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Tal como sucede con las personas, las empresas o las instituciones,
un grupo de países que se vinculan en un proceso de integración,
especialmente si incluye un arancel externo común como un elemento
central de sus disciplinas colectivas, tiene que tener una agenda para
su relacionamiento comercial externo. O al menos así conviene que
sea. En ella se suelen definir prioridades, frentes de acción,
pasos a dar, en lo posible, un cronograma. En los tiempos modernos, lo
normal sería que tal agenda pudiera ser consultada por los ciudadanos
en las respectivas páginas Web. No siempre eso es así. Si
se trata de una asociación de países, tal el caso del Mercosur,
la agenda externa define la hoja de ruta para su posible, necesaria o
deseada inserción comercial en el mundo y en su región.
Con quién, cómo, con qué alcance y en qué
plazos se aspira a entablar negociaciones comerciales externas, es uno
de los elementos centrales de cualquier agenda comercial externa de un
grupo de países que comparten un proceso de integración.
Implica enviar señales a los otros países sobre sus preferencias
y prioridades. Especialmente a aquellos con los cuáles se aspira
a negociar. Y significa, sobre todo, orientar a inversores propios y ajenos
sobre el futuro que se imagina para su comercio de bienes y de servicios,
y para inversiones productivas que generen empleo y bienestar. Es un elemento
de previsibilidad.
Por todo ello, es más que conveniente que tal agenda comercial
externa sea la resultante, en cada país miembro, de consultas intensas
con los sectores de la producción, del trabajo y del consumo. Incluso
de iniciativas que provengan de cada uno de los distintos sectores. Y
lo óptimo suele ser que la agenda que se defina haya sido objeto
de debate en los respectivos Parlamentos. El que trascienda de los niveles
burocráticos, hace a su legitimidad social.
Todo ello es más importante aún en un mundo que se ha vuelto
más complejo, diverso y dinámico (ver al respecto este Newsletter
del mes de abril 2013). Y también lo es cuando se observa que
muchos de los actuales y potenciales socios o competidores del Mercosur
y de sus países miembros, tienden a replantearse sus propias agendas
de negociaciones comerciales externas, especialmente como resultante de
los cambios internacionales que se están produciendo en tres planos
muy relacionados entre sí.
El primero de los tres planos es el del sistema comercial multilateral
institucionalizado en la OMC. Al respecto el estancamiento de la Rueda
Doha evidencia dificultades en relación a una de sus funciones
principales, que es precisamente la de facilitar negociaciones comerciales
que abarquen a todos sus países miembros. Son dificultades que
están nutriendo tendencias por parte de algunos de sus principales
países miembros -por su grado de desarrollo económico y
por su incidencia en los flujos de comercio e inversión en el plano
global- a fugarse hacia otros ámbitos de negociaciones que les
permitan profundizar los compromisos asumidos hasta el presente en el
ámbito de la OMC. En algunos casos serviría como excusa
para justificar tales fugas. Son tendencias que de concretarse en acuerdos
firmes podrían traducirse en la fragmentación y eventualmente
quiebra del sistema comercial multilateral, o al menos en la erosión
de la eficacia de algunas de sus otras funciones, tal como la de la solución
de diferendos comerciales.
El segundo plano es el de las negociaciones de mega-acuerdos comerciales
preferenciales, incluso de alcance inter-regional (ver este Newsletter
de febrero 2013). Las tres principales negociaciones en curso, son
las del Trans-Pacific Partnership (TPP), del Transatlantic Trade and Investment
Partnership (TATIP), y del Regional Comprehensive Economic Partnership
(RECEP). A ellas deben sumarse, por su magnitud y relevancia comercial,
otras como las que desarrolla la Unión Europea (UE) con la India
y con el Mercosur, suponiendo de que en ambos casos finalmente se superen
las actuales incertidumbres. Son negociaciones comerciales que en su conjunto
cubrirían con reglas preferenciales -no necesariamente extensibles
a otros países- una parte sustancial de la población, del
producto bruto y del comercio mundial.
Difícil prever aún si tales negociaciones culminarán
en acuerdos firmados y ratificados por los países participantes.
El precedente de las negociaciones fracasadas entre los países
del sistema interamericano -las del ALCA-, indican que más allá
de las expectativas que puedan generarse, incluso utilizando una buena
dosis de "diplomacia mediática" con todo tipo de "efectos
especiales" no siempre ellas concluyen en la firma de un acuerdo.
