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El Mercosur ha atravesado en los últimos años por problemas
de eficacia y de credibilidad y, como consecuencia, por un cuestionamiento
existencial.
Los problemas de eficacia, se evidencian en la distancia que fue creciendo
con el tiempo, entre los resultados que se esperaban -a veces con una
dosis de optimismo- y los obtenidos en la realidad. Incluso el exceso
de expectativas ha contribuido a desvalorizar lo mucho que de todas formas
se logró.
En los primeros años transcurridos tras la firma en 1991 del Tratado
de Asunción, el comercio recíproco creció sustancialmente
y muchas empresas -internacionales y locales- adaptaron sus estrategias
y efectuaron inversiones en la expectativa del acceso efectivo a un mercado
de doscientos millones de consumidores. Sin embargo, no todos los avances
producidos pueden atribuirse al Mercosur. Entre otros factores, la apertura
comercial y la transformación económica producida en la
Argentina y el Brasil en la década de los noventa, contribuyeron
al crecimiento del comercio y a las inversiones cruzadas entre los socios.
A partir de 1995 comenzaron a ponerse en evidencia problemas significativos
en la evolución del Mercosur. Algunos pueden ser atribuidos a las
diferencias de paridades y de políticas cambiarias entre los socios
principales, la Argentina y el Brasil. Se hicieron evidentes tras la devaluación
del Real en 1999. Otros, se explican por las asimetrías en las
políticas económicas, especialmente en el campo de los incentivos
a la inversión, que fueron visualizadas como un factor que acentuaba
las significativas diferencias de dimensión económica entre
los socios. Otros se originan en los comportamientos de las respectivas
economías, especialmente cuando simultáneamente, la Argentina
y el Brasil dejaron de crecer e incluso -especialmente en el caso de la
Argentina- se inició un ciclo recesivo aún no plenamente
concluido. Finalmente, otros pueden ser atribuidos al hecho que las reglas
de juego pactadas no eran cumplidas y los socios recurrían -a veces
con frecuencia- a la adopción de medidas unilaterales, contrarias
a los compromisos jurídicos asumidos a partir del Tratado de Asunción.
El hecho que sólo un treinta por ciento de las decisiones aprobadas
por el Consejo del Mercosur -cuando así era requerido- hubieran
sido incorporadas a los respectivos ordenamientos jurídicos internos,
acentuó la imagen de lo que se ha denominado un "Mercosur
de papel".
Probablemente ha sido la combinación de los distintos factores,
lo que explica la brecha creciente entre las expectativas generadas en
la etapa fundacional y los resultados efectivamente logrados. Es una brecha
que ha llevado a subestimar lo mucho logrado en las relaciones bilaterales
entre la Argentina y el Brasil, y en el propio Mercosur, tanto en el plano
del desarrollo de un área de paz de fuerte valor económico
y político, como en el del libre comercio que hoy se aplica, a
pesar de las imperfecciones existentes, a un alto porcentaje del comercio
recíproco.
Los problemas de credibilidad, aparecen gradualmente como una resultante
natural de los de eficacia. Ciudadanos, inversores y terceros países
han ido perdiendo su confianza en el Mercosur como proyecto viable. Se
ha debilitado así el principal efecto visualizado en el momento
fundacional, cual era el de establecer en forma permanente, un instrumento
significativo para la orientación de estrategias empresarias y
de decisiones de inversión en función del mercado ampliado.
Como resultante se ha ido debilitando progresivamente, el valor del espacio
de integración para las respectivas estrategias nacionales de transformación
productiva, de competitividad internacional y de negociación internacional.
Por momentos se ha llegado al plano de la irrelevancia. A la vez, terceros
países y, en particular la Unión Europea, empezaron a tener
serias dudas de que efectivamente podían negociar con lo que se
había presentado como una ambiciosa unión aduanera, paso
previo a la concreción de un mercado común y, eventualmente,
de una unión monetaria. Cuando en el 2000 se inicia el operativo
de "relanzar el Mercosur", se esperó que el proceso retomaría
su vitalidad. La resultante fue una nueva frustación. Luego la
situación económica de la Argentina en el 2001-2002 -incluso
la de Brasil en el 2002- contribuyó a acrecentar las dudas sobre
el futuro del Mercosur. La crisis de credibilidad se hizo entonces evidente.
