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Todo nuevo acuerdo comercial preferencial en el que la Argentina no
participe, especialmente si es concluido entre países cuyos mercados
son significativos para sus empresas -como es por cierto el caso de los
Estados Unidos y de la Unión Europea, y será cada vez más
el caso de China, entre otros-, requiere ser cuidadosamente analizado
en cuanto a sus efectos potenciales sobre la competitividad en esos mercados
de bienes y servicios originados en el país. Son hoy una de las
principales fuentes de desplazamiento de ventajas competitivas, cuyos
efectos muchas veces se observan con el paso del tiempo. Eventualmente
pueden impactar en la capacidad del país de atraer redes transnacionales
que operan a escala global, que en algunos sectores son muy sensibles
a los accesos a otros mercados que se pueda tener desde aquél en
el cuál invierten.
El más reciente acuerdo comercial preferencial es el CAFTA-DR
(en su sigla en inglés). En efecto, tras la aprobación por
la Cámara de Representantes con un estrecho margen -217 votos a
favor y 215 en contra-, el 2 de agosto el Presidente Bush firmó
el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre los Estados Unidos y los países
centroamericanos y la República Dominicana. Incluso el propio Presidente
-acompañado por el Vicepresidente Cheney- estuvo en el Congreso
horas antes de la votación a fin de poner de manifiesto la importancia
que la firma del acuerdo tenía para su gobierno (sobre el CAFTA-DR
y su aprobación, ver www.ustr.gov y BRIDGES Weekly Trade News Digest,
vol. 9, nº 28, August 3, 2005, en www.ictsd.org).
Ese día Rob Portman, el negociador comercial de los Estados Unidos,
resaltó en una declaración formal -que sigue los lineamientos
de las palabras pronunciadas por el Presidente Bush en la solemne ceremonia
de firma del Tratado- tres impactos relevantes de la aprobación
del CAFTA-DR. El primero es el de fortalecer el vínculo entre los
Estados Unidos y sus vecinos. El segundo es el de crear una alianza que
promoverá la seguridad y la estabilidad en la región. Y
el tercero es el de enviar una señal fuerte al mundo en el sentido
que los Estados Unidos están comprometidos con la liberalización
del comercio. En tal sentido agregó: "miramos hacia delante
para continuar trabajando con el Congreso y nuestros socios comerciales
en el mundo, a fin de generar oportunidades globales para comercio libre
y leal, a través del desarrollo de la Agenda de Doha" (texto
de la declaración, así como también del discurso
del Presidente Bush, en www.ustr.gov).
Antes de la aprobación en la Cámara de Representantes,
los pronósticos eran pesimistas. Se preveía que predominarían
los intereses proteccionistas -especialmente del azúcar y del sector
textil y de la vestimenta- y que, si así ocurría, se debilitarían
los intentos de impulsar la estrategia negociadora de los Estados Unidos
en el frente comercial internacional, especialmente en la Organización
Mundial del Comercio - Rueda Doha-. Los argumentos a favor de la aprobación
del CAFTA-DR incluían, además de los vinculadas con el comercio,
otros más relevantes relacionados con la estrategia de seguridad
de los Estados Unidos. Tanto el NAFTA como el CAFTA-DR son percibidos
por analistas relevantes como ejes vertebrales de la construcción
de una comunidad de seguridad de América del Norte.
El CAFTA-DR ya fue ratificado por El Salvador, Guatemala y Honduras.
Es posible que la aprobación parlamentaria en la República
Dominicana y en Nicaragua -con más dificultades-, se efectúe
dentro de los próximos dos meses. Es probable que se demore más
tiempo en Costa Rica. Pero con la firma de los Estados Unidos, el Tratado
ya puede entrar en vigencia. Para ello, se ha fijado la fecha del 1º
de enero de 2006.
El impacto en la economía americana será modesto (ver
al respecto www.ustr.gov) por lo que es el tamaño agregado de las
seis economías con las cuales se firmó el TLC - representan
un 0.6% del PBI de los Estados Unidos- El valor de las exportaciones de
los Estados Unidos a los países firmantes del acuerdo es de sólo
15 mil millones de dólares. Sin embargo el grupo representa el
segundo destino de sus exportaciones luego de México. El azúcar
fue uno de los productos sensibles en el proceso de aprobación
en el Congreso. Sin embargo las importaciones originadas en los países
signatarios representan sólo el 1.2% de la producción de
azúcar de los Estados Unidos y aumentarían a 1.7% en el
año 15 de la vigencia del acuerdo. Como una nota informativa del
propio USTR lo resalta, ello significa alrededor de un día de producción
americana de azúcar o, aproximadamente, una cucharadita de azúcar
por adulto americano por semana. La fuerte resistencia que se observó
en la Cámara de Representantes, se basó en el precedente
que el CAFTA-DR significaría para acuerdos de libre comercio similares
que pudieran firmarse en el futuro, especialmente con países que
son fuerte productores de azúcar, como el Brasil.
