UN DESAFÍO PARA EL FUTURO DE LA OMC:
¿Cómo articular los acuerdos comerciales a nivel global, regional
e interregional? |
por Félix Peña
Enero 2012
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En cuanto al futuro de la OMC, al menos tres escenarios
parecen posibles. Un primer escenario es el del predominio de una especie
de "inercia institucional". El segundo es un escenario "refundacional".
Y el tercero sería el de la "metamorfosis" de la OMC.
La metamorfosis implicaría continuar y profundizar
aquellos activos acumulados considerados como eficaces y valiosos. No
requiere necesariamente dejar de lado la Rueda Doha. Pero sí requiere
concentrar esfuerzos, imaginación y voluntad política en
la renovación de agendas y de metodologías de trabajo. Requiere
una fuerte dosis de flexibilidades que permitan preservar la previsibilidad
que se requiere para facilitar inversiones productivas y el desarrollo
de un tejido cada vez más denso de redes productivas transnacionales.
El principal desafío será el de concertar
en el ámbito del marco institucional multilateral, los múltiples
esfuerzos que hoy se realizan tanto en el plano global, como en el regional
y en el interregional. Esto es, tornar compatible lo que se suele percibir
como contradictorio. Implicaría asumir como algo natural y positivo
la complejidad de la agenda del comercio mundial y de los medios para
abordar las cuestiones relevantes.
Siendo así, lo central será definir
mecanismos operativos que permitan preservar un grado razonable de disciplinas
colectivas, de transparencia y de conectividad entre las distintas modalidades
de acuerdos comerciales en los que participen los países miembros
de la OMC. Entre otras reformas, requeriría darle prioridad a una
revisión de fondo del artículo XXIV del GATT 1994.
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En principio, en torno a tres cuestiones se observa un relativo consenso
con respecto a la situación actual y al futuro de la Organización
Mundial del Comercio (OMC).
La primera cuestión tiene que ver con su papel como institución
multilateral relevante para el sistema del comercio mundial. Al respecto
cabe resaltar que no se observan cuestionamientos a la OMC como una institución
necesaria en la arquitectura de la gobernabilidad económica global.
Se reconocen, además, los activos adquiridos en toda la trayectoria
recorrida desde la creación del GATT. Ellos son considerados como
bienes públicos internacionales valiosos que hay que preservar.
Entre otros, se valoran los siguientes aportes que pueden atribuirse al
sistema multilateral del comercio mundial: el generar un cierto grado
de reaseguro frente a propensiones proteccionistas -abiertas o, más
frecuentemente, encubiertas- que tienden a acentuarse en épocas
-como la actual- de crisis económica internacional con su consiguiente
impacto en el comercio mundial; el asegurar una razonable transparencia
en las políticas comerciales que aplican los países miembros
y, en tercer lugar, el brindar un marco institucional para restablecer
las reciprocidades de intereses nacionales afectadas por comportamientos
que se consideran contrarios a las reglas pactadas.
Los mencionados son aportes que contribuyen a que se mantenga un grado
razonable de disciplinas colectivas en el comercio mundial. Es quizás
la función más valorada de la OMC en un mundo en el que
comienzan a predominar tendencias que en otros momentos históricos
condujeron al caos (ver al respecto el artículo de Sergei Karaganov
citado en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter).
La segunda cuestión sobre la que se observa un relativo consenso,
se refiere al reconocimiento que la OMC tiene que seguir siendo un ámbito
multilateral en el cual se pueda, a la vez, continuar negociando aperturas
de los respectivos mercados al comercio mundial; produciendo reglas de
juego que faciliten la internacionalización de la producción
de bienes y de servicios en torno a múltiples modalidades de redes
transnacionales, y generando mecanismos funcionales al establecimiento
de vínculos tan estrechos como posible entre comercio, desarrollo
económico y sustentabilidad ambiental. Pero todo ello en un contexto
de fuertes asimetrías de poder económico relativo, de capacidades
para competir a escala global, y de grados de desarrollo entre los países
miembros, lo que dificulta alcanzar los puntos de articulación
de intereses nacionales que son necesarios para adoptar las decisiones
que se consideran necesarias.
