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En épocas de marcadas incertidumbres e incluso de frecuentes
turbulencias, como sin duda es la actual, es normal que las respectivas
sociedades esperen de sus líderes orientaciones sobre cómo
superar situaciones críticas y sobre cómo construir un futuro
que hoy tiende a aparecer como difuso y, a veces, incluso como peor que
el presente. Cuando no perciben tal liderazgo, los ciudadanos se suelen
indignar o rebelar.
En el plano internacional, tal expectativa social se suele concentrar
también en las Cumbres que periódicamente se realizan con
la participación de los líderes políticos de una
región o de un espacio inter-regional (o incluso pluri-regional
como es el caso del G20). La frecuencia con que se realizan las distintas
Cumbres y sus no siempre nítidos resultados, puede explicar un
cierto deterioro de su imagen y credibilidad ante la opinión pública.
A pesar de ello, son reuniones al más alto nivel político
de las que se espera poder visualizar el ejercicio de un liderazgo, en
lo posible colectivo, orientado a superar eventuales crisis y, en especial,
a señalizar rutas factibles sobre cómo un grupo de naciones
aspira a compartir sus acciones en procura de objetivos de gobernabilidad
(paz y estabilidad política) y de un desarrollo económico
y social que sea sustentable (bienestar, igualdad y empleo).
En el plano inter-regional al reunirse con sus respectivas contrapartes
europeas, los líderes políticos latinoamericanos tendrán
pronto -y en medio de la actual crisis económica y financiera que
afecta especialmente a Europa- oportunidad de apreciar y de demostrar
que la diplomacia de las Cumbres posee aún la vigencia necesaria
para producir resultados eficaces o, tan siguiera, mediáticos.
Son precisamente los casos de las Cumbres del espacio interregional iberoamericano,
a realizarse en Cádiz (España) los días 16 y 17 de
noviembre próximo (http://segib.org/),
y la del espacio interregional euro-latinoamericano, en Santiago de Chile
los días 26 y 27 de enero del 2013 (http://www.minrel.gob.cl/).
En tales oportunidades se espera que se reúnan al más alto
nivel, un número significativos de los líderes políticos
de dos espacios regionales que han experimentado profundas transformaciones
con respecto a los momentos en que el respectivo sistema de Cumbres fuera
lanzado -la primer Cumbre Iberoamericana tuvo lugar en 1991 en Guadalajara,
México y la primer Cumbre ALC-UE en Río de Janeiro en 1999-.
Son dos espacios diferentes, pero que tienen en común la participación,
por un lado, de un grupo significativo -en términos de dimensión
económica, poder relativo y población- de los países
latinoamericanos y, por el otro, de dos países europeos -España
y Portugal- con fuertes raíces e intereses en América Latina
y con la aspiración recurrente de ser voceros de los intereses
de la región ante los otros países de la Unión Europea.
El espacio europeo es hoy más amplio tras la incorporación
de los nuevos países miembros, especialmente los de Europa del
Este. Pero, además, es un espacio regional que ha experimentado
en los últimos cuatro años los efectos desiguales de una
profunda crisis económica y financiera que tiene, incluso, connotaciones
sistémicas en el plano político interno de varios de los
países que integran la Unión Europea. Hoy es la propia idea
de integración la que comienza a cuestionarse. La crisis se ha
traducido en un debate sobre los métodos a emplear para continuar
y eventualmente profundizar, la construcción europea.
También el espacio latinoamericano ha sufrido en estas dos décadas
profundas transformaciones. Se observan en el plano interno de los respectivos
sistemas políticos y económicos, donde si bien la democracia
aparece más consolidada, las expectativas con respecto al desarrollo
económico y social de cada país, así como las opciones
en materia de inserción en la economía mundial presentan
en muchos casos diferencias. Igualmente se observan diferencias con respecto
a cómo encarar las respectivas estrategias de integración
latinoamericana. Si bien se ha avanzado en la construcción de marcos
institucionales de alcance regional -tal los casos de la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y, en el espacio regional
sudamericano, de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) (http://www.unasursg.org/)-,
se observa a su vez un mosaico más diverso en el plano de los procesos
de integración profunda, en el que existe una red de acuerdos comerciales
preferenciales en el marco de la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI) (http://www.aladi.org/), y acuerdos subregionales
con distintos grados de efectividad y de eficacia -tal los casos del Mercosur
(http://www.mercosur.int/),
de la Comunidad Andina (http://www.comunidadandina.org/),
del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) (http://www.sica.int/),
de la Comunidad del Caribe (CARICOM) (http://www.caricom.org/),
y de la recientemente anunciada Alianza del Pacífico-. A ellos
debe sumarse la Alianza Bolivariana (ALBA) (http://www.alianzabolivariana.org)
y también el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) (http://www.sela.org/).
