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  Félix Peña

ARGENTINA Y BRASIL EN EL SISTEMA DE RELACIONES INTERNACIONALES

 

Ediciones Nueva Visión SAIC, 1973.

Colección Fichas
Dirigida por Guillermo Rabinovich

Una interpretación del sistema de las relaciones internacionales del Brasil

Celso Lafer

 

Publicado en Foro Internacional, enero-marzo 1969, pp. 298 y ss. Versión revisada y actualizada para este libro. El artículo publicado en Foro Internacional era una versión revisada, ampliada y actualizada hasta 1967 de un trabajo presentado en el semestre de octubre 1965-66 en el seminario posgraduado de Relaciones Internacionales de la Universidad de Cornell, a cargo del profesor John W. Lewis, a quien agradezco sus valiosas observaciones, formuladas en ocasión de la primera versión. Agradezco igualmente los comentarios de los señores Eldon Kennworthy, Antonio Cándido y Hélio Jaguaribe, aunque establezco mi responsabilidad absoluta por las ideas aquí expuestas.

El bienestar sustancial del estado es su bienestar como un estado particular en sus intereses y situación específicos y en sus no menos especiales asuntos externos, incluyendo sus estados particulares de relaciones. Su gobierno es por tanto una cuestión de sabiduría particular y no de Providencia universal.

(Hegel, Filosofía del derecho, traducción de Knox, párrafo 337).


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En este artículo intentaremos analizar la política externa del Brasil considerada como sistema, empezando por aceptar como hipótesis de trabajo la definición de Easton de un sistema político: "interacciones a través de las cuales valores dotados de autoridad son establecidos para una sociedad." [1] Aceptaremos también la utilidad de esa definición para el estudio del sistema de las relaciones internacionales que se diferencia de los sistemas políticos nacionales "únicamente por el hecho de que las unidades componentes del sistema internacional consisten en grandes y poderosos subsistemas que integran los sistemas políticos nacionales y los agrupamientos regionales de éstos. [2] El análisis pretende abarcar tres niveles: el .general, el regional y el nacional y mostrar las relaciones existentes en estos tres niveles. La tónica en el estudio de tales relaciones será el sistema político nacional hasta el fin del gobierno del presidente Castello Branco, con especial atención para las relaciones Brasil-Estados Unidos dentro del esquema de la bipolaridad ruso-norteamericana.

Dadas estas definiciones, cabe decir que para un entendimiento adecuado de las relaciones actuales entre Brasil y Estados Unidos se hace necesaria una apreciación del desarrollo histórico de las mismas. Este punto de vista se justifica porque las relaciones entre los dos países se iniciaron antes de la propia independencia del Brasil, y ciertas tradiciones, costumbres e intereses se crearon e institucionalizaron pasando a justificar las políticas, no obstante que el fundamento objetivo y racional de las mismas ya hubiese desaparecido.

La política exterior del Imperio debe ser estudiada en dos niveles de análisis: el de sistema internacional y el de subsistema regional. En relación al primer nivel, se podría decir que el Imperio intentó una política independiente, jugando con las grandes potencias con objeto de defender su soberanía. A pesar de estar dominado por las potencias europeas, el sentimiento general era el de la evasión de este dominio, tanto que después de la terminación del tratado con Inglaterra, en 1844, no se firmaron, por regla, tratados con naciones más fuertes. [3] Evidentemente los resultados de esta política no fueron perfectos y una pequeña alteración en la situación mundial o regional podía traer consecuencias indeseables. Quizás el célebre "caso Christie", según opinan algunos autores, asumió tal gravedad porqué Estados Unidos, inmerso en la guerra civil, no estaba actuando en el escenario mundial y regional. [4] Entre tanto, parece lícito concluir que el dominio inglés no fue tolerado pacíficamente y que el país, en la medida de lo posible, reaccionó y defendió su independencia.

En relación al segundo nivel, la cuestión del subsistema regional, el Imperio practicó una política de equilibrio de poder con el objeto de impedir supremacías, sobre todo la de la Argentina, y en este sentido deben ser entendidas las intervenciones en la región platense. Es útil destacar que básicamente. el subsistema regional de la política exterior del Imperio fue la América del Sur. Es válido decir que aquello que hoy se entiende como subsistema regional, esto es las Américas, estaba dividido en varios sistemas, la mayor parte de ellos del tipo de equilibrio de poder y. cada uno con su centro de gravedad. [5] El Brasil estaba en un centro que no incluía a Estados Unidos y es por eso que las relaciones con este país son, en este período, de difícil conceptualización, pues desde el punto de vista teórico se trata de las interacciones entre diversos subsistemas regionales; interacciones que solamente después dieron como resultado un subsistema regional único, que en aquella época solamente se esbozaba.

