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Luis Pagani, Presidente de la Asociación Empresaria Argentina
y de la empresa Arcor, colocó la cuestión del Mercosur en
una perspectiva correcta cuando señaló - tras una reunión
que los miembros de la Asociación tuvieran con Felisa Miceli, la
Ministra de Economía - que "uno accede a mercados subsidiados
y vence otras desventajas basándose en un mercado regional grande
como es el Mercosur. Hoy el Mercosur está bastante vapuleado, pero
tampoco podemos quedar como un país aislado" (El Cronista,
5 de mayo 2006).
Con su experiencia práctica de empresario exitoso en el comercio
exterior, Pagani focalizó al Mercosur en su real valor práctico:
un mercado regional grande como plataforma para negociar y competir en
el mundo. Y alertó sobre el riesgo - y podríamos agregar,
los costos - que para el país tendría el quedar aislado.
El hecho que el futuro de las negociaciones de la Rueda Doha en la Organización
Mundial del Comercio continúan signadas por la incertidumbre (ver
al respecto el Boletín nº 49 del Instituto de Negociaciones
Agrícolas Internacionales, del 10 de mayo 2006, www.inai.org.ar,
y recientes presentaciones de Pascal Lamy, Director General de la OMC,
en www.wto.org) y las
posibilidades ciertas que, como consecuencia de un eventual fracaso, se
multipliquen acuerdos comerciales preferenciales en los que la Argentina
no participe (ver al respecto este Newsletter, abril 2006), acrecientan
la importancia de plantear estrategias orientadas a evitar un escenario
de relativo aislamiento del país.
En tal perspectiva corresponde situar la evaluación sobre el estado
actual del Mercosur y sobre las relaciones con la Unión Europea
tras la reciente Cumbre de Viena (12 y 13 de mayo 2006).
Con respecto al Mercosur, está de moda afirmar que no sirve o
que está muerto. Sin embargo, un balance sobre sus primeros quince
años arroja un resultado mixto.
En lo positivo, puede señalarse el aprendizaje acumulado sobre
cómo desarrollar un proceso de integración - que aspira
a ser profundo - entre naciones de distinta dimensión económica
que han optado voluntariamente por asociarse. Nadie obligó a nadie
a crear el Mercosur. Nadie obliga a nadie preservarlo si no sirve o mantenerse
como miembro si no le conviene.
Ese aprendizaje indica que tres factores son claves a fin de preservar
el pacto asociativo y seguir avanzando:
- la capacidad de cada socio para definir qué necesita lograr
del Mercosur, incluyendo reglas de juego que reflejen sus intereses;
- las estrategias de sus empresas para aprovechar el espacio integrado,
y
- la eficacia de las instituciones comunes para generar por consenso
reglas de juego que se cumplan y sean previsibles.
Y es precisamente en torno a tales factores que se observan deficiencias
del Mercosur. ¿Cuántas pueden atribuirse a los dos primeros
factores y cuántas al tercero? Probablemente la percepción
de un proceso que dista de haber producido los resultados esperados, refleje
insuficiencias tanto en el plano de las estrategias nacionales y empresarias,
como en el de metodologías de trabajo conjunto.
Es difícil poner en común objetivos e intereses nacionales
- compartiendo mercados y recursos - si un país o sus empresas
no tienen claro cuáles son sus objetivos estratégicos y
cuáles son sus opciones reales.
Pero también es difícil si los métodos de trabajo
conjunto son defectuosos. Ello incluye la forma en que se procesan y definen
los intereses de cada país en relación a la región
y a su proyección internacional; los procesos de producción
de reglas de juego comunes; los mecanismos para asegurar que ellas se
cumplan, y los procedimientos para administrar naturales controversias
que puedan resultar de su aplicación.
Cuesta imaginar opciones creíbles al Mercosur y es fácil
prever consecuencias políticas de una mayor erosión de este
bien público regional. Hay nubarrones acumulados en el horizonte
global y regional, que tienen una exteriorización particular tanto
en el plano de la energía - temor de los mercados a un eventual
conflicto armado con Irán - como en el de las relaciones entre
países sudamericanos - especialmente tras las recientes medidas
de nacionalización adoptadas por Bolivia -.
Cada socio deberá trabajar en sus propios frentes internos a fin
de definir sus intereses nacionales y de aportar ideas para mejorar la
eficacia de las metodologías de integración. Al Mercosur
le sobran diagnósticos - incluso superficiales -, pero le faltan
propuestas concretas que reflejen intereses de cada país, incluyendo
por cierto, sus empresas, consumidores y trabajadores.
