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Entender el alcance real de iniciativas vinculadas a las negociaciones
económicas y comerciales entre naciones no es siempre tarea fácil.
A veces se usan conceptos de alto efecto mediático pero difíciles
de precisar en forma concreta. Uno de ellos es el de "asociación
estratégica". Es común en las relaciones entre empresas.
También en el plano de la seguridad. Pero es en las relaciones
económicas internacionales donde puede haber más dificultades
para decodificar su alcance práctico O donde la tentación
puede ser mayor en recurrir al concepto a fin de darle contenido ante
la opinión pública a encuentros al más alto nivel
político, sin que lo acordado penetre luego en la realidad (sobre
la definición de alianza estratégica y los problemas que
plantea, ver Bobo Lo, "Axis of Convenience. Moscow, Beijing and the
new geopolitics", Royal Institute of International Affaire, London
2008, especialmente en "defining
strategic partnership", Capítulo 3, página 40,
en ).
Los acuerdos de asociación estratégica no siempre involucran
preferencias comerciales en el sentido de los artículos XXIV del
GATT-1994 o V del GATS. Incluso ellas pueden resultar de acuerdos que
no implican un marco que se denomine de asociación estratégica.
Pero una asociación estratégica puede ser relevante cuando
señaliza la voluntad de los países respectivos - tanto en
el plano gubernamental como en el empresario - en tejer redes de cooperación
en campos diversos, tales como los vinculados a la innovación y
al desarrollo científico y tecnológico, a las inversiones
productivas y al abordaje conjunto de cuestiones sensibles de la actual
agenda global, tales como las de la energía, el cambio climático
y los alimentos. Lo que importa en tales casos, es la apreciación
que pueda hacerse a través del tiempo sobre la densidad de la conexión
que tal asociación genere entre los respectivos sistemas económicos
y productivos.
En la práctica un acuerdo de asociación estratégica
puede llegar a tener un contenido y un impacto económico incluso
superior al de los acuerdos comerciales preferenciales en cualquiera de
sus modalidades. Ello es así cuando se traduce en la intensificación
de la conexión física y económica entre los respectivos
países y, especialmente, de las inversiones cruzadas entre sus
empresas, o de la cooperación de sus centros de investigación
y desarrollo. No es algo que necesariamente resultaría de un simple
acuerdo comercial preferencial que en su fase práctica quede eventualmente
limitado a expandir corrientes de comercio ya existentes, como suele ocurrir
con frecuencia.
Un ejemplo reciente de utilización simultánea de ambos
conceptos - el de asociación estratégica y el de acuerdo
comercial preferencial - es la forma como se instaló en medios
de prensa de prensa la noticia sobre la aparente intención de los
gobiernos de Brasil y México de concluir entre ambos países
un acuerdo que - según tales medios - sería de libre comercio
(TLC) en el sentido de la normativa de la OMC.
Tal noticia se inserta en un contexto global en donde, quizás por
la percepción de que será difícil concluir en plazos
razonables la Rueda Doha de la Organización Mundial del Comercio
(OMC) (ver al respecto Bridges Weekly Trade News Digest, Volume 14, number
9, March 10, 2010, páginas 1 y 2, publicación del ICTSD,
en http://ictsd.org/i/news/bridgesweekly/72006/),
se han multiplicado los anuncios sobre la puesta en vigencia de nuevos
acuerdos de libre comercio - tal el caso del TLC entre Perú y China
que entró en vigencia en febrero de 2010 (ver su texto en http://www.mincetur.gob.pe/);
la conclusión de las respectivas negociaciones - tal los casos
de los acuerdos entre la Unión Europea (UE) y Perú y Colombia,
respectivamente -, o el interés de relanzar negociaciones estancadas
- tal el caso de las bi-regionales entre el Mercosur y la UE - (ver este
Newsletter de los meses de diciembre 2009 y febrero 2010, en www.felixpena.com.ar).
