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Pascal Lamy, el Director General de la Organización Mundial del
Comercio (OMC), no pudo concluir con éxito la difícil misión
que se le había encomendado por los países miembros (ver
este Newsletter de julio 2006). El 24 de julio debió constatar
que no estaban dadas las condiciones para continuar con las negociaciones
de la Rueda Doha.
En su sesión del 27 y 28 de julio, el Consejo General de la OMC
se limitó a tomar nota de la suspensión de las negociaciones
(www.wto.org). De tal
forma, las negociaciones podrán ser retomadas, sin que se requiera
una decisión formal al respecto. Se evita así la posibilidad
de un veto por parte de un país miembro. Como se sabe, las decisiones
en la OMC se adoptan por consenso (ver al respecto, Bridges Weekly Review
del ICTSD, volumen 10, nº 28, del 2 de agosto 2006, en www.ictsd.org).
(Sobre el impacto de la suspensión de la Rueda Doha en la estrategia
de negociaciones comerciales de la Argentina, ver la nota de Félix
Peña titulada "Repensar la estrategia", en la columna
Radar Internacional del Suplemento de Comercio Exterior de La Nación,
1º de agosto de 2006).
Técnicamente entonces, las negociaciones están suspendidas.
¿Por cuánto tiempo? Es difícil responder aún.
Probablemente recién al concluir las vacaciones del mes de agosto
en el Norte, será posible tener un panorama más preciso
sobre su futuro desarrollo y sobre el tiempo que demandaría concluirlas.
Por el momento, cada uno de los principales protagonistas se han preocupado
más en transferir a otros las responsabilidad del fracaso de julio
- especialmente dentro del triángulo conformado por los Estados
Unidos, la Unión Europea y el Grupo de 20 (del cual forma parte
la Argentina, junto con Brasil, China, India y otros países) -
y en resaltar su disposición a seguir negociando, si es que los
otros países presentan ofertas más sustanciales que permitan
preservar el grado de ambición que se aspira tenga esta rueda de
negociaciones. Incluso se ha avanzado la posibilidad que el plazo del
que dispone el Presidente Bush para negociar, pueda ser extendido por
un corto tiempo más por el Congreso Americano - el plazo establecido
en el Trade Promotion Authority vence en junio de 2007 -.
Sería sólo en el mes de septiembre en que podría
efectuarse un pronóstico más sólido sobre el futuro
de la Rueda Doha. Pero aún entonces, podrían seguir teniendo
influencia en las posiciones de protagonistas claves sus respectivos cronogramas
electorales internos.
En el caso concreto de los Estados Unidos, los analistas tienden a considerar
difícil que pueda haber una oferta más sustancial en materia
de subsidios domésticos a la agricultura antes de las elecciones
de noviembre próximo.
En el caso de la Unión Europea, también se tiende a considerar
difícil que se amplíe la oferta en materia de acceso a los
mercados para productos agrícolas antes de las elecciones presidenciales
en Francia.
Por el contrario, en el caso del Brasil se estima que el gobierno del
Presidente Lula podría tener interés en que tales negociaciones
se reanuden y con probabilidades de éxito, antes de las elecciones
presidenciales del próximo mes de octubre.
Sin embargo, en materia de negociaciones comerciales nada que sea difícil
resulta necesariamente imposible. Incluso, los acontecimientos en el plano
político internacional, podrían incidir en un cambio del
contexto en el que se insertan las negociaciones en la OMC.
Lo que sí se considera en general como probable, es que en los
meses próximos se observará una mayor intensidad de acción
en el plano de las negociaciones de acuerdos comerciales preferenciales,
sean ellos regionales o bilaterales (ver al respecto la nota de la revista
The Economist, del 4 de agosto 2006). Tanto los Estados Unidos como la
Unión Europea han dado señales claras en tal sentido.
Pero también tales señales se observan en el caso de los
países del Mercosur.