Sin embargo parece posible sostener que en esta oportunidad, la posibilidad
de poner de manifiesto la vigencia y eficacia de los respectivos sistemas
de Cumbres interregionales dependerá, en gran medida, del interés
que demuestren los líderes políticos de España y
Portugal, en un caso y de la Unión Europea en el otro, en reafirmar
la idea y en actualizar los objetivos de la respectiva asociación
inter-regional (dimensión existencial) y en renovar las modalidades
del trabajo conjunto (dimensión metodológica).
Y ello parece ser así, dado que a diferencia de las dos décadas
transcurridas desde el inicio del sistema de estas Cumbres inter-regionales,
se presenta hoy un cuadro de situación en el que el interés
por construir relaciones más estrechas con países latinoamericanos
se observa en muchos de otros protagonistas relevantes de la competencia
económica global. En particular la activa y creciente presencia
del Asia -y en particular de China- en América Latina, está
poniendo de manifiesto un cambio estructural muy profundo en la inserción
internacional de cada uno de los países latinoamericanos (ver al
respecto el reciente libro de Rosales y Kuwayama incluido en la sección
Lecturas Recomendadas de este Newsletter). Éstos tienen hoy múltiples
opciones en sus estrategias de inserción internacional, aún
cuando también se observa un interés en asegurar contrapesos
a cada una de las opciones existentes.
Es el antes mencionado un cambio que hoy se expresa en numerosos hechos
cargados de futuro, que van mucho más allá del intercambio
comercial y que se manifiesta en inversiones directas -especialmente originadas
en China- en diversos sectores tales como, entre otros, el de los hidrocarburos,
la energía, los alimentos, la construcción, el financiero
y el automotriz. En este último sector la tendencia de largo plazo
empieza a manifestarse en inversiones orientadas a instalar fábricas
especialmente -por su magnitud relativa- en el Brasil, como es el caso
de la empresa Chery. Son esos hechos que anticipan una tendencia que parece
ser fuerte e irreversible y que puede estar señalizando -al menos
en América del Sur- el fin de una larga época de predominio
de inversiones originadas en Europa y en los Estados Unidos.
Quizás por primera vez desde que se realizan estas Cumbres inter-regionales,
se podrá observar entonces una región latinoamericana que
presenta países que tienen un comportamiento más asertivo
y que procuran potenciar múltiples opciones en el abanico de sus
relaciones económicas internacionales. Y, también por primera
vez, se observa una región europea con países que atraviesan
profundas crisis y que tienen quizás prioridades más inmediatas
que las que implicaría la renovación y profundización
de alianzas con otras regiones. Por lo demás, la crisis de la integración
europea ha reforzado en América Latina la idea de que no existen
modelos únicos de cómo encarar el trabajo conjunto entre
naciones que comparten un mismo espacio geográfico regional. Por
el contrario, se está acentuando la idea de que incluso Europa
pueda tener algo que aprender de la aparente heterodoxia de los caminos
que utilizan los países latinoamericanos para asegurar una razonable
gobernabilidad de su propio espacio regional e integrar sus mercados.
¿Qué puede entonces razonablemente esperarse de las dos
próximas Cumbres inter-regionales? ¿Cuáles pueden
ser sus resultados más valiosos?
En el caso de la Cumbre de Cádiz tres resultados podrían
contribuir a que sea visualizada como un éxito. Trabajar para que
ellos se concreten es una de las prioridades que requerirán fuerte
atención del liderazgo político en ambos lados del Atlántico.
