de Mauro Laviola,
en el diario O Globo de São Paulo del 13 de febrero de 2014, titulado
"Mercosul, uma mentira institucional". El autor es Vice-presidente
de la Asociación de Comercio Exterior de Brasil). También
parece ocurrir en terceros países o regiones con los cuales se
aspira a negociar para intensificar flujos recíprocos de comercio
e inversiones. Concretamente se observa en la UE una erosión de
la imagen del Mercosur como un proceso relevante, creíble y, por
ende, apetecible en función de inversiones productivas y potenciales
negociaciones. Al menos en las apariencias se presenta la situación
actual del Mercosur como una de las razones que impulsarían a procurar
o un acuerdo bi-regional de múltiples velocidades o, directamente,
acuerdos bilaterales con países miembros del Mercosur, tal el caso
del Brasil. Un análisis más profundo del tema implicaría
desdoblamientos un poco más sofisticados y complejos, donde se
cruzan todo tipo de factores y no sólo la situación relativa
del Mercosur.
El debate aquí sugerido sobre el Mercosur tendría que desarrollarse,
a la vez, dentro de cada país y entre los países miembros,
y también entre sus sectores sociales y productivos. Para ser un
debate sincero tendría que comenzar por un diagnóstico de
frustraciones y continuar por la identificación de eventuales opciones.
Calibrar frustraciones implica imaginar qué hubiera ocurrido si
la integración no se hubiere formulado y desarrollado como se hizo.
Por ejemplo, si no se hubiere incluido un arancel externo común.
Si los resultados hubieren sido similares en términos de comercio,
de inversiones e imagen pública, entonces sería posible
concluir que quizás el problema no necesariamente reside en el
Mercosur. Pero implica también evaluar la factibilidad de eventuales
"planes B" en la perspectiva de cada país miembro. Sería
esencial al respecto evitar enfoques voluntaristas -lo que deseo y no
necesariamente lo que puedo- y mono-dimensionales, por ejemplo, incluyendo
sólo la dimensión económica y no la política,
o viceversa. Sería caer en el voluntarismo imaginar que un país
de la región pueda minimizar la importancia de su realidad geográfica
y de las implicancias geopolíticas que ella tiene, especialmente
en una era de fuerte dinámica y de tensiones en la competencia
por el poder y los mercados mundiales, con posibles repercusiones en la
región latinoamericana.
¿Cuáles podrían ser cuestiones relevantes a incluir
en un debate sincero sobre el Mercosur y sus opciones? Tres parecen prioritarias
y ellas permiten múltiples desdoblamientos.
La primera se refiere al contexto global. Se trata de un diagnóstico
de desafíos y oportunidades que a cada país miembro plantean
profundos cambios que se están operando en el poder mundial y en
la competencia económica global. La lectura del contexto externo
puede ser un factor poderoso que estimule convergencias de visiones e
intereses, dentro y entre países. Es la CEPAL quien más
ha alertado sobre la conveniencia para los países de la región
de articularse para mejor competir y negociar a escala global. Pero siendo
el actual un mundo con múltiples opciones para la estrategia de
inserción internacional de todo país, no debe extrañar
que miembros del Mercosur se interroguen sobre la inconveniencia de quedar
atados por compromisos de alcance regional. "El Mercosur" nos
ata es una frase que se escucha con frecuencia en los países miembros.
La cuestión sería entonces debatir sobre si un país
tiene un plan B realista -y no sólo en una perspectiva económica-
y más rentable, a la idea de insertarse en el mundo en base al
Mercosur.
La segunda cuestión se refiere al alcance de los compromisos que
se asuman hacia el futuro, y cómo podrían ellos potenciar
la capacidad de cada país para atraer inversiones productivas,
acrecentar el intercambio de bienes y de servicios en la región
y con el mundo, y generar incentivos para la articulación productiva
transnacional en distintas variantes de cadenas de valor. La cuestión
sería entonces debatir sobre el valor agregado que en términos
de desarrollo productivo pueda resultar para cada país del hecho
de compartir un espacio de integración regional con reglas creíbles
y efectivas.
Y la tercera cuestión se refiere a la arquitectura institucional
de la integración y a la metodología que se emplee para
el trabajo conjunto. Al respecto conviene aprovechar: i) el carácter
amplio y poco detallado del compromiso jurídico fundacional del
Tratado de Asunción; ii) el hecho que nada obliga en un proceso
de integración a seguir un modelo pre-establecido y que las normas
de la OMC -el artículo XXIV del GATT y también su Cláusula
de Habilitación- son ambiguas e imprecisas y, además, iii)
la posibilidad de capitalizar experiencias acumuladas en varias décadas
de integración regional, en ALALC-ALADI, en acuerdos bilaterales
de Argentina y Brasil, y en el Mercosur.