Por un lado, fuentes gubernamentales especialmente de la Argentina y del
Brasil, han avanzado la posibilidad de que las hasta ahora interrumpidas
negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea, puedan relanzarse
en el mes de septiembre y quizás concluirse antes de fin de este
año, durante la presidencia pro tempore del Mercosur que ejerce
este semestre el Brasil. Al respecto, existen por lo menos tres posibilidades:
que todo siga como hasta ahora (negociación de hecho estancada);
que la UE capte la importancia política de consolidar el núcleo
duro del Mercosur - el de 4 - antes que se produzcan todos los efectos
del ingreso de Venezuela y que, por lo tanto, acelere con imaginación
la actual negociación a fin de concluirla pronto - es algo factible
-, y que, la UE termine haciendo un acuerdo bilateral con el Brasil -
también es factible - (el viaje del Presidente de la Comisión
Europea, José Manuel Durâo Barroso a Brasilia en el mes de
junio, podría ser una señal en tal dirección - ver
el comunicado conjunto en www.mre.gov.br).
Es prematuro, sin embargo, hacer pronósticos sobre que las negociaciones
Mercosur-Unión Europea sean retomadas pronto. Entre otras razones,
los analistas consideran que deberá observarse el impacto que el
ingreso de Venezuela tendrá sobre el desarrollo de estas negociaciones
bi-regionales.
Conforme a lo acordado en el Protocolo de Adhesión de Venezuela
al Mercosur - firmado en Caracas el pasado 4 de julio -, el nuevo miembro
pleno podrá participar de las negociaciones comerciales que se
desarrollen, aún antes que se haya formalizado su incorporación
por la entrada en vigencia del mencionado Protocolo.
Como se ha señalado (ver al respecto, este Newsletter del mes
de julio pasado), cabe recordar que el instrumento jurídico que
formaliza la adhesión de Venezuela requiere ser aprobado por los
respectivos Congresos, incluso porque introduce por un período
de transición, derechos y obligaciones diferentes para Venezuela
con respecto a los asumidos por los socios originarios, especialmente
en relación al instrumento de la unión aduanera.
En todo caso, en principio no se prevén dificultades excesivas
en la ratificación de ese Protocolo por los socios del Mercosur.
Sin embargo, es posible que en ninguno de los otros socios la aprobación
por los Parlamentos sea tan rápida como lo fue en Venezuela. Su
Asamblea Nacional lo aprobó por unanimidad pocos días después
de la firma (ver
texto aquí) y la ratificación se publicó el 19
de julio 2006 (ver
texto aquí).
Por otro lado, el Uruguay ha iniciado conversaciones con los Estados Unidos
tendientes a concretar un acuerdo de comercio que, eventualmente, pudiera
tener el formato de un acuerdo de libre comercio (TLC). Recientemente
el Ministro de Economía del Uruguay, Senador Danilo Astori, en
una entrevista en el diario el Observador, de Montevideo, publicada el
día 14 de agosto 2006, precisó el estado de situación
sobre el eventual acuerdo y sobre sus alcances. Lo hizo tras la visita
que efectuara a Montevideo, a principios de agosto, Everett Eissenstat,
el negociador comercial americano a cargo de América Latina en
el USTR.
Los principales puntos resaltados por el Ministro Astori en la mencionada
entrevista, son los siguientes (por su importancia se transcriben textualmente
las partes más relevantes de sus afirmaciones):
- Con respecto a sus impresiones tras las reuniones que se mantuvieron
con Eissenstat: "En primer lugar, la apertura y la flexibilidad
con la que EEUU y en particular el representante Eissenstat están
actuando. Apertura porque realmente, a diferencia del pasado, EEUU hoy
tiene voluntad de realizar un acuerdo con Uruguay. En segundo lugar
la flexibilidad. Él no ha llegado aquí para decir: es
este formato o nada. No es verdad que EEUU diga, por ejemplo, es un
Tratado de Libre Comercio (TLC) o nada"..."creo que (Eissenstat)
se fue con una visión positiva y el discurso del presidente (Tabaré)
Vázquez lo impactó realmente (se refiere al discurso del
Presidente del Uruguay en la Conferencia "Uruguay en la Economía
Global, realizada el 9 de agosto en Montevideo, en la que participó
como invitado especial Everett Eissenstat; ver su texto en www.presidencia.gub.uy)…
No hizo afirmaciones posteriores a ese discurso como para quedar bien,
las hizo porque quedó muy impactado por el liderazgo del presidente.
