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Suficiente impulso político y capacidad para enhebrar puntos de
equilibrio entre los intereses en juego, son dos condiciones que la experiencia
demuestra que se requieren a fin de concluir con éxito una negociación
comercial internacional.
Examinar si tales condiciones existen en las demoradas negociaciones
entre el Mercosur y la Unión Europea (UE) es algo conveniente teniendo
en cuenta que, como consecuencia de las renovadas dificultades de la Rueda
Doha, se ha vuelto a instalar en la agenda del Mercosur la cuestión
de intentar concluirlas. Especialmente los gobiernos del Brasil y del
Uruguay estarían impulsando la idea de retomar las negociaciones
estancadas desde octubre de 2004 (ver, al respecto de la posición
del Brasil, este Newsletter del mes de agosto y sobre la posición
del Uruguay, la nota del semanario Búsqueda, de Montevideo, del
11 de septiembre de 2008, página 5).
Sin un claro impulso político gubernamental resulta difícil
imaginar que una negociación comercial internacional pueda ser
exitosa. Esto es particularmente válido en el caso de negociaciones
que involucran un número amplio de países y una compleja
agenda, tal como ocurre en el caso de la Rueda Doha en la Organización
Mundial del Comercio (OMC). O cuando se trata de países que comparten
un espacio geográfico regional. Las negociaciones comerciales suelen
ser entonces un componente de una agenda de trabajo conjunto más
amplia, orientada a asegurar la paz y estabilidad política entre
países vecinos, a través del desarrollo de un proceso formal
de integración. Ejemplos al respecto son la UE y el Mercosur. Y
también es válido en el caso, más complejo aún,
de una negociación comercial que ha sido concebida como una parte
central de la construcción de una asociación estratégica
entre dos regiones organizadas en torno a procesos formales de integración.
Es precisamente lo que han estado intentando concretar desde hace una
década el Mercosur y la UE, pero como resultado de iniciativas
que se remontan a los comienzos de los años noventa.
Pero el impulso político debe ser suficiente y continuo, si es
que se aspira a completar la hoja de ruta trazada para una negociación
compleja. Cual combustible de un auto, puede agotarse antes de llegar
a la meta. Y entonces la negociación se paraliza. Puede ser luego
retomada. Ocurrió en el pasado con la Rueda Uruguay tras el fracaso
de la reunión en Montreal en 1988 y podría suceder nuevamente
en el presente, tanto en el caso de la Rueda Doha como en el de la asociación
Mercosur-UE. O puede quedar en el olvido, como parece estar ocurriendo
con las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas
- ALCA.
El agotamiento o insuficiencia del impulso político suele ser
la resultante de una combinación de factores, entre los cuales
sobresalen los siguientes: el tiempo que transcurre desde el momento inicial
de la negociación, que puede ser de muchos años; las modificaciones
que se hubieren producido en el contexto internacional o regional; las
que se operan en los países participantes, especialmente en los
impulsores de la idea de negociar como consecuencia, por ejemplo, de cambios
de gobiernos y, finalmente, las alteraciones que puedan producirse en
la estimación de costos y beneficios -tanto políticos como
económicos- que resultarían de una determinada negociación.
En tal sentido, un ejemplo del pasado es el de las negociaciones de la
Carta de la Habana que aspiraba a crear la Organización Internacional
del Comercio. Fracasó en 1948 cuando el Congreso americano no ratificó
el instrumento jurídico internacional que le sometiera el Ejecutivo
a su consideración. También en aquel período fracasó
una negociación secreta para el establecimiento de una zona de
libre comercio entre Canadá y Estados Unidos. Está en el
origen de la introducción a último momento de la figura
de la zona de libre comercio en lo que sería el artículo
XXIV del GATT (la fascinante historia de esta negociación secreta
-sólo conocida muchos años después- la reconstruye
un excelente artículo de Kerry Chase, citado más adelante
en la Sección "Lecturas Recomendadas" de este Newsletter).
Otro ejemplo más reciente de fracaso por agotamiento del impulso
político, es el ya mencionado de la negociación hemisférica
para establecer lo que se suponía debía ser el ALCA. Colapsó
en la Cumbres de las Américas realizada en Mar del Plata en el
año 2004.
Si bien el impulso político es necesario, no suele ser suficiente
para culminar con éxito un proceso negociador. Se requiere también
capacidad para enhebrar puntos de equilibrio entre los diferentes intereses
nacionales en juego. Tiene que ver con la complejidad de la negociación
y con los grados de ambición de su agenda. Cuanto más ambiciosa
sea la agenda (caso Rueda Doha y negociación Mercosur-UE) y más
sustantivas sean las diferencias de intereses, mayor será la dificultad
para evitar que tales puntos de equilibrio se le evadan a los negociadores.