El impacto en la economía de los países centroamericanos
y de la República Dominicana será, por cierto, mucho mayor.
Incluso se observa, en algunos de ellos, un fuerte debate interno acerca
de si predominarán los efectos positivos sobre los negativos. En
particular, se teme el efecto que el CAFTA-DR podría tener sobre
pequeños productores agrícolas, a pesar de la cláusula
de salvaguardia agrícola especial.
Sobre qué significa el TLC, por ejemplo, para uno de los países
de la región, lo ilustra un documento explicativo del gobierno
de El Salvador (ver TLC-CA-RD-USA, Documento Explicativo, Ministerio de
Economía, en www.minec.gov.sv). En ese informe se señala
que El Salvador -al igual que los otros países que se incorporan
al CAFTA-DR- ha gozado en los últimos años concesiones comerciales
temporales otorgadas por los Estados Unidos, mediante dos esquemas que
permiten acceder a su mercado de manera privilegiada: la Iniciativa de
la Cuenca del Caribe y el Sistema Generalizado de Preferencias. Ello implica
que algunos productos o no pagan aranceles o pagan menos que los provenientes
de otros países. Se deben cumplir condiciones en materia de origen
y otras relacionadas con cuestiones no necesariamente vinculadas al comercio,
tales como el respeto de derechos de propiedad intelectual, criterios
de elegibilidad en materia laboral y medio ambiental, y combate al tráfico
de drogas.
Son ellas preferencias otorgadas unilateralmente por los Estados Unidos
y, por lo tanto pueden ser retiradas también por decisión
del gobierno otorgante. Ello hace que la inversión, nacional o
extranjera, que se realice en El Salvador -o en los otros países
del grupo participante en el TLC- no ha tenido hasta ahora total certeza
de poder acceder al mercado americano en las condiciones otorgadas, debido
a la posibilidad de modificación o retiro unilateral de los beneficios.
Precisamente el principal y más inmediato efecto del CAFTA-DR
será en el caso de El Salvador, como también en el de los
otros países que finalmente lo ratifiquen, el pasar de un esquema
de beneficios unilaterales y temporales, a uno basado en la reciprocidad,
la seguridad jurídica permanente y la eliminación de condiciones
discrecionales. Es precisamente la estabilidad en el acceso al mercado
americano, lo que puede incidir en el "efecto inversión"
de este TLC, al igual que ha ocurrido con los de otros países,
como es el caso de Chile.
Debe tenerse en cuenta, además, que el CAFTA-DR establece disciplinas
multilaterales que se aplican a los seis países firmantes. Esto
implica que compromisos que se asumen, por ejemplo en materia de inversiones
y compras gubernamentales, también se extenderán entre los
países centroamericanos. Se amplía así el ámbito
material de los compromisos asumidos en el marco de la integración
centroamericana, los que hasta el presente no incluían tales disciplinas.
A su vez, el CAFTA-DR no impide a los países centroamericanos profundizar
su proceso de integración, asumiendo compromisos y disciplinas
más profundas entre ellos, si es que así lo requirieran.
El 89% de los productos agrícolas salvadoreños gozarán
de arancel cero al ingresar a los Estados Unidos desde el momento de la
entrada en vigencia del Tratado. Representa el 95.15% de lo que ese país
actualmente exporta hacia los Estados Unidos. El 100% de los productos
agrícolas que gozaban de ventajas preferenciales temporales en
el mercado americano, ahora las tendrán en forma permanente. En
cuanto a las importaciones originadas en los Estados Unidos, El Salvador
desgravará al momento de la entrada en vigencia del Tratado un
53% de los productos, que representan un 49% del actual flujo de importaciones
de ese origen, de los cuales un 24% ya goza de arancel 0. Entre los productos
desgravados están los cortes de carnes de calidad, la soja, el
trigo, frutos y vegetales, y muchos productos alimenticios procesados.