Hay que tener en cuenta que él ya había tenido una conversación
importante con Vázquez el día anterior, cuyo contenido
conozco y sé que fue muy buena. Ahora, después de haberlo
escuchado el miércoles 9, su impresión fue todavía
más importante…".
- Con respecto a las líneas estratégicas incluidas en
el discurso del Presidente Vázquez el 9 de agosto: "Me parece
que hay un antes y un después de ese discurso. No solo marcó
una línea, dio una orientación muy clara, que resumiría
a través de estos factores. En primer lugar, la desideologización
del análisis de este tema y la necesidad de equilibrar los principios,
-que son intocables y que están básicamente integrados
a los objetivos que tiene este gobierno- y el pragmatismo, que se vincula
principalmente con las herramientas. A todas luces, un tratado de comercio
con EEUU o con quien sea, es una herramienta. No podemos tratar este
instrumento como si fuera un objetivo en sí mismo, como si pusiera
en controversia nuestras convicciones, nuestra propia ideología,
que la tenemos. La segunda característica es que nosotros no
ponemos en cuestión al Mercosur por esta herramienta. Y la tercera
es reconocer que el Mercosur está con problemas muy serios. Reconocerlos
es tener condición para trabajar en cuanto a su superación.
Una de las maneras de comenzar a reaccionar frente a los problemas es
la de progresar bilateralmente fuera de la región. Más
ahora que los caminos multilaterales están bloqueados".
- Con respecto a las posibilidades que se abren al Uruguay en el plano
de las negociaciones comerciales internacionales: "Estamos pensando,
por supuesto en EEUU, que es nuestro principal cliente, pero también
en China. Ya estamos iniciando las conversaciones hacia un acuerdo bilateral
importante con China, ojalá sea un TLC, aunque tampoco se agota
en esa posibilidad. He comenzado a intercambiar posibilidades con el
embajador de China y el año que viene vamos a ir con el presidente
a China, porque nos parece absolutamente fundamental tener también
un acuerdo bilateral importante con ese país. Menciono también
a India, con el que estamos avanzando rápidamente en un Tratado
de Protección de Inversiones, que es la antesala de un acuerdo
comercial amplio".
- Con respecto a las diferencias que se han observado en el gobierno
del Uruguay en relación al alcance de un eventual acuerdo comercial
con los Estados Unidos: "Hay integrantes del Poder Ejecutivo que
dicen que después de la línea que marcó Vázquez,
aquellos ministros que están más cerrados a un acuerdo
bilateral deben definirse si siguen en el gobierno o no (cabe destacar
al respecto que el 14 de agosto, es decir luego de la entrevista del
Ministro Astori, el Presidente Vázquéz publicó
una nota a la opinión pública en la que señala
que "a raíz de las controversias planteadas en el seno del
Gobierno sobre el tema de las negociaciones exploratorias tendientes
a un eventual acuerdo para el incremento comercial con los Estados Unidos
de Norteamérica, el Presidente de la República resuelve
que, a partir del día de la fecha, se constituye en el único
vocero sobre dicho tema o, en su defecto, la persona en la que él
delegue"; sobre las diferencias existentes en el partido del gobierno
uruguayo, en especial con respecto a su impacto en el Mercosur, ver
las declaraciones del especialista Gerardo Caetano en nota de la agencia
France Press, del día 16 de agosto 2006). Prefiero a esta altura
de las circunstancias seguir poniendo el acento en el acuerdo unánime
que hay en el gobierno para seguir avanzando en la búsqueda de
un acuerdo lo más amplio posible. Sobre esto no hay diferencias.