Un desafío es demostrar que los naturales conflictos entre sus
socios - a veces resultantes de la vecindad y no siempre atribuibles al
Mercosur - pueden ser solucionados en la medida que se profundicen visiones
de conjunto y métodos de trabajo que aseguren un cuadro de ganancias
mutuas. Ello es válido también en el caso de diferencias
vinculadas con sectores de la producción o de conflictos derivados
del hecho de compartir un espacio geográfico.
La clave con respecto a un Mercosur que sirva a todos, probablemente
cruce por iniciativas prácticas que permitan transformar la inevitable
vecindad en un factor que potencie proyectos nacionales ambiciosos - acordes
con las oportunidades del nuevo mapa de la competencia económica
global - pero realistas - acordes con el valor real de cada uno de nuestros
países en el plano global y regional-.
En cuanto a las relaciones del Mercosur con la Unión Europea,
caben algunas reflexiones tras la reciente Cumbre de Viena (ver al respecto
este Newsletter, marzo 2006).
Quizás el siguiente titular de El País de Madrid, sintetiza
la esencia de lo que en Viena se puso en evidencia: "La crisis de
la integración latinoamericana devalúa la cumbre con la
Unión Europea" (El País, sábado 13 de mayo 2006,
página 4).
Pero el titular del mismo diario del día siguiente agrega otro
elemento indispensable al diagnóstico: "La Europa paralizada
chocó con la América Latina dividida" (El País,
domingo 14 de mayo 2006, página 5). El primer párrafo de
la nota así titulada brinda elementos para profundizar el análisis
de lo puesto de manifiesto en la Cumbre: "Una Europa paralizada por
la malparada Constitución y una ampliación mal digerida
se ha dado cita esta semana en Viena con una América Latina fracturada
por corrientes políticas de enfrentamiento. ¿Resultado?
Una Cumbre sin grandes avances y con conocida retórica, de la que
los latinoamericanos se van con la sensación de que Europa no muestra
el suficiente interés por ellos, y la UE con la idea de que hasta
que al otro lado del Atlántico no se pongan de acuerdo entre sí
y se unan en bloques regionales sólidos no habrá negociación
política y comercial posible".
Más allá de esta impresión sobre el hecho político
y mediático que constituye toda Cumbre, ¿cuáles son,
sin embargo, las principales conclusiones que surgen de Viena y que permitirían
eventualmente señalizar un camino realista orientado hacia el objetivo
de una asociación estratégica bi-regional, concretamente
con el Mercosur?
En una primera aproximación al tema - realizada sólo en
base a la información que se ha hecho pública -, pueden
avanzarse algunas conclusiones preliminares de la IV Cumbre Bi-regional:
- La presencia de un amplio número de líderes políticos
de ambas regiones, pone de manifiesto un evidente interés en
las relaciones bi-regionales.
- La Declaración de Viena contiene pocos elementos nuevos (ver
su texto en www.uealc.at).
Abundan términos como "reafirmar" y "reiterar",
esto es, volver a señalar lo ya manifestado en Cumbres anteriores,
especialmente la de Guadalajara. En pocos párrafos los líderes
políticos dan instrucciones que puedan interpretarse como impulsos
hacia nuevas acciones. Uno de los pocos ejemplos es el párrafo
53, dentro de un capítulo que es quizás uno de los mejor
elaborados del texto final (referido a "Conocimiento compartido
y desarrollo de capacidades humanas: educación superior, investigación,
ciencia y tecnología y cultura").
- El método de las mesas de trabajo demostró, una vez
más, su utilidad. Es en sus relatorías donde es posible
encontrar indicaciones sobre las cuestiones dominantes en la agenda
bi-regional del futuro (ver
textos aquí).
- Un resultado bien concreto es el del inicio de las negociaciones de
libre comercio entre los países centroamericanos y la Unión
Europea. Han sido posiblemente estimuladas tanto por los progresos alcanzados
en la integración de esa sub-región, como por el hecho
que los países centroamericanos han firmado - y en varios casos
puesto en vigencia - el CAFTA con los Estados Unidos. Se repite, en
tal sentido, el precedente de los acuerdos celebrados oportunamente
con México y con Chile, donde la UE parece actuar impulsada por
la preocupación por desplazamientos de ventajas competitivas
que, para sus empresas, puedan resultar de los acuerdos preferenciales
de países latinoamericanos con los Estados Unidos.
- Tanto en el caso de la Comunidad Andina de Naciones como del Mercosur,
en cambio, en Viena se pusieron de manifiesto - incluso a veces en el
plano simbólico - las dificultades que al momento atraviesan
los respectivos procesos de integración. Son, sin embargo, situaciones
diferentes - dado el hecho que tres países de la CAN están
concluyendo acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos - y también
puede ser diferenciada la evolución futura de las respectivas
relaciones bi-regionales.