El primero de estos resultados sería el hecho que España
pueda poner de manifiesto el que preserva su poder convocatoria. Esto
es que la Cumbre se realice con la participación de un amplio número
de países representados al más alto nivel político.
La pasada Cumbre de Asunción no contó, en tal sentido, con
la presencia de varios de los Jefes de Estado.
El segundo resultado relevante sería reafirmar las razones que
justifican la existencia de un espacio iberoamericano diferenciado en
el sistema internacional. Y son razones que tienen que ver con la identidad
cultural iberoamericana, y lo que ella significa como aporte a la convivencia
política en un sistema internacional cada vez más global
y marcado por todo tipo de diversidades.
Finalmente el tercer resultado podría estar relacionado con la
renovación de los métodos de trabajo en el ámbito
de la comunidad iberoamericana de naciones, incluyendo un significativo
fortalecimiento de la Secretaría General Iberoamericana como factor
central del sistema, y un cambio en las modalidades de preparación
y en la periodicidad de las Cumbres que, desde el inicio, han tenido una
frecuencia anual.
A su vez, en el caso de la Cumbre de Santiago de Chile, uno de los resultados
significativos sería que se ponga de manifiesto la utilidad de
la CELAC para generar la capacidad de la región latinoamericana
de expresarse con una sola voz, en lo posible o, al menos, con un marcado
grado de coordinación. Pero quizás el principal resultado
sería el que se concluya -o al menos que se haya avanzado sustancialmente
hacia su conclusión- el postergado acuerdo de asociación
entre la Unión Europea y el Mercosur.
Esto último es factible. Dependerá en mucho de tres factores.
Los tres son viables a condición que la negociación se sitúe
en un plano en el que pueda ponerse de manifiesto suficiente voluntad
política. El sentido estratégico del acuerdo que se logre
debe permear todos los aspectos de la negociación, incluyendo por
cierto los comerciales.
El primer factor es que los países de la UE -o al menos aquellos
más relevantes para esta relación transatlántica,
por ejemplo por la magnitud de sus inversiones directas en los países
del Mercosur- reafirmen su voluntad política de concluir un acuerdo
bi-regional, dejando de lado toda tentación a replegarse hacia
modalidades de acuerdos bilaterales con algunos de los países miembros
del Mercosur. Son muchas las razones que se pueden invocar para desaconsejar
tal opción. Pero las principales cruzan por el plano de lo político.
Todo intento de dividir a los países del Mercosur puede alimenta
tendencias a la fragmentación del espacio sudamericano. No parece
ello conveniente para nadie.
Un segundo factor es que se deje de lado la idea un poco dogmática
de un acuerdo que contenga desde el inicio una cobertura ambiciosa en
el plano de la liberación comercial en materia de bienes y de servicios.
Un avance gradual hacia una cobertura amplia, que incluya con el tiempo
sectores muy sensibles, podría realizarse incluyendo cláusulas
evolutivas y mecanismos de salvaguardia imaginativos. Ellos serían
compatibles con una lectura factible del artículo XXIV, párrafo
8 del GATT, en la que el rigor jurídico se combine con las flexibilidades
que derivan de la inteligencia política.
Y el tercer factor, es que se apele a la imaginación creativa
y al aprendizaje acumulado a través de los años para el
abordaje de otras cuestiones sensibles de la agenda negociadora como puede
ser el tratamiento a las inversiones directas. Al respecto una idea basada
en la experiencia que se ha acumulado en la materia, podría ser
el vincular el acceso al sistema de protección de inversiones directas
extranjeras que se incluya eventualmente en el acuerdo bi-regional, con
el cumplimiento por parte de los respectivos inversores de un código
de conducta que incluya fuertes elementos de transparencia y de responsabilidad
social, entendida ésta en un sentido amplio. Podría constituirse
así un precedente que conduciría a renovar el algo obsoleto
sistema actual de protección de inversiones -con sus epicentros
en una vasta red de acuerdos bilaterales provenientes de otras épocas
y en el papel que se le ha atribuido al CIADI-, facilitándose así
la superación de los problemas de credibilidad y legitimidad que
se observan en muchos países y sectores sociales.
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