La cuestión sería entonces debatir cómo desarrollar
instituciones y métodos de trabajo que permitan sostener en el
tiempo, puntos de equilibrio entre diversos intereses nacionales; entre
requerimientos de corto plazo y visiones de largo plazo; entre demandas
de flexibilidad y a la vez de previsibilidad, a la hora de adaptarse a
la dinámica económica y política del mundo actual
y a la interna de los países participantes y, todo ello, tomando
en cuenta posibles disonancias conceptuales en el abordaje de las realidades.
El sugerido es un debate que convendría desarrollar tomando en
cuenta el mapa de las actuales negociaciones comerciales internacionales,
tanto en el plano global multilateral de la OMC como en el de los mega-espacios
interregionales. Se presentan incertidumbres en casi todos los casos.
Sea sobre que ellas concluyan -recordemos la experiencia del ALCA o lo
que está ocurriendo en la Rueda Doha-. Sea sobre la entrada en
vigencia del acuerdo que se concluya -la Carta de la Habana (1948) que
creó la Organización Internacional del Comercio es un ejemplo-.
Sea sobre el valor agregado que, una vez vigente, el respectivo acuerdo
genere con respecto a los compromisos comerciales existentes antes de
las negociaciones -sería el caso de la Alianza del Pacífico
con respecto a los compromisos ya asumidos por sus miembros en sus acuerdos
de alcance parcial vigentes en el ámbito de la ALADI-. También
las negociaciones interregionales transatlánticas (TTIP) y transpacíficas
(TPP) presentan incertidumbres, sea por sus connotaciones geopolíticas,
o por la suerte en el Congreso americano de la autorización al
Presidente para concluir negociaciones comerciales (el Trade Promotion
Authority -TPA), o por las dificultades de lograr acuerdos en temas sensibles
tales como propiedad intelectual o protección de inversiones, teniendo
en cuenta la disparidad de dimensiones, visiones e intereses entre los
países participantes.
Hay finalmente otra cuestión para el necesario debate. Se refiere
a cómo encarar la articulación de los acuerdos comerciales
preferenciales que se han celebrado en la región. Hoy tal cuestión
tiene su epicentro en el relacionamiento entre el Mercosur y la Alianza
del Pacífico, especialmente a partir de última Cumbre de
la Alianza celebrada en Cartagena de Indias en la que se firmó
el Protocolo Adicional al Acuerdo Marco que crea la Alianza (sobre la
VIII Cumbre realizada en Cartagena y el texto del Protocolo allí
firmado ver: http://www.mincit.gov.co/
y http://alianzapacifico.net/;
anexo sobre requisitos específicos de origen en: http://alianzapacifico.net/).
El hecho que el Protocolo requerirá de un tiempo para efectivamente
entrar en vigencia, puede facilitar el que en dicho período se
analicen a nivel gubernamental, empresario y académico, fórmulas
y mecanismos que faciliten la necesaria convergencia entre dos de los
principales sistemas de preferencias comerciales del espacio latinoamericano.
Para ello se puede aprovechar el marco común de la ALADI, a pesar
que el Protocolo de Cartagena no menciona ni al Tratado de Montevideo
de 1980 ni a los compromisos que allí se han asumido y que se supone
siguen vigentes: ¿reflejaría ello una recurrente tendencia
latinoamericana a desconocer los compromisos jurídicos que han
sido asumidos en el pasado? ¿no sería tal tendencia una
de las principales razones que conduce a las curvas del desencanto y al
fracaso de los acuerdos respectivos? Quizás sea otro tema para
el necesario debate sobre el futuro de la integración en América
Latina.
En una primera etapa la mencionada convergencia podría asentarse
en el régimen de las reglas de origen. El Protocolo de la Alianza,
en su artículo 4.8 prevé explícitamente la figura
de la acumulación de origen que es fundamental para una estrategia
de distintas modalidades de encadenamientos productivos de alcance regional.
La convergencia podría lograrse también en relación
a otras cuestiones importantes a la hora de promover encadenamientos productivos
transnacionales y de encarar negociaciones comerciales con terceros países
o regiones. Una de ellas es la de los marcos regulatorios. Y finalmente,
el interés por tal convergencia podría resultar de las ventajas
que puedan generarse para la región con un enfoque conjunto sobre
su inserción en el ámbito del sistema multilateral de comercio
en el ámbito de la OMC, y en la red de mega-acuerdos preferenciales
de alcance regional e interregional que se están desarrollando
en los últimos tiempos, tales como los mencionados TPP y TTIP.
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