Pero también tiene que ver con los métodos que se empleen
para construir los necesarios equilibrios. La calidad de los procesos
negociadores puede ser una causa de un eventual fracaso. Las dificultades
procesales son mayores cuando participan muchos países y cuando
existen entre ellos fuertes asimetrías de dimensión económica
y de grados de desarrollo económico. Es el caso actual de la Rueda
Doha. O cuando una negociación presenta notorias insuficiencias
y dispersiones, tanto en el plano institucional como de los métodos
de trabajo. Puede ser el caso de la bi-regional Mercosur-UE.
En el caso de la Rueda Doha, en la reunión mini-ministerial de
Ginebra del mes de julio pasado, quedó en evidencia que se acumularon
dificultades sustantivas y procesales para lograr los necesarios equilibrios
de intereses (ver este Newsletter del mes de agosto 2008). ¿Son
ellas sólo la resultante de insuficiencias del impulso político?
O son, además ¿la resultante de deficiencias en los métodos
orientados a enhebrar tales equilibrios? (sobre el estado de las negociaciones
de la Rueda Doha al promediar el mes de septiembre ver Bridges Weekly
Trade News Digest, volume 12, number 29, September 10th 2008, del Internacional
Centre for Trade and Sustainable Development -ICTSD-, en http://www.ictsd.net).
Las dificultades sustantivas se relacionan en primer lugar, con el equilibrio
entre lo que efectivamente se espera recibir y lo que se tiene que otorgar,
por un lado en los productos agrícolas (acceso a mercados y subsidios)
y por el otro en los industriales. En segundo lugar, se relacionan con
el equilibrio entre las concesiones aparentes y las efectivas, es decir,
las que resultan una vez descontada el "agua" y computadas las
excepciones, sensibilidades, diferenciaciones y todo tipo de válvulas
de escape abiertas o encubiertas. En tercer lugar, con el equilibrio entre
el esfuerzo que realizarían los que más pueden - países
industrializados - y los relativamente más débiles, que
son los países en desarrollo. Y, finalmente, en el equilibrio entre
costos y beneficios del resultado de las negociaciones. Cuánto
menos nítidos y de más largo plazo sean los eventuales beneficios,
más resistencia habrá a efectuar concesiones que podrían
tener costos políticos inmediatos.
Las dificultades procesales tienen que ver con el número de países
participantes y, sobre todo, con las asimetrías de poder, de gravitación
en el intercambio global de bienes y servicios, y de grados de desarrollo
relativo. El hecho que se trata de negociaciones multilaterales que requieren
el consenso de todos los países participantes en el marco de un
single undertaking, complica aún más la tarea de enhebrar
puntos de equilibrio que sean percibidos como satisfactorios por todos.
En el caso de las negociaciones entre el Mercosur y la UE, se reproducen
condiciones similares a las existentes en la Rueda Doha, en términos
de las divergencias de intereses en relación a la agricultura,
con el consiguiente impacto en las contrapartidas en productos industriales
y en otras cuestiones relevantes. La UE planteó desde el comienzo
de las actuales negociaciones multilaterales en la OMC, que es en este
ámbito donde debían tratarse las cuestiones más sensibles
vinculadas a los subsidios a la agricultura, sea a las exportaciones y,
en especial, a los relacionados con la producción. En la medida
que tal planteo continua vigente, es natural que se considere que será
muy difícil destrabar la negociación bi-regional sin antes
concluir la Rueda Doha.
Alcanzar los necesarios puntos de equilibrio entre los múltiples
intereses en juego sigue siendo entonces el gran desafío para las
negociaciones bi-regionales. Pero más allá de las declaraciones
propias de las diplomacias mediáticas, no parece existir además
suficiente impulso político para superar los desequilibrios existentes.
Tiene que ver con incentivos en las dos partes para encarrilarlas hacia
su conclusión y con las percepciones que se observan de un lado
y del otro del Atlántico.
Del lado europeo, los incentivos para negociar parecen haber disminuido.
Por un lado, suele prevalecer la percepción que el Mercosur dista
de ser lo que habían imaginado y que debe aún superar problemas
internos que afectan su credibilidad. El que el Canciller Amorim haya
reiterado en la presentación que efectuara recientemente en el
Parlamento del Mercosur (ver su texto en http://www.mre.gov.br),
la prioridad de eliminar el doble cobro del arancel externo, de aprobar
el Código Aduanero y de fortalecer la Secretaría Técnica,
podría contribuir a disminuir el déficit de credibilidad.
Pero será así sólo en la medida que ello se concrete,
ya que tal objetivo se había anunciado en otras oportunidades.
Por otro lado, los europeos no tienen hoy el incentivo de evitar desplazamientos
de sus corrientes de comercio e inversiones que resultarían de
un acuerdo preferencial entre el Mercosur y los Estados Unidos. Tal perspectiva
ha desaparecido del horizonte, al menos por el momento, con el colapso
del ALCA y con las dificultades que pueden existir en relanzar una negociación
Mercosur-EEUU con un formato "4+1", dada la posible conclusión
este año del demorado proceso de incorporación de Venezuela
al Mercosur. La evolución más reciente de las relaciones
diplomáticas entre Caracas y Washington -el retiro de los respectivos
Embajadores, y fuertes declaraciones del Presidente Chavez-, no contribuyen
a que se pueda visualizar como factible -al menos en plazos cortos- una
negociación comercial entre el Mercosur y los EEUU.