Son todos acuerdos o negociaciones con un significativo impacto directo
o indirecto en el comercio exterior argentino y en el de sus socios del
Mercosur.
El comunicado conjunto resultante de la reunión de trabajo de
los Presidentes Lula da Silva y Calderón, el pasado 23 de febrero,
se refirió en realidad al establecimiento de un acuerdo estratégico
de integración económica entre Brasil y México. No
utiliza la expresión "acuerdo de libre comercio", que
sin embargo fue empleada en medios de prensa. Concretamente señala
que los Presidentes "anunciaram o início de um processo formal
de trabalho para avaliar e determinar as áreas de oportunidade,
alcances, benefícios e sensibilidades de um Acordo Estratégico
de Integração Econômica entre Brasil e México,
com o objetivo de aprofundar o intercâmbio bilateral de bens e serviços,
promover investimentos, bem como garantir o acesso aos mercados, atendendo
de modo ágil e efetivo problemas pontuais como normas, subsídios
agrícolas e barreiras não-tarifárias. Acordaram que
nesse processo formal de trabalho entre as autoridades será fundamental
a participação dos setores privados de ambos os países.
Reconheceram que uma visão de longo prazo permitirá e contribuirá
para aprofundar a relação bilateral e impulsionará
a integração da América Latina e o Caribe para fortalecer
a competitividade e presença regional nos mercados internacionais"
(ver el texto completo de este comunicado en la nota de prensa nº
66 del 23 de febrero de 2010, en http://www.mre.gov.br/).
Para interpretar el alcance de este anuncio, es importante colocarlo
en la perspectiva del marco normativo vigente tanto entre ambos países
como en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
y en el Mercosur. Al respecto cabe observar que entre Brasil y México
ya existen acuerdos comerciales preferenciales. Y que junto con los otros
tres socios del Mercosur tienen un acuerdo que prevé explícitamente
el establecimiento de un área de libre comercio. Es el acuerdo
de complementación económica (ACE nº 54), que fuera
firmado en el marco de la ALADI el 5 de julio de 2002 y que entró
en vigencia el 5 de enero de 2006 (ver http://www.aladi.org/).
El ACE nº 54 establece un marco para la creación de un área
de libre comercio entre los países del Mercosur y México.
La finalidad de este marco jurídico es ofrecer seguridad y transparencia
a los agentes económicos de las Partes, así como promover
e impulsar las inversiones recíprocas. Concretamente su artículo
1º, alinea a., establece que uno de sus objetivos es "crear
un Área de Libre Comercio, mediante la eliminación de gravámenes,
restricciones, y demás obstáculos que afecten el comercio
recíproco, a fin de lograr la expansión y diversificación
de los intercambios comerciales".
El formato de acuerdo marco se refleja en su artículo 2º
que establece, en primer lugar, que forman parte del ACE nº 54 los
acuerdos celebrados o que se celebren por México con cada uno de
los Estados Partes del Mercosur en el marco del Tratado de Montevideo
1980. Son acuerdos que establecen preferencias arancelarias recíprocas,
salvo el que firmaron México y Uruguay que establece un área
de libre comercio entre ambos países conforme a la normativa de
la OMC.
Hasta el presente tales acuerdos son: el ACE nº 6 entre la Argentina
y México, que tiene 15 Protocolos Adicionales, el último
de los cuales establece un texto ordenado del ACE y fue firmado el 24
de agosto de 2006 (ver su texto en http://www.aladi.org/);
el ACE nº 53 entre Brasil y México, firmado el 3 de julio
de 2002, con tres Protocolos Adicionales (ver su texto en http://www.aladi.org/);
el ACE nº 2 entre Uruguay y México, con 68 Protocolos Adicionales
(ver sus textos en http://www.aladi.org/)
y el ACE nº 60 firmado el 15 de noviembre de 2003 - entró
en vigencia el 15 de junio de 2004 - que establece un área de libre
comercio entre los dos países (ver su texto en http://www.aladi.org/).