Para Centroamérica en su conjunto, se prevé que el Tratado
dará lugar a un aumento de exportaciones de origen americano del
orden de los mil quinientos millones de dólares al año.
En 10 años -en algunos casos en 20 años- serán eliminados
todos los aranceles a los productos agrícolas originados en los
Estados Unidos. Se prevé, asimismo, que se encararán conjuntamente
los problemas existentes en materia de barreras sanitarias y fitosanitarias,
especialmente vinculados con los procedimientos de inspecciones a carnes
y aves.
En el caso de El Salvador, el 100% de su comercio actual de productos
industriales con los Estados Unidos quedará desgravado. Incluye
textiles y confecciones hechos en el país. En este sector la desgravación
podrá ser, en determinadas condiciones, retroactiva al 1º
de enero 2004. Se prevé una intensificación de la integración
intra-industrial del sector y contrarrestar así, los efectos de
la competencia de productos chinos resultante de la finalización
del régimen de cuotas del Acuerdo de Textiles y Vestimentas de
la OMC. Se ha previsto, asimismo una salvaguardia textil. Por su parte,
19 posiciones arancelarias se desgravarán en un plazo máximo
de 10 años. A su vez, El Salvador desgravará de inmediato
el 77.97% de las exportaciones industriales de los Estados Unidos, lo
que representa el 77.27% del comercio y de este último porcentaje,
el 90.34% ya goza de arancel 0 con todo el mundo.
Dos capítulos son importantes en el CAFTA-DR, como en los otros
TLC firmados por los Estados Unidos. Uno es el que se refiere al tratamiento
de productos sensibles, especialmente agrícolas. Para ellos se
aplican mecanismos de transición especiales de protección
y programas de liberación no lineal de largo plazo. Azúcar,
lácteos, arroz, y pollos, entre otros, están incluidos en
los tratamientos especiales. El otro es el que se refiere a las reglas
de origen específicas. Una idea de su importancia la da el hecho
que ellas representan 18 páginas del texto del Tratado y 127 páginas
de Anexo (ver el texto en www.ustr.gov ). Para las empresas que operan
en la Argentina y que estén interesadas en aprovechar este TLC
para acceder al mercado americano -lo que puede implicar, según
sea el producto, desarrollar una estrategia de inversión o de asociación
con empresas del área-, es fundamental analizar en detalle el régimen
de origen aplicable a sus productos. Cabe tener presente, además,
que la Argentina acaba de recibir un préstamo de 150 millones de
dólares del Banco Centroamericano de Integración Económica
(www.bcie.org) para exportaciones e inversiones de empresas pymes con
países centroamericanos (ver www.exportapymes.com).
¿Qué implicancias inmediatas puede tener la aprobación
del CAFTA-DR sobre la estrategia negociadora comercial de los Estados
Unidos y sobre el desarrollo de las actuales negociaciones comerciales
multilaterales en la OMC?
Pueden imaginarse impactos al menos en tres planos:
- el primero es que, al menos antes de las próximas elecciones
presidenciales de los Estados Unidos, será sumamente difícil
que el Congreso apruebe ningún nuevo acuerdo de libre comercio
o los resultados de las actuales negociaciones de la Rueda Doha, si
es que el Ejecutivo no puede demostrar que sus beneficios superan con
creces los costos que deberían enfrentar empresas y trabajadores
americanos. Al igual que en Europa, el "síndrome China"
y su impacto en el empleo, está acrecentando las tendencias proteccionistas.
El CAFTA-DR pasó por su limitado impacto en la economía
americana. Pero la resistencia que se observó fue muy fuerte.
Difícilmente el Presidente Bush quiera volver a poner a prueba
su capacidad de liderazgo y asumir los costos políticos de un
eventual fracaso futuro, si es que no ha obtenido algo significativo
para los intereses de su país, sea en el campo de la agricultura
-eliminación de subsidios por parte de la Unión Europea-
sea en el de los servicios -acceso a las grandes economías de
mercado emergentes (sobre la importancia de once grandes economías
de mercado emergentes, entre las cuales se encuentra la Argentina, que
integran el denominado G20 junto con las naciones del G7, ver el sugerente
artículo de un buen conocedor de la Argentina, Jan E.Boyer -escrito
junto con Edwin M.Truman-, "The United Status and the Large Emerging-Market
Economies: Competitors o Partners", incluido en el libro editado
por Fred Bergsten, "The United Status and World Economy",
Institute for International Economics, Washington 2005 ps. 143 a 172-),
sea en el de la seguridad -apoyo en la lucha contra el terrorismo internacional-;
- el segundo es que ahora es muy probable que el gobierno de los Estados
Unidos continúe impulsando una diplomacia comercial basada a
la vez en acuerdos preferenciales con países dispuestos a avanzar
en la liberación del comercio y de servicios, y en las negociaciones
comerciales multilaterales en el ámbito de la OMC. En el plano
del hemisferio es probable que el próximo TLC sea con Colombia
-también se están negociando con Perú y Ecuador-.