Y el precedente de la Carta de la Habana en 1948, de la cual surgió
la Organización Internacional del Comercio (OIC) permite asimismo
recordar que aún cuando las negociaciones concluyan con éxito,
no siempre pasan luego el test de su aprobación parlamentaria y,
por ende, de su ratificación y entrada en vigencia.
Pero si finalmente concluyeran y los respectivos acuerdos entraran en
vigencia, podrían producir dos tipos de resultados. Incluso ellos
pueden ser secuenciales. Uno sería un fuerte vaciamiento del sistema
multilateral con las consecuencias que puede tener en términos
de erosión de una institución relevante para la gobernanza
global tal como lo es la OMC. Es decir que sus impactos trascenderían,
en tal caso, el plano más limitado del comercio mundial. El otro
sería el que los citados acuerdos podrían generar estándares
de compromisos en materia de regulación del comercio global de
bienes y de servicios, así como, entre otras, de las inversiones,
la propiedad intelectual, y las compras gubernamentales, que luego se
procuraría extenderlos al plano multilateral. En la práctica
implicarían marginalizar países que no participan en tales
acuerdos, del proceso de definición de reglas e instituciones que
en el futuro regularán el comercio mundial. Y es difícil
imaginar que los países excluidos, especialmente si tienen o aspiran
a tener una participación relevante en el comercio mundial, acepten
pasivamente tal marginalización.
Y el tercero plano es el de las múltiples modalidades de encadenamientos
productivos transnacionales con alcance global y, a veces, sólo
regional o inter-regional. En el glosario de la diplomacia comercial actual
se las encapsula en el concepto de cadenas globales de valor. A veces
ellas son resultantes de la fragmentación en distintos países
de la producción de grandes empresas transnacionales, con su lógica
incidencia en los flujos de inversión y en los servicios de distribución,
transporte y logística. Pero también resultan de la articulación
transfronteriza de grupos de empresas -muchas veces pequeñas y
medianas- con nichos de especialización y con fuerte potencial
de complementación. En tal caso, pueden ser la resultante de estrategias
de integración productiva desarrolladas por un grupo de países,
tal como se ha intentado hacer en el Mercosur y antes en el viejo Grupo
Andino.
Los desarrollos recientes en estos tres planos han tenido repercusiones
en América Latina y, en especial, en el espacio regional sudamericano.
Por un lado, por los avances aún difíciles de precisar en
sus verdaderos alcances prácticos -es decir de aquellos que trasciendan
los efectos de corto plazo del juego mediático- que se estarían
produciendo en el desarrollo de la Alianza del Pacífico. Por otro
lado, en el debate que se está instalando en países del
Mercosur sobre cómo encarar las nuevas realidades del comercio
y de las negociaciones comerciales internacionales.
En tal sentido, cabe mencionar por su relevancia tres informes recientes
de entidades empresarias brasileras que abordan en la perspectiva de su
país los desafíos que se confrontan. Son informes que por
sus contenidos y alcances requerirían la atención de los
empresarios argentinos y de sus respectivas entidades. Dos de ellos son
del Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI) que
nuclea un relevante grupo de las principales empresas brasileras. Uno
trata el impacto que eventualmente tendrían en las estrategias
comerciales del Brasil los nuevos mega-acuerdos preferenciales que se
están negociando (http://retaguarda.iedi.org.br/).
El otro informe del IEDI se refiere a la participación brasilera
en las cadenas globales de valor (http://www.iedi.org.br/).
El tercer informe es de la Federaçâo das Indústrias
do Estado de S.Paulo (FIESP). Plantea una agenda de integración
externa (http://www.fiesp.com.br/).
De estos tres informes surge la percepción de riesgos de aislamiento
de la economía brasilera en un nuevo contexto mundial. No se cuestiona
al Mercosur. Así lo ha dejado claro en un artículo en la
prensa, Benjamin Steinbruch, el Vice-Presidente Primero de la FIESP (ver
entrevista en Folha de S.Paulo, el pasado 18 de junio, en http://www.fiesp.com.br/).