Y la tercera cuestión se refiere a la necesidad de adaptar la
OMC a las nuevas realidades del sistema internacional y de la competencia
económica global. Se reconoce que es demasiado fuerte el contraste
de la realidad económica y de poder mundial actual, con la existente
cuando se creó el GATT -período del cual proviene la esencia
del núcleo duro de principios y reglas de juego que aún
hoy rigen el sistema mundial del comercio- y aún con la de 1994,
cuando se creó la OMC. En tal sentido, la idea de un sistema del
comercio mundial impulsado por un club restringido de naciones desarrolladas
y con visiones afines, es hoy algo obsoleto. Y el problema principal reside
en que no resulta fácil poner de acuerdo en torno a las cuestiones
más sensibles de la agenda negociadora global, al número
cada vez más amplio de países miembros -actualmente 157-
con visiones, realidades e intereses por momentos tan diferentes, a fin
de adoptar decisiones que sean efectivas, eficientes y legítimas
(ver este Newsletter
de los meses de octubre 2010, en: http://www.felixpena.com.ar/,
y de agosto
2009, en: http://www.felixpena.com.ar/).
La experiencia de la Rueda Doha es ilustrativa al respecto. No ha sido
posible alcanzar acuerdos para concluirla, pero tampoco para cambiar las
metodologías de la negociación multilateral, por ejemplo,
revisando el principio del "todo único" y adoptando otros
criterios, como el de "masa crítica", que abran la puerta
al uso de instrumentos como los acuerdos plurilaterales especialmente
para cuestiones y sectores más sensibles de la agenda negociadora.
La reciente 8ª. Conferencia de la OMC ilustra sobre esa especie de
escenario de "atrapados sin salida" en el que se encuentran
hoy lo países miembros (ver este Newsletter
de diciembre 2011, en: http://www.felixpena.com.ar/,
y el Bridges
Weekly Trade News Digest, Volume 16, Number 1, 11th January 2012,
en: http://ictsd.org/).
La tentación de países miembros interesados en avanzar
más allá de los compromisos comerciales ya alcanzados en
la OMC -tanto en el plano de las condiciones de acceso a los mercados
como en otros-, es entonces la de escaparse de las rigideces que caracterizan
al ámbito multilateral, intentando alcanzar los objetivos procurados
a través de modalidades novedosas de acuerdos comerciales preferenciales
que permitan aprovechar todas las ambigüedades del artículo
XXIV del GATT 1994. De ahí el crecimiento significativo del número
de acuerdos concluidos o en proceso de negociación.
El problema es que se tiene conciencia que por esta vía se puede
terminar erosionando la eficacia e incluso la legitimidad del sistema
multilateral del comercio mundial. Algo que en principio los países
miembros no reconocen como compatible con los requerimientos de gobernabilidad
económica global e, incluso, de gobernabilidad política.
El riesgo de la fragmentación del sistema en un contexto internacional
que tiende a ser "tóxico" es algo entonces que no puede
ser subestimado.
En cuanto al futuro del sistema de la OMC, al menos tres escenarios parecen
posibles.
Un primer escenario es el del predominio de una especie de "inercia
institucional". Esto es, continuar trabajando con los mismos métodos
y con la misma agenda de los últimos años. Implicaría
continuar colocando a la actual Rueda Doha como un eje central de la estrategia
a impulsar. No es algo imposible. Pero no parece lo recomendable. Los
resultados pueden continuar siendo los logrados hasta el presente. Puede
terminar arrastrando el propio sistema hacia la irrelevancia e ilegitimidad.
Un segundo escenario es el "refundacional". Implicaría
una reforma institucional profunda, sin perjuicio de capitalizar los activos
adquiridos y valorados. Sería el equivalente a lo que se suele
plantear para la arquitectura económica y financiera global. Algo
que se refleja en la expresión "un nuevo Bretton Woods".
Tiene el inconveniente de desconocer la realidad de poder que permitió
lograr los acuerdos que están en el origen del actual esquema institucional
de la cooperación económica y financiera internacional.