Es la estrategia de la liberalización competitiva -o de efecto
dominó-, en la que los acuerdos regionales son utilizados como
palanca para impulsar las negociaciones multilaterales, especialmente
presionando a la Unión Europea a ceder en el frente del comercio
agrícola y a las grandes economías emergentes a ceder
en materia de servicios (ver al respecto el muy interesante análisis
de Fred Bergsten, Director del influyente Institute for International
Economics, de Washington, "A New Foreign Economic Policy for the
United Status", en el libro antes citado, organizado por él,
ps. 3 a 61) Es, por otro lado, la estrategia que también ha seguido
la Unión Europea, tal como se ha podido observar en la interacción
entre las negociaciones hemisféricas del ALCA y las interregionales
entre la Unión Europea y el Mercosur. En su reciente visita a
Brasil, el Secretario de Tesoro de los Estados Unidos, John Show, señaló
que la aprobación del CAFTA-DR podía facilitar avanzar
en el ALCA. Roberto Abdenur, el Embajador del Brasil en Washington,
por su lado, señaló que ahora el ambiente sería
más favorable a la idea de un acuerdo "4+1" entre el
Mercosur y los Estados Unidos;
- el tercero es que tal estrategia tendrá como efecto impulsar
aún más la tendencia a la proliferación de los
acuerdos regionales preferenciales, especialmente en el Asia, donde
Japón y China se han transformado en protagonistas activos en
su promoción. Es un fenómeno que puede poner a prueba
la capacidad del sistema de la OMC de establecer disciplinas comerciales
colectivas que permitan una apertura amplia y no discriminatoria de
los mercados mundiales.
¿A la luz de estas implicancias, qué consideraciones pueden
efectuarse en la perspectiva del desarrollo de la estrategia de negociaciones
comerciales externas de la Argentina?
Lo recomendable para el país es prepararse para negociar y competir
en todos los escenarios imaginables en materia de negociaciones comerciales
internacionales. Tanto en un escenario optimista de conclusión
de la Rueda Doha, esto es, con compromisos significativos en materia agrícola,
que compensen las contrapartidas que tendrán que ofrecer la Argentina
y el Mercosur en el plano industrial y de los servicios, como en uno más
pesimista, en el cual se debilite el sistema comercial multilateral y
sus reglas de juego, y en el que proliferen acuerdos comerciales preferenciales
-por ende, discriminatorios- entre los principales protagonistas del comercio
mundial, sin que la Argentina y el Mercosur hayan podido concluir las
actuales negociaciones con los Estados Unidos -en el ámbito del
ALCA o del "4+1"- y con la Unión Europea. Este escenario
podría ser peor aún, si es que el propio Mercosur continuara
a la deriva o en estado de hibernación.
En relación a los posibles escenarios, cabe tener presente que
la Rueda Doha presenta notorias dificultades. Ha sido considerada y sigue
siéndolo, como "la madre de todas las negociaciones",
como consecuencia de que existe consenso en el hecho que sólo en
su ámbito podrán lograrse avances significativos en materia
de comercio agrícola.
Ahora bien, lo que ocurre es que el espectro de los fracasos de Seattle
y de Cancún está nuevamente presente en la OMC. Julio ha
concluido sin progresos en la definición de las modalidades de
negociación. Cuando se reúna la Conferencia Ministerial
de la Organización Mundial de Comercio, en diciembre próximo
en Hong Kong, es posible que se deba constatar un fracaso. Tal sería
el resultado si no se logra articular el consenso necesario para las modalidades
de las negociaciones en su etapa final (ver este Newsletter, del mes de
julio 2005). Ellas deben incluir elementos esenciales como son los puntos
de partida, los ritmos y los plazos para los compromisos a asumir, especialmente
en materia de acceso a mercados -de los productos agrícolas y de
los industriales- y de eliminación de subsidios -de apoyo a la
agricultura y a sus exportaciones-. La brecha de posiciones entre los
diversos grupos de países no se ha terminado de cerrar. Los nudos
principales siguen sin ser desatados. Los esfuerzos deberán continuar
en septiembre, tras las vacaciones de agosto en los países del
Norte.