El cuestionamiento existencial, es una consecuencia inevitable de los
problemas de eficacia y de credibilidad. Si bien en distintos momentos
de su trayectoria se plantearon dudas sobre la conveniencia del proyecto
Mercosur, al menos en su formato de una unión aduanera, los cuestionamientos
comenzaron a ser fuertes a partir del 2001. Abundaron las propuestas de
abandonar -al menos transitoriamente- el instrumento del arancel externo
común y, por ende, la unión aduanera, e incluso, hubo propuestas
de transformar formalmente el Mercosur en una zona de libre comercio.
Ello fue evidente en los cuatro países. La expresión "el
Mercosur está muerto" fue instalada por destacados economistas
del Brasil. En Argentina y Uruguay -luego crecientemente en Brasil- comenzó
a plantearse abiertamente la idea de transformar el Mercosur en una zona
de libre comercio, que además permitiera que los socios negociaran
individualmente con terceros países, en particular con los Estados
Unidos, siguiéndose el camino abierto por Chile, que logró
concluir acuerdos de libre comercio con la Unión Europea y Corea,
y luego con los EEUU, que se sumaron a los concluidos antes, entre otros,
con México y Canadá, y con el propio Mercosur.
Tras la reunión de trabajo del 14 de enero último entre
los Presidentes de la Argentina y del Brasil -junto con sus principales
Ministros y altos funcionarios vinculados a la agenda bilateral y del
Mercosur-, cabe formular la pregunta sobre si efectivamente se ha iniciado
una nueva etapa orientada a superar los problemas de eficacia y credibilidad
del Mercosur y, como consecuencia, las dudas existenciales sobre su futuro.
En principio la respuesta puede ser positiva y ello por tres razones:
el alcance de las definiciones políticas y operativas adoptadas
por los Presidentes; la falta de opciones viables en el corto plazo, y
el fuerte compromiso con el Mercosur del nuevo gobierno del Brasil, que
tiene delante suyo un horizonte de por lo menos cuatro años.
Las definiciones políticas y operativas están contenidas
en el comunicado conjunto de prensa de los dos Presidentes, el que carece
de retórica y contiene 25 puntos concretos, muchos con instrucciones
de acción. Una parte de los puntos corresponden a la alianza estratégica
bilateral; la otra al Mercosur y requerirán el consenso de los
cuatro socios.
Los puntos más significativos en el campo económico, sea
como señales políticas o como orientación operativa,
son los siguientes:
- la decisión de profundizar la alianza estratégica bilateral
y extenderla a nuevos campos, transformándola en motor de la
integración de América del Sur;
- la reafirmación del objetivo de consolidar la unión
aduanera y de avanzar en dirección a un mercado común;
- el acuerdo de recuperar la integridad de la tarifa externa común,
reduciendo las unilateralidades en su aplicación, adoptando reglas
claras y flexibles del Mercosur para su administración;
- el encargo a las Cancillerías y Ministerios de Economía
de establecer un Instituto Monetario para desarrollar la posible creación
de una moneda común;
- la intensificación de la integración de cadenas productivas
orientadas a la competitividad internacional y al aumento del nivel
de empleo, comenzando por maderas y muebles, y extendiéndola
sectores, como el automotriz y el textil;
- el fortalecimiento institucional del Mercosur, asegurando el pleno
funcionamiento de la nueva Secretaría Técnica -a cargo
de Reginaldo Arcuri, hasta diciembre Secretario de Industria del Brasil-;
la participación efectiva en las decisiones, tanto de la Comisión
Parlamentaria Conjunta -que podría luego avanzar hacia la creación
de un Parlamento del Mercosur, elegido por voto directo-, como del Foro
Económico Consultivo y Social; la rápida puesta en vigencia
del Protocolo de Olivos -que perfecciona los mecanismos de solución
de controversias-, y la agilización de la incorporación
de normas Mercosur en el derecho interno, incluyendo las sanitarias
y fitosanitarias, y la seguridad alimentaria.