Además se recuerda que el 84% de los bienes que Brasil envía
a Sudamérica son manufacturas. En el año 2012 sus exportaciones
a la región duplican las destinadas a la suma de los mercados de
Europa, Estados Unidos y China. Pero sí se plantea la necesidad
de adaptarlo a las actuales realidades. El Presidente del Uruguay, José
Mujica, en declaraciones previas a la reciente Cumbre del Mercosur en
Montevideo (ver en: http://www.eltribuno.info/),
también ha reiterado su apoyo al concepto estratégico que
nutre al Mercosur. Pero lo ha hecho constatando la necesidad de negociar
juntos con terceros y de imaginarlo como una gran cadena transnacional
de producción.
El no cuestionamiento del Mercosur como proyecto estratégico conjunto
de un grupo de países sudamericanos, es tanto más relevante
cuando se observa la frecuencia con la que distintos analistas y protagonistas
proponen que países como por ejemplo Brasil, deberían replantear
su vinculación a la luz de otros enfoques que se consideran más
apropiados. En particular el modelo que se contrapone al Mercosur es el
de la Alianza del Pacífico. Al hacerlo se da por hecho que es una
alianza que ya ha producido los resultados que se han anunciado por sus
cuatro países miembros (ver al respecto, entre varios otros, Porzecanski,
Arturo, "A oportunidade bate a porta", en Valor Econômico,
11/07/2013).
También se observa el planteamiento del requerimiento de flexibilidad
en los acuerdos que se negocien. Concretamente ello se propone con respecto
a la negociación en curso entre el Mercosur y la UE (ver al respecto
las declaraciones de la Secretaria de Comercio Exterior del Brasil, Tatiana
Lazerda Prazeres, el 18 de junio pasado, en http://www.fiesp.com.br/).
Es un planteamiento que a veces se fundamentaría en el supuesto
que no todos los países miembros del Mercosur estuvieran dispuestos
a avanzar con el mismo ritmo en la desgravación arancelaria al
menos en todos los sectores. Más allá de cuán sustentable
es este supuesto, sí conviene reflexionar sobre las distintas modalidades
que pueda tener las propuestas de flexibilización de los compromisos
que se asuman.
La idea parecería ser alcanzar la flexibilización en el
marco de un acuerdo "paraguas" en el que se contemplen múltiples
velocidades en los compromisos de desgravación arancelaria de cada
país del Mercosur, pero también geometrías variables
en los compromisos que se asuman en los otros temas no arancelarios, en
particular, en los marcos regulatorios del comercio y de las inversiones.
Es una variante que podría tener efectos de erosión de los
tratamientos preferenciales pactados dentro del Mercosur y que en la práctica,
por la dimensión económica de la UE, podría tener
el mismo resultado que la conclusión de acuerdos bilaterales de
libre comercio entre cada país del Mercosur y la UE. En otras palabras,
podría ser equivalente al fin del Mercosur como proceso de integración
económica relevante para cada uno de sus países miembros.
Sin embargo una figura presente en el informe del IEDI sobre el impacto
de las negociaciones de mega-acuerdos comerciales preferenciales (página
43), brinda opciones más interesante que conviene explorar en el
debate que de hecho han instalado las instituciones empresarias brasileras.
Tales opciones son tres: la de la implementación gradual de las
medidas negociadas; la de salvaguardias transitorias generales, especiales
y sectoriales, y la de mecanismos de entrenamiento y reubicación
profesional (en la línea de las medidas comunes en países
desarrollados, tales como los EEUU y la UE, enmarcadas por ejemplo en
los Trade Adjustement Assitance Program). Incluir este tipo de medidas
en la arquitectura del respectivo acuerdo bi-regional, permitiría
contemplar eventuales situaciones de disparidad resultantes de las asimetrías
de desarrollo económico existentes tanto en el interior del Mercosur
como con respecto a los países de la UE.
Otras propuestas incluidas en el mencionado informe del IEDI (páginas
42 y 43) merecen una especial atención. Se refieren a reglas de
origen preferenciales; mecanismos de reconocimiento mutuo o de armonización
de medidas no tarifarias; protección de inversiones originadas
en el Brasil -o en otros países del Mercosur-, y liberación
gradual de servicios de manera de integrar la economía regional,
estructurar cadenas de valor y permitir el acceso a mercados de empresas
nacionales.
Son todas ellas medidas que cabría analizar y debatir al menos
en los ámbitos empresarios de los otros países del Mercosur.
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