- Una cuestión que es central en las relaciones bi-regionales,
especialmente entre la UE y el Mercosur, como es la de las negociaciones
multilaterales de la Rueda Doha en el ámbito de la Organización
Mundial de Comercio, recibió en la Declaración final un
tratamiento quizás poco acorde con su importancia y con las perspectivas
sombrías de poder concluirlas, tal como fuera previsto, antes
del vencimiento del plazo otorgado por el Trade Promotion Authority
al Presidente de los Estados Unidos. No parecería ser una cuestión
que concentró mucha atención de la Cumbre, aún
cuando su tratamiento habría sido más detenido en algunas
de las mesas de trabajo.
- Sin perjuicio de otras cuestiones incluidas en la agenda de la Cumbre
que también recibieron atención reflejada en la Declaración
final, la energía - sea en su potencial de conflicto como de
integración -, surgió como una de las cuestiones centrales,
tanto en el desarrollo de ambas regiones como en sus relaciones recíprocas.
Probablemente seguirá siendo, con la anterior, la que más
condicionará la evolución del interés recíproco
y, por consiguiente, de la agenda bi-regional en el período que
conduce a la próxima Cumbre que tendría que realizarse
en Perú en 2008. Fue una cuestión relevante en algunos
de los talleres de trabajo y recibió un tratamiento especial
en el párrafo 30 de la Declaración Final. La cooperación
en esta cuestión - en su triple dimensión de infraestructura,
eficiencia y fuentes alternativas - fue encuadrada en dos objetivos
que pueden ser o complementarios o contrapuestos: por un lado, el reconocimiento
de los derechos de cada país de administrar sus recursos naturales
y, por el otro, en la necesidad de asegurar transparencia en beneficio
de los consumidores y a fin de atraer inversiones.
Hacia el futuro inmediato - esto es el camino que conducirá hacia
la próxima Cumbre que debería realizarse en Lima en 2008-,
tres aspectos de la nueva realidad regional latinoamericana - y especialmente
sudamericana - merecen especial atención:
- El primero es que ella no puede ser entendida a partir de enfoques
generales, tales como sostener que América Latina se vuelca a
la izquierda o al populismo. Por el contrario, la región presenta
un cuadro diferenciado, en el que cada proceso nacional tiene sus propias
lógicas y características. Eventualmente pueden efectuarse
abordajes sub-regionales. Pero incluso en una región como la
andina, las diferencias son notorias de país a país. Categorías
y enfoques del pasado no permiten captar todos los matices de una realidad
rica en diversidades.
- El segundo es que se observan, sin embargo, rasgos comunes que permiten
vertebrar lo que parece un mosaico heterogéneo. Tres pueden destacarse.
Por un lado, la búsqueda de nuevas respuestas a problemas que
tienen raíces profundas, como es el de la desigualdad social
y el de la insatisfacción popular ante respuestas que por momentos
han predominado en las políticas públicas. Por el otro,
la apertura de una ventana de oportunidad en el creciente interés
de China en la economía regional y, en especial, en sus cuantiosos
recursos naturales. Ella ha creado un cuadro económico externo
favorable a casi toda la región. Y, finalmente, la importancia
creciente que tiene la cuestión energética - como problema
o como oportunidad - en las políticas económicas, en la
interdependencia regional - especialmente en América del Sur
- y en la relación con inversores extranjeros.
- El tercero es la metamorfosis en los procesos de integración
regional. Son fáciles de ilustrar con los casos de la Comunidad
Andina de Naciones y del Mercosur. Se ha instalado la necesidad de potenciar
la vocación por una mayor integración con nuevas metodologías
de trabajo conjunto, inyectando criterios novedosos de geometría
variable y de múltiples velocidades. Cómo conciliar la
profundización de vínculos preferenciales entre países
de la región, con el pleno aprovechamiento de las oportunidades
que se brindan en el espacio económico global, es uno de los
desafíos apremiantes que se observan, al menos en los dos casos
antes citados. Es un desafío que requerirá de mucha flexibilidad
en el diseño de procesos de integración viables.
¿Qué se puede esperar de Europa ante la nueva realidad
regional? Es ésta quizás una cuestión central en
el desarrollo de una agenda bi-regional realista y positiva, que incluya
el postergado acuerdo del Mercosur con la Unión Europea.