Esto es, el resultado de una guerra de la cuál surgió un
país -los Estados Unidos- con capacidad clara para ser, en aquel
momento, el "rule maker" indiscutido. No es el cuadro de la
actual distribución del poder mundial. Lo demuestra, entre otros
ejemplos, la dificultad creciente del G20 de traducir en hechos efectivos
su aspiración de liderar la definición de un nuevo orden
económico internacional.
Un tercer escenario sería el de la "metamorfosis" de
la OMC. Es lo que hoy parece más recomendable. También lo
es para marcos institucionales que enfrentan dificultades y que hacen
a la gobernabilidad de espacios geográficos regionales, como el
de la Unión Europea e incluso, el del propio Mercosur, concebido
éste como una especie de núcleo duro de la gobernabilidad
del espacio sudamericano (ver al respecto este Newsletter
de junio 2011, en: http://www.felixpena.com.ar/)
y de noviembre
2011, en: http://www.felixpena.com.ar/).
La idea de una metamorfosis implicaría gradualidad en los avances,
a fin de construir algo nuevo en base a lo existente y a través
de pasos incrementales. Implica combinar lo aparentemente incombinable.
Transitar en forma persistente pero casi imperceptible de una etapa de
un sistema a la otra. Lo que surgiría con el tiempo es algo nuevo
pero, a la vez, algo que se basa en lo anterior. No implicaría
ruptura con el pasado ni la tentación de recomenzar de cero. Pero
sí implicaría una transformación profunda. Lo nuevo
sería continuación de lo viejo, pero no sería lo
mismo (sobre la metamorfosis como método de cambio social que torna
difícil saber cuándo termina lo anterior y cuándo
comienza lo nuevo, ver el artículo de Edgar Morin, "Elogio
de la metamorfosis", en "El País", Madrid, 17 de
enero de 2010, en http://www.elpais.com/.
Para un ejemplo reciente de metamorfosis de un sistema nacional complejo,
ver el libro de Ezra Vogel sobre Deng Xiaoping y la transformación
de China, citado en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter).
En el caso de la OMC, la metamorfosis significaría continuar y
profundizar los activos acumulados y que son considerados como eficaces
y valiosos -algunos de los cuáles fueron mencionados al principio-.
No significaría necesariamente dejar de lado la Rueda Doha. Pero
sí implicaría concentrar esfuerzos, imaginación técnica
y voluntad política en la renovación de agendas y de metodologías
de negociación. Requeriría, además, una dosis de
mayor flexibilidad para encarar situaciones especiales en el caso de los
países en desarrollo. Esto último, sin perjuicio de asegurar
la previsibilidad que se necesita para facilitar inversiones productivas
y un tejido cada vez más denso de redes productivas transnacionales.
Quizás el principal desafío será el de concertar
en el ámbito del marco multilateral, los múltiples esfuerzos
que hoy se realizan tanto en el plano global, como en el regional y en
el interregional. Esto es tornar compatible lo que se suele percibir como
contradictorio. Por sus notorias implicancias geopolíticas, quizás
un ejemplo de un paso en la buena dirección sería colocar
en una perspectiva del sistema multilateral global la reciente iniciativa
del Trans-Pacific Partnership (TPP).
La metamorfosis de la OMC implicaría entonces asumir como algo
natural y positivo la complejidad de la agenda del comercio mundial y
de los medios para abordar las cuestiones relevantes. No habría
un sólo tema dominante (por ejemplo, liberar el comercio) ni habría
una sola vía para abordarlo. Lo global, lo regional y lo inter-regional
serían partes integrantes de un único sistema multilateral.
Como ha señalado Jean-Pierre Lehmann en el artículo mencionado
en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter, implicaría
conciliar la fragmentación con la integración en un marco
y una visión común.
Siendo así, lo central sería definir mecanismos operativos
que permitan preservar un grado razonable de disciplinas colectivas, de
transparencia y de conectividad entre las distintas modalidades de acuerdos
comerciales en los que participen los países miembros de la OMC.
Entre otras reformas, requeriría darle prioridad a una revisión
de fondo del artículo XXIV del GATT 1994.
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Lecturas recomendadas:
- Berasategui, Vicente E., "Malvinas. Diplomacia y Conflicto Armado.