Los matices empiezan cuando aludimos al formato final. Veamos qué
formato se puede lograr, y después sí, cuando llegue la
definición del formato final puede haber discrepancias. Creo
que tampoco hay que dramatizar esas discrepancias y puede haber resoluciones
o definiciones que seguramente el gobierno va a tener que tomar para
decir "este camino es satisfactorio para el país y lo culminamos"
o "no nos gusta este resultado y no lo culminamos". Otra virtud
que tuvo el discurso de Eissenstat fue que dijo "estas discusiones
que hay en Uruguay son sanas y en EEUU se reiteran". Precisamente
hay una gran discusión histórica entre demócratas
y republicanos, entre otras cosas, acerca del comercio internacional".
- Con respecto a los cuidados que deberían tener los negociadores
uruguayos frente a los posibles planteamientos de los negociadores americanos:
"Hay que tener cuidado y examinar con mucha atención todos
los aspectos de la negociación. Desde el punto de vista comercial,
estructural de nuestra economía en comparación con la
de EEUU, hay un aspecto que ya significa un punto a favor de Uruguay
y es que el país tiene un tamaño relativo, tan pequeño,
que no creo que despierte apetitos importantes del comercio de EEUU
al Uruguay. Lo que sí puede despertar espacios atractivos para
EEUU es la inversión. Habrá que tener cuidado no solo
en materia de bienes y servicios, también en materia de compras
gubernamentales. En materia de propiedad intelectual está el
tema de nuestra industria farmacéutica, que es importante y que
tenemos que cuidar. Pero ahí tenemos una herramienta muy importante
a favor, que es nuestra muy buena ley de patentes. Ley que establece
la licencia obligatoria en determinadas condiciones, porque precisamente
fue hecha pensando en la defensa de nuestra industria farmacéutica
y ahora, en el marco de las negociaciones, es una herramienta que va
a operar a favor nuestro".
- Con respecto a cómo seguirán las conversaciones iniciadas
con el USTR:
"Esta semana ya se ponen a trabajar los grupos ingresando en un
terreno que técnicamente podemos llamar de negociación.
Conectándose los grupos a través de diversos medios, electrónicos,
directos, porque va a haber delegaciones que viajen, y todo dirigido
al 2 y 3 de octubre (cuando se reúna la Comisión Bilateral
de Comercio e Inversiones)".
- Con respecto a si en la reunión prevista para octubre habrá
de definirse el formato del acuerdo - esto es, si finalmente tendrá
la forma de un acuerdo de libre comercio (TLC) en la línea de
los que Estados Unidos ha concluido recientemente con otros países
latinoamericanos -: "Ahí ya hay que tener - en la reunión
de octubre -, más allá de que pueden quedar detalles a
seguir conversando, una definición de lo que podríamos
llamar el formato del acuerdo. Sobre este formato lo que menos importa
es el nombre. Hay un pasaje del discurso del presidente, a mi juicio
brillante también, en el que dice "no tengo vocación
de sigla", como diciendo analicemos los contenidos. Por supuesto
todos los uruguayos esperamos que haya caída de aranceles sobre
nuestros productos, aumentos de cuotas y que, por lo menos, podamos
limitar los subsidios".