Cabe señalar que el ACE nº 60, fue firmado luego del ACE nº
54, pero antes de que éste entrara en vigencia.
En segundo lugar, el mencionado artículo 2º incluye en el
ACE nº 54 el Acuerdo en el sector automotor entre los países
del Mercosur y México. Se trata del ACE nº 55 firmado el 22
de septiembre de 2002. Sienta las bases para el establecimiento del libre
comercio en el sector automotor y para promover la integración
y complementación productiva sectorial. Fue actualizado luego por
varios instrumentos adicionales (ver su texto en http://www.aladi.org/).
Y en tercer lugar, incluye a los acuerdos que en su marco y en el del
Tratado de Montevideo, se celebren entre el Mercosur y México.
Sería precisamente el acuerdo de libre comercio mencionado en el
artículo 1º y que aún no se ha negociado.
A continuación el mencionado artículo 2º prevé
que se desarrollarán negociaciones periódicas para ampliar
y profundizar, progresivamente, cualquiera de los acuerdos antes mencionados.
Finalmente, determina que los mencionados acuerdos se regularán
de conformidad con las disposiciones en ellos establecidas y que estarán
en vigor hasta la implementación del acuerdo de libre comercio
entre el Mercosur y México (para una información más
completa sobre los acuerdos de libre comercio y otras modalidades de acuerdos
comerciales preferenciales firmados por México, ver el Informe
de la Secretaría de la OMC con el Examen de la Política
Comercial del 2008 en: http://docsonline.wto.org/.
De los textos mencionados podría interpretarse que no habría
en principio un obstáculo jurídico para que en el ámbito
del acuerdo marco contenido en el ACE nº 54 y en la medida que no
se hubiere conformado un área de libre comercio entre el Mercosur
y México, Brasil y México pudieran concluir su propia área
de libre comercio en el sentido de lo previsto en la normativa vigente
en la OMC. Incluso podrían invocar, a tal efecto, el precedente
del acuerdo de libre comercio entre Uruguay y México.
Pero si se coloca la cuestión en un plano que trascienda lo jurídico,
surgen muchos interrogantes. Ellos derivan del precedente que se estaría
estableciendo con respecto al compromiso que los socios del Mercosur han
establecido de negociar en conjunto acuerdos con terceros países
que incluyan preferencias comerciales (Decisión CMC 32/00, ver
su texto en http://www.mercosur.org.uy/show?contentid=576)
y que, en su momento, fue invocado por el propio Brasil cuando Uruguay
intentó avanzar en un TLC con los Estados Unidos. Pero derivan
fundamentalmente de la dimensión económica de los dos países,
que representan en conjunto el 70% del PIB de América Latina y
el 50% de su población. Ello hace que su impacto en el plano del
comercio y de las inversiones sería muy superior al que concluyera
el Uruguay con México.
Puede presumirse que una eventual decisión de incluir en una asociación
estratégica bilateral entre Brasil y México un TLC - en
el sentido de la normativa de la OMC -, tendría un impacto político
y económico significativo sobre el futuro del Mercosur.
De ahí que, dada la importancia estratégica que el Brasil
le atribuye al Mercosur y a su relación preferencial con la Argentina,
parece razonable imaginar que de concretarse una asociación estratégica
bilateral con México, en el plano comercial ella se traduciría
en una ampliación significativa de las preferencias ya otorgadas
en el marco del ACE nº 53 y no necesariamente en un TLC.
Teniendo en cuenta el hecho que el Brasil ya tiene con la UE un acuerdo
de asociación estratégica - que hasta el presente no tiene
un contenido comercial preferencial en el sentido de la normativa de la
OMC - podría explicar que sus socios en el Mercosur seguirán
con atención la evolución de sus futuras negociaciones con
México.
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