Sin perjuicio de otros, los siguientes parecen ser algunos cursos prioritarios
de acción recomendables a la luz de lo ocurrido en Viena:
- Efectuar una evaluación que permita perfeccionar la metodología
de preparación de las Cumbres bi-regionales, a efectos de evitar
un deterioro de su eficacia y de transformarlas en factor de un efectivo
impulso político a cursos de acción concretos. En tal
sentido, no sólo puede capitalizarse la experiencia acumulada
desde la Cumbre de Río de Janeiro, pero también las de
las Cumbres de la Unión Europea con los países del Asia,
así como la de las Cumbres de las Américas.
- Perseverar en la concreción de los acuerdos de asociación
estratégica con los actuales procesos de integración sub-regionales,
a pesar de las dificultades que algunos de ellos confrontan. En particular,
el futuro acuerdo de la UE con Centroamérica merece una atención
especial, por el contraste que se puede observar - y que requiere un
análisis detenido - entre la estrategia que los países
de esta sub-región están llevando adelante, a fin de conciliar
sus objetivos de integración, con acuerdos de libre comercio,
a la vez, con los Estados Unidos y con la Unión Europea. Tal
experiencia puede ser de utilidad en la perspectiva de dificultades
actuales, tanto de la CAN como del Mercosur. En el caso concreto del
Mercosur - su importancia reside en su dimensión económica
y en los intereses económicos europeos en juego en esta sub-región
-parecería que no es necesario ni conveniente pretender cerrar
todos los aspectos de un proceso que tendrá que ser incremental
y de largo plazo. En tal sentido, existe consenso en que los nudos principales
deberán esperar a lo que ocurra finalmente en la Organización
Mundial del Comercio. Sin embargo, un acuerdo de contenido flexible
y evolutivo, incluso con enfoques específicos en sectores como
el automotriz y el de la energía, no sólo permitiría
estimular el propio proceso de integración en el Mercosur, pero
también podría abrir el camino para una más estrecha
vinculación con el ya concretado acuerdo de libre comercio que
la Unión Europea tiene con Chile. En su marco, cabría
otorgar un espacio destacado a la sinergia empresaria resultante de
la presencia de fuertes intereses europeos en la región y, en
tal sentido, el actual foro empresario UE-Mercosur debería tener
un protagonismo creciente, con la efectiva participación de empresarios
representativos de ambas regiones.
- Fortalecer la participación europea en el abordaje del desarrollo
de las redes de integración física de la región
y en el pleno aprovechamiento del potencial energético. En este
último plano, Europa puede contribuir por su propio, difícil
e inconcluso aprendizaje. También puede hacerlo con financiamiento,
incluyendo el del Banco Europeo de Inversiones y con su aporte a reglas
que generen seguridad para las inversiones, en la línea del Tratado
de la Carta de la Energía.
- Capitalizar en función de algunos de los nudos que se han hecho
evidentes especialmente en el Mercosur, la rica experiencia europea
en el desarrollo de marcos reguladores que facilitan un abordaje conjunto
de la cuestión ambiental en sus múltiples desdoblamientos.
- Promover programas de cooperación trilateral entre la Unión
Europea y los países de mayor desarrollo económico de
América Latina, por un lado, y los países con economías
pequeñas y menor desarrollo relativo. Tales programas - de los
cuales la UE tiene experiencia en la región del Asia-, tendría
que tener el objetivo de contribuir a la preparación de esos
países - en función de sus propios programas nacionales
de transformación productiva - para participar en los espacios
económicos ampliados que resulten, tanto de los acuerdos regionales
de integración - tal el caso del Mercosur - como de los resultados
de las negociaciones en la OMC, y de los acuerdos de libre comercio
que se concluyan con la propia UE y otros países industrializados.
La experiencia de la UE en materia de "transición asistida"
a países candidatos a ser miembros plenos o a asociarse, puede
ser valiosa en este campo.
- Concentrar mayores recursos humanos y financieros - tanto de la UE
como de sus países miembros - orientados a tratar de decodificar
dinámicos procesos de cambio en la región, que suelen
estar llenos de matices y en los que, a veces, resulta difícil
distinguir lo real de lo mediático, dado el recurso frecuente
a sofisticados fuegos de artificio. La cooperación académica
europea debería ser ampliada a tal efecto.
Mucho de lo que ocurra en el futuro en las relaciones con la Unión
Europea, dependerá de los resultados que finalmente se logren en
las negociaciones de la Rueda Doha, pero también de las respuestas
que los países del Mercosur formulen a sus actuales desafíos.
Cuánto más flexible sea la arquitectura futura del Mercosur
- centrada en el papel motor que les corresponde a la Argentina y al Brasil,
incluyendo en todo lo posible a Chile - mayor serán las posibilidades
de concretar acuerdos razonables - equilibrados y ambiciosos - tanto con
la Unión Europea como con los Estados Unidos.
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