El hecho que el gobierno del Uruguay - con fuerte apoyo de distintos
sectores políticos y empresarios (ver al respecto la nota del diario
Valor Econômico, de San Pablo, del 15 de agosto 2006)- haya tomado
esta iniciativa negociadora con los Estados Unidos, plantea algunas preguntas
sobre los alcances formales del instrumento de la unión aduanera
en el Mercosur y sobre el margen que existe para introducir elementos
de flexibilidad que permitan compatibilizar un eventual acuerdo de ese
país - y también podría ser el caso del Paraguay
(ver al respecto, la nota del diario ABC, de Asunción, del 15 de
agosto 2006) - con los Estados Unidos, en particular, si tuviera el formato
de un acuerdo de libre comercio (TLC). Al respecto, cabe destacar que
en su visita del mes de julio a Montevideo, el Canciller del Brasil, Celso
Amorim, señaló que un acuerdo de libre comercio bilateral
sería contrario al Mercosur. A su vez, según el diario El
País, de Montevideo, el Subsecretario de Integración de
la Cancillería Argentina, Eduardo Sigal, señaló que
el Uruguay necesitaría de un waiver de los demás socios
del Mercosur para concretar un acuerdo de libre comercio con los Estados
Unidos.
En nuestra opinión, las dos preguntas más relevantes son:
¿cuál es el alcance de los compromisos formales asumidos
en el Mercosur en relación al instrumento de la unión aduanera?
y ¿pueden introducirse elementos de flexibilidad sin desvirtuar
el alcance de los compromisos asumidos? Responder tales preguntas supone,
precisar los compromisos vinculantes asumidos al respecto en el Mercosur
y extraer conclusiones sobre sus alcances en el plano jurídico.
Como se sabe, es esa una precondición para hacer luego un abordaje
político y económico de la cuestión (ver un análisis
más completo sobre este tema en el artículo de Félix
Peña, titulado "Precisiones en torno al debate sobre la unión
aduanera en el Mercosur", publicado en el Semanario del Comercio
Exterior, Buenos Aires, 3 de agosto de 2006).
.
En el Tratado de Asunción (1991) no se menciona el concepto de
unión aduanera. Pero está implícito en la enunciación
que efectúa su artículo 1º sobre lo que implica el
Mercado Común del Sur. Entre otros elementos señala "el
establecimiento de un arancel externo común y la adopción
de una política comercial común con relación a terceros
Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones
en foros económico-comerciales regionales e internacionales".
Lo que hace tal artículo es definir el alcance del mercado común
pactado. Es un diseño de la meta a alcanzar. Es, en cambio, su
artículo 5º el que introduce compromisos exigibles. Se supone
que son los primeros de un largo camino en el desarrollo de la meta trazada
- esto es, la del mercado común -. En él se incluye como
uno de los principales instrumentos para la constitución del mercado
común, "un arancel externo común que incentive la competitividad
externa de los Estados Partes" (literal c). No se define que se entiende
por "arancel externo común". Complementa al del programa
de liberación comercial, esto es la eliminación completa
de aranceles al comercio entre los socios y la eliminación de restricciones
no arancelarias (literal a). Son dos instrumentos que configuran, sin
mencionarla, a la unión aduanera. Ambos suponen la coordinación
macro-económica y los acuerdos sectoriales (literales b y d). En
su conjunto, son el núcleo duro de la base necesaria para este
mercado común.
En el Protocolo de Ouro Preto (1994) sólo se utiliza la expresión
"unión aduanera" en el Preámbulo. Es la Decisión
CMC 22/94 la que establece el arancel externo común (AEC). Varias
normas introducen, posteriormente, modificaciones al AEC. Luego la Decisión
CMC 32/00, en su artículo 1º, reafirma "el compromiso
de los Estados Partes del Mercosur de negociar en forma conjunta acuerdos
de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países
extrazona en los cuales se otorguen preferencias arancelarias". Se
refiere a acuerdos de comercio con terceros países de los cuáles
resulten preferencias arancelarias. Nada dice sobre acuerdos comerciales
que no las incluyan.
Es en la Organización Mundial del Comercio, concretamente en
la Cláusula de Habilitación de la Rueda Tokio (1979) y en
el artículo XXIV del GATT - código principal de reglas multilaterales
del comercio internacional de bienes -, donde se encuentran compromisos
vinculantes para los socios del Mercosur - todos ellos miembros de la
OMC - que brindan el margen para definir el concepto de unión aduanera.