También se resalta la orientación social de las políticas
de ambos países y el intercambio de experiencias en la materia;
el desarrollo de un proyecto de integración física bilateral,
con efecto multiplicador en el nivel de empleo y cuya ejecución
se inicie en el 2003, y la integración energética y el desarrollo
de una política común en el contexto del mercado energético
regional.
Se reafirma asimismo la coordinación entre los socios para negociar
en el ALCA, con la Unión Europea y en la OMC, poniéndose
énfasis en los objetivos comunes en materia de liberalización
del comercio agrícola, a través de la reducción sustancial
a las barreras de acceso a los mercados, de medidas de apoyo interno y
de los subsidios a las exportaciones.
La falta de opciones viables en el corto plazo, se manifiesta particularmente
en relación a una cuestión central del Mercosur -y del debate
sobre su eficacia y sentido estratégico- cuál es la del
arancel externo común y por ende, la unión aduanera como
instrumento principal para asegurar la preferencia económica entre
los socios. Dos opciones teóricamente posibles, presentan sin embargo
problemas políticos y legales significativos, con claros impactos
para las empresas. Su instrumentación requeriría tiempo.
Ellas serían: abandonar transitoriamente el objetivo de la unión
aduanera y el instrumento del arancel externo común, y concentrarse
en perfeccionar el libre comercio recíproco -área en la
que los problemas no han sido demasiado significativos-; o directamente
transformar el Mercosur en una zona de libre comercio - como el NAFTA-.
Por el lado político, ambas opciones aumentarían los problemas
de credibilidad internacional del Mercosur y de sus socios. ¿Podría
alguien creer en que esta vez los socios cumplirían la palabra
empeñada, si no pudieron o no supieron hacerlo con lo prometido
en el Tratado de Asunción y en las decisiones de Ouro Preto?. Por
el lado legal, ninguna de las dos opciones sería conciliable con
el actual Tratado de Asunción. Requerirían su modificación
o un nuevo tratado, y renegociar todo lo que se acordó en materia
de libre comercio bajo el supuesto que iba a existir un arancel externo
común a fin de asegurar la preferencia económica. Como en
el NAFTA, implicarían una compleja negociación de reglas
de origen específicas. Ambos problemas -el político y el
legal- abriría un período de mayor incertidumbre en los
empresarios a la hora de adoptar decisiones de inversión en función
del mercado ampliado. Complicaría las negociaciones con terceros
países, en particular, con la Unión Europea.
Finalmente, el fuerte compromiso del nuevo gobierno del Brasil con el
Mercosur, permite prever que lo que se expresa en el comunicado conjunto
refleja la posición que mantendrá durante el período
de cuatro años de su mandato, en la medida por cierto, que siga
contando para ello con el apoyo del próximo gobierno argentino.
Resulta prematuro sacar conclusiones contundentes en el sentido que
el Mercosur ha entrado en una nueva etapa. Pero por las tres razones antes
mencionadas, sí parece posible prever que la dirección estratégica
se preservará. La institucionalización de la flexibilidad
en la aplicación del arancel externo común -en la medida
que las reglas que se aprueben garanticen la previsibilidad y sean consistentes
con la definición ambigua del artículo XXIV-8-ii del GATT-1994
(ver el artículo de Félix Peña, "Soluciones
para el arancel externo del Mercosur", en Suplemento Comercio Exterior
de La Nación, martes 14 de enero de 20003), debería permitir
aumentar la eficacia y credibilidad del Mercosur y facilitar, a la vez,
la incorporación plena de Chile y las negociaciones comerciales
externas, tanto en la ALADI, como en el ALCA, con la UE y en la OMC.
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