Del lado del Mercosur, resulta difícil imaginar que en la negociación
comercial bi-regional pueda obtenerse lo que no se ha logrado hasta ahora
de los europeos en la Rueda Doha. Y la opción de un acuerdo menos
ambicioso que el imaginado no ha sido aún incorporada en la estrategia
negociadora. Por lo demás, se perciben las prioridades de la UE
como muy concentradas en otras áreas y cuestiones.
En tal caso, la hibernación de hecho de la negociación
bi-regional, podría ser visualizada por ambas partes como más
conveniente que seguir procurando su conclusión. La tentación
a preservar el status-quo en las negociaciones bi-regionales sería
entonces muy grande. El problema es que ello estimularía acciones
bilaterales, como las reflejadas en la alianza estratégica del
Brasil con la UE. No incluye elementos preferenciales, que son los que
obligarían a los socios del Mercosur a negociar en conjunto, al
menos mientras no sea modificada la Decisión CM 32 del año
2000 (el párrafo cuarto del numeral 4.4.1, del documento de Estratégia
Brasileira de Exportaçâo 2008-2010, anunciado el pasado 3
de septiembre por el Ministerio de Desenvolvimento, Indústria y
Comércio Exterior del Brasil, es sintomático al respecto).
Si así fuere, podría erosionarse la idea de un Mercosur
concebido, desde su momento fundacional, como plataforma para negociar
y competir a escala global.
Sin perjuicio de lo que se intente para relanzar las negociaciones bi-regionales,
una opción sería utilizar todo el potencial del instrumental
plasmado en el Acuerdo Marco de Cooperación Mercosur-UE firmado
en Madrid en 1995. Fue ratificado por los respectivos Parlamentos y está
aun vigente. Contiene hojas de ruta que, de utilizarse plenamente, permitirían
avanzar con pragmatismo en las relaciones económicas bi-regionales,
al menos en todos los elementos no preferenciales.
Tal opción implicaría renovar el impulso político
de la negociación bi-regional y perfeccionar los métodos
de trabajo. El impulso político debería provenir de la constatación
de que existen intereses compartidos en lograr el fortalecimiento del
Mercosur. Tales intereses se relacionan con su potencial para ser un efectivo
núcleo duro de la estabilidad política en el espacio geográfico
sudamericano. Y ello adquiere hoy mayor vigencia ante las alarmantes tendencias
a la fragmentación y los consiguientes reflejos defensivos (sobre
este último aspecto, ver las declaraciones sobre la necesidad de
un "escudo de defensa", del Ministro de Asuntos Estratégicos
del Brasil, Roberto Mangadeira Unger, en el diario La Nación, de
Buenos Aires, del 11 de septiembre de 2008, página 11).
Implicaría además introducir elementos de flexibilidad
en la construcción de la asociación bi-regional, que contemple
las diferentes situaciones existentes entre las dos regiones y, en particular,
dentro del Mercosur.
Es una opción que sería más factible si el Mercosur
introdujera, a su vez, criterios de flexibilización de sus compromisos,
a fin de aceptar instrumentos con múltiples velocidades y geometría
variable, especialmente en la construcción de una unión
aduanera ajustada más al artículo XXIV del GATT, que al
modelo de la unión aduanera europea o a lo que prescriben distintos
enfoques teóricos (ver al respecto este Newsletter, del mes de
agosto de 2008).
Todo ello puede lograrse en el marco amplio del Tratado de Asunción
y sin alterar sus elementos esenciales, que son los que conducen a un
mercado común.
Y tal flexibilización no implicaría la transformación
del Mercosur en una zona de libre comercio. Esto último ha sido
propuesto incluso recientemente por personalidades políticas, por
ejemplo en el Brasil (ver al respecto el discurso del gobernador José
Serra en el Fórum del INAE, en Río de Janeiro, el 3 de septiembre
de 2008, en http://www.saopaulo.sp.gov.br,
quien señaló que "temos que desenvolver mais acordos
bilaterais. Temos que fazer mudanzas no Mercosul que permitam ao Brasil
fazer acordos bilaterais com outros paises sem necesariamente incluir
os paises do Mercosul…O Mercosul debe ser uma zona de livre comércio
e nâo uma uniâo alfagendária como é hoje, que
prácticamente subordina todas principias decisôes de comércio
exterior que o Brasil queira tomar ao acordom os outros paises".
Con posterioridad el Canciller Amorim volvió a reiterar la posición
del gobierno brasileño en el sentido de fortalecer el Mercosur,
tal como se refleja en notas de varios diarios del Brasil, entre los cuales
la Gazeta Mercantil, del 4 de septiembre de 2008).
Un detalle no menor y con connotaciones que van más allá
de lo jurídico, es el que en la hipótesis de la transformación
del Mercosur en una zona de libre comercio, se requeriría una modificación
sustancial de su pacto constitutivo. Algo así como negociar todo
de nuevo.
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