Es el parágrafo 8, literal a, i y ii del artículo XXIV el
que contiene la definición de unión aduanera. Dos requisitos
surgen claros. El primero es que los derechos de aduana y demás
reglamentaciones restrictivas sean eliminados con respecto a lo esencial
de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de
la unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los
intercambios comerciales de productos originarios de dichos territorios.
El segundo es que cada uno de los miembros de la unión aplique
al comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella
derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en
sustancia, sean idénticos. En relación al segundo requisito,
cabe señalar que nunca se habría definido en la OMC - al
menos por los países miembros -, lo que se entiende por idénticos
en sustancia.
De lo expuesto, pueden extraerse al menos tres conclusiones, en general,
en función del actual debate sobre la unión aduanera en
el Mercosur y, en particular, con respecto al eventual acuerdo de libre
comercio entre el Uruguay y los Estados Unidos.
La primera es que la definición de unión aduanera y de
arancel externo común, no está incluida en los tratados
fundacionales. Es una competencia delegada al Consejo del Mercado Común.
La definición existente puede ser modificada, por consenso, por
el propio Consejo. O puede dar lugar a una excepción en función
de planteamientos concretos por parte de uno o más países
miembros como, por ejemplo, Uruguay o Paraguay.
La segunda es que los compromisos de la OMC que son vinculantes para
los socios - especialmente ante terceros países - contienen una
definición que corresponde a lo que en la teoría se entiende
por "unión aduanera imperfecta". Brinda entonces un espacio
amplio a la flexibilidad con que el Mercosur puede encarar su propia definición
de unión aduanera y de arancel externo común.
Y la tercera conclusión, es que el compromiso de no negociar individualmente
con terceros países deriva de una Decisión del Consejo -
modificable por consenso - que sólo se refiere a acuerdos comerciales
que contengan preferencias arancelarias. En este plano la flexibilidad
depende de la voluntad política de los socios. Los acuerdos comerciales
que no incluyan preferencias arancelarias no han sido objeto, hasta el
presente, de ninguna normativa del Mercosur.
En todo caso, la cuestión que se ha abierto en el Mercosur con
la iniciativa del Uruguay de concluir un acuerdo - eventualmente de libre
comercio (TLC) - con los Estados Unidos, se inserta en un cuadro más
amplio de insatisfacción que se observa en sectores relevantes
de países miembros con respecto a los alcances y a la eficacia
del proceso de integración.
Es una insatisfacción que se refleja también en señales
emitidas en el Paraguay en el sentido de avanzar en la misma dirección
del Uruguay. Sobre una opinión que existe en relación al
Mercosur en el Uruguay, ver el discurso del Ministro de Economía,
Danilo Astori, el pasado 9 de agosto (www.presidencia.gub.uy).
No necesariamente significan cuestionar la existencia del Mercosur, pero
sí los métodos que se emplean para lograr los objetivos
procurados por los países socios. Una reciente entrevista en La
Nación ("El Mercosur está perdiendo su esencia",
miércoles 9 de agosto, páginas 1 y 10) al ex Presidente
del Brasil, Fernando Henrique Cardoso, ilustra sobre los alcances del
debate instalado en el Mercosur sobre cómo encarar su futuro, especialmente
tras el ingreso de Venezuela como miembro pleno. Asimismo, otro artículo
reciente parece reflejar, al respecto, la opinión de un sector
del empresariado del Brasil (revista Examen, 27 de julio 2006, con el
siguiente título y subtítulo: "10 razões para
enterrar o Mercosul. Com show de demagogia, bravatas antiamericanas e
nenhum resultado prático, reunião de Córdoba provou
que o bloco é cada vez mais obra de ficção").
Lo cierto es que las cuestiones antes mencionadas, formarán parte
de la agenda del Mercosur, al menos durante este último semestre
del año.
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