El escenario de un estancamiento prolongado e incluso de un colapso de
las negociaciones de la Rueda Doha -si es que no concluyen antes de fin
de 2006- no es entonces sólo posible, sino que también probable.
Sin embargo, es común en este tipo de negociaciones el que los
nudos se desaten sólo en las últimas horas, ya que ninguno
de los protagonistas relevantes quiere mover sus piezas antes de conocer
la verdadera posición de los otros. Aquí es donde puede
producir su efecto el hecho que al haberse aprobado el CAFTA-DR, se torne
más creíble la posibilidad que los Estados Unidos procuren
avanzar en macro-acuerdos regionales preferenciales con los países
del Asia y del Pacífico, y con los del Hemisferio, concretamente
con el Brasil y el Mercosur. Al menos esas son las señales que
Washington intentará enviar a la Unión Europea.
¿Cuáles serían los efectos de un eventual fracaso
de la Rueda Doha o de su prolongación indefinida en el tiempo?
Al menos tres son probables:
- el más notorio sería que continuarían las restricciones
en el acceso a los mercados y las distorsiones de precios que hoy afectan
al comercio mundial de productos agrícolas;
- el otro es que se estimularía la tendencia a la proliferación
de acuerdos comerciales preferenciales -especie de clubes privados que
pueden implicar por su carácter discriminatorio, nuevas distorsiones
en las corrientes mundiales de comercio e inversiones-, y
- el tercero es el de un significativo debilitamiento del sistema de
disciplinas colectivas del comercio global, basado en reglas exigibles,
principal logro de la OMC.
Sin perjuicio de que el interés nacional argentino impulse a efectuar
todos los esfuerzos a fin de lograr que la Rueda Doha culmine con un resultado
equilibrado -es decir que incluya progresos significativos en el comercio
de productos agrícolas-, es prudente entonces prepararse para escenarios
menos favorables.
Al respecto, tres planos de acción son recomendables:
- el primero es el privilegiar políticas de competitividad sistémica,
que incentiven la proyección internacional de la capacidad del
país para producir bienes y prestar servicios que sean valorados,
por su calidad y precio, por los consumidores de todo el mundo. Ello
implica prepararse, a la vez, para competir sea en un escenario optimista
de una Rueda Doha exitosa o en el más pesimista de su colapso.
Uno de los elementos de tal estrategia tendría que ser precisamente,
el de aprovechar los TLC firmados por otros países latinoamericanos
como México, Chile, ahora los centroamericanos y la República
Dominica, luego quizás Colombia, a fin de poder beneficiarse
con el acceso preferencial al mercado americano -o en los casos de México
y Chile, también al de la Unión Europea y a los de países
asiáticos, como Japón y Corea-en la medida que se cumplan
con las reglas de origen específicas previstas en ellos -lo que
requiere colocar los TLC y su evolución, en los radares de inteligencia
competitiva de las empresas que operan desde la Argentina-;
- el segundo es el rediseño de instrumentos del Mercosur, a fin
de institucionalizar la flexibilidad que requiere una diplomacia comercial
multi-espacial abierta a todos los horizontes posibles. Las reglas del
GATT-1994 sobre las uniones aduaneras son suficientemente amplias. La
figura prevista es precisamente la de una unión aduanera incompleta.
Lo esencial en tal caso, es prever disciplinas colectivas en las negociaciones
con terceros países y mecanismos que neutralicen efectos perjudiciales
que pudieran eventualmente resultar en los flujos de comercio e inversión
de los socios (ver al respecto, Félix Peña, "Indisciplina,
el problema del Mercosur", en la columna Radar Internacional, Suplemento
Comercio Exterior de La Nación, 9 de agosto 2005, p.3), y
- el tercero es el impulsar las negociaciones de la Argentina y el Mercosur
con terceros países. Tres se destacan. Con la Unión Europea,
capitalizando el interés manifestado de concluirlas antes de
la Cumbre de Viena, en mayo próximo. Con los Estados Unidos,
revitalizando el enfoque de un acuerdo "4+1" compatible con
los objetivos más amplios del libre comercio hemisférico.
Con China, privilegiando -aunque sea más compleja- la figura
de un acuerdo de libre comercio.
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