Comentarios a la Historia Oficial Británica", PROA Amerian
Editores, Buenos Aires 2011.
- Burbank, Jane; Cooper, Frederick, "Empires in World History.
Power and the Politics of Difference", Princeton University Press,
Princeton - Oxford 2010.
- De Groof, Bart; Geli, Patricio; Stols, Eddy; Van Beeck, Guy (eds.),
"En los Deltas de la Memoria. Bélgica y Argentina en los
siglos XIX y XX", Leuven University Press, Leuven 1998.
- FUNCEX, "Revista Brasileira de Comércio Exterior",
FUNCEX, n° 109, Ano XXV, Rio de Janeiro, Outubro/Dezembro de 2011.
- Fukuyama, Francis, "The Future of History", en Foreign Affairs,
January/February 2012, Vol. 91, Issue 1, ps. 53-61.
- Golley, Jane; Song, Ligang (eds.), "Rising China. Global Challenges
and Opportunities", ANU E-Press - The Australian National University
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- Guardiola-Rivera, Oscar, "What if Latin America Ruled the World.
How the South will take the North through the 21st Century", Bloomsbury
Press, New York - Berlin - London, 2010.
- Hacher, Sebastián, "Sangre Salada. Una feria en los márgenes",
Marea Editorial, Buenos Aires 2011.
- INTAL-BID, "Informe Mercosur. Período Segundo Semestre
2010-Primer Semestre 2011", BID-INTAL, Buenos Aires, Noviembre
2011, en: http://idbdocs.iadb.org/.
- Karaganov, Sergei, "A revolutionary chaos of the new world",
Russia in Global Affairs, Moscow, 28 December 2011, en: http://eng.globalaffairs.ru/pubcol/A-revolutionary-chaos-of-the-new-world-15415.
- Kowalski, Przemyslaw; Lesher, Molly, "Global Imbalances. Trade
Effects and Policy Challenges", OECD Trade Policy Working Papers,
N° 120, Paris, November 2011, en: http://www.oecd-ilibrary.org/.
- Lanz, Rainer; Miroudot, Sébastien, "Intra-Firm Trade.
Patterns, Determinants and Policy Implications", OECD Trade Policy
Working Papers, N° 114, Paris 2011, en: http://www.oecd-ilibrary.org/.
- Lechini, Gladys, "Argentina and South Africa. Facing the Challenges
of the XXI Century. Brazil as the mirror image", UNR Editora, Rosario
2011.
- Lehmann, Jean-Pierre, "Managing diverging forces: integration
versus fragmentation", Fung Global Institute Blog, January 9, 2012,
en: http://www.fungglobalinstitute.org/.
- Lewis Gaddis, John, "George F.Kennan. An American Life",
The Penguin Press, New York 2011.
- Mantero, Luciana, "Margarita Barrientos. Una crónica sobre
la pobreza, el poder y la solidaridad", Capital Intelectual, Buenos
Aires 2011.
- Meléndez-Ortiz, Ricardo; Bellmann, Christophe; Cheng, Shuaihua
(eds.), "A Decade in the WTO. Implications for China and Global
Trade Governance", Interntional Centre for Trade and Sustainable
Development (ICTSD), Geneva, December 2011, en: http://ictsd.org/.
- Olivera, Julio H.G., "Economía y Hermenéutica.
Una selección de veinte artículos sobre temas de Teoría
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Blaum, EDUNTREF, Buenos Aires 2010.
- Spektor, Matias, "El Regionalismo de Brasil", Plataforma
Democrática, Working Paper n° 16, Julio de 2011, en: http://www.plataformademocratica.org/.
- Tolstoi, León, "Resurrección", Editorial Juventud,
Barcelona 2010.
- Vadell, Javier A.; Taiane Las Casas Campos (organizadores), "Os
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do Sul", Editora PUCMINAS - Estudos em Relacões Internacionais
PUC Minas, Belo Horizonte 2011.
- Vogel, Ezra, "Deng Xiaoping and the Transformation of China",
The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge, MS - London
2011.
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Félix Peña es Director
del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director
de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la
Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité
Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).
Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar
trayectoria.
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