La proclamación de la República no alteró inmediatamente la política exterior del Brasil porque no implicó un cambio sustancial en la estructura social y en el sistema político nacional, ya que las modificaciones de los sistemas regionales e internacionales todavía no habían ocurrido. Las modificaciones se verificaron algunos años después, en la época de la gestión del Barón de Río Branco (1902-1912). Río Branco comprendió la creciente importancia de Estados Unidos y hábilmente la encauzó al servicio del Brasil. Río Branco percibió que Estados Unidos estaba expandiendo su zona de influencia diplomática y económica, y que la alianza Brasil-Estados Unidos, dentro de un subsistema regional extendido para abarcar las tres Américas, serviría tanto para consolidar las fronteras nacionales (posición dentro del subsistema anterior) [6] como para aminorar la influencia europea (mayor autonomía en relación al sistema internacional). De hecho, la alianza, dentro de un subsistema mayor, permitió a Río Branco acrecentar, en varias ocasiones, el apoyo norteamericano mediante sus inteligentes maniobras diplomáticas y sus sólidos argumentos jurídicos, solucionando en esta forma el problema de las fronteras del Brasil' y superando los problemas de, poder en la región del Plata; hasta entonces los que más habían preocupado a la diplomacia imperial. [7] Simultáneamente, Río Branco no descuidó el interés general de América Latina, pues intentó refrenar el carácter unilateral de las intervenciones norteamericanas, sobre todo en la América Central -fundadas en la doctrina Monroe- al proponer la multilateralidad de esta doctrina que, según él, debería ser incorporada al Derecho Internacional Público Americano para ser aplicada a través de la acción conjunta de las principales repúblicas del continente.8 Conforme se demuestra, Río Branco, ayudando a Estados Unidos a consolidar su subsistema regional americano, ayudó a Brasil a consolidar sus fronteras y posiciones en este mismo subsistema, y no descuidó el interés a largo plazo del Brasil, al proponer un control multilateral en aquello que antes era exclusivamente un fundamento para una injerencia unilateral. Por otra parte, es innegable que la americanización de la política externa del Brasil fue una forma de disminuir la influencia inglesa y, por lo tanto, de conceder mayor autonomía al Brasil dentro del sistema internacional, que en aquella época continuaba siendo el concierto europeo.

La americanización de la política externa brasileña, después de la gestión Río Branco, se consolidó con el transcurrir de los años, sobre todo después de la primera Guerra Mundial, cuando decreció la hegemonía económica de Inglaterra y Estados Unidos pasó a ser el factor fundamental de la balanza de pagos brasileña. Es comprensible, por tanto, que a esta altura, la participación del Brasil en el sistema internacional -que hasta el fin de la segunda Guerra Mundial se hallaba concentrado en Europa- disminuyera y tuviera un carácter más ornamental que real. [9] Por otro lado, se percibe la importancia del subsistema interamericano para la propia vida económica del país. La política de la "Buena Vecindad" de Roosevelt mitigó ciertos recuerdos desagradables en América Latina, y en cuanto Brasil permaneció sustancial mente como un país agrícola, exportador de materias primas e importador de productos manufacturados, con una estructura social no diversificada, las élites dirigentes mantuvieron, por inercia y conveniencia, la política exterior del Brasil ligada a Estados Unidos. [10]

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El fin de la segunda Guerra Mundial señaló el colapso del antiguo sistema internacional. Si quisiéramos utilizar el sistema de Eaton y sus medidas, diríamos que cambió la, comunidad política -que de europea pasó a ser verdaderamente internacional-, cambió el régimen -de balanza de poder a bipolaridad- y cambiaron las autoridades; caracterizando estos cambios todo el inicio de una nueva fase de auténtica universalización de la historia de la humanidad. [11] Las autoridades, esto es, Estados Unidos y Rusia, dividieron el mundo en zonas de influencia irrefutable y zonas de influencia discutible. América Latina fue evidentemente sometida a Estados Unidos en la primera categoría y la formalización del sistema interamericano en la década de 1940, a partir del Acta de Chapultepec, tiene este sentido y se contrapone a la influencia soviética en la Europa Oriental. [12]

El Brasil, que participó en la segunda Guerra Mundial del lado aliado, integrando el sistema interamericano liderado por Estados Unidos, aceptó la tarea a él en-, comendada por la división del mundo en zonas de influencia, desempeñando el papel, tanto en el área interamericana como en la esfera internacional, de defensor de los intereses norteamericanos en el conflicto Este-Oeste. Ejemplos de esta empresa en el sistema regional pueden ser encontrados en la participación del Brasil en la conferencia de Caracas de 1954, que decidió el caso de Guatemala, y en el sistema internacional a través del comportamiento electoral en la ON U hasta el inicio de la década de 1960. Este papel fue conceptual mente reforzado con el correr de los años por la ideología de los militares entrenados en Estados Unidos. Estos juzgaban -y muchos todavía lo hacen- la situación mundial en términos geopolíticos e incluían la función de los ejércitos nacionales latinoamericanos en este contexto como fuerzas auxiliares y de sostén de Estados Unidos en una eventual guerra con la URSS. En el decir del general Golbery do Couto e Silva: "Es que, para nosotros, pueblos de esta otra América aún embrionaria y en lucha con la miseria y el hambre, la garantía suprema de la redención es el sentido de las responsabilidades propias en la defensa del Occidente." [13] Esta orientación general, que transforma la política exterior del Brasil en un reflejo deliberado de las posiciones norteamericanas, es una consecuencia del desarrollo del sistema internacional y fue pacíficamente completada durante muchos años. Entre tanto, sobre todo a partir de la segunda mitad de la década del 50, comenzaron a surgir dudas sobre la conveniencia de esta línea, principalmente por parte de aquellos que abogaban por una mayor dosis de autonomía para el Brasil en el sistema regional e internacional. Una comprensión clara de los argumentos invocados exige que se inicie con una investigación de los cambios del sistema político nacional para examinar a fondo sus posibles relaciones con los otros dos niveles de análisis, conforme al objetivo metodológico de este artículo.

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El sistema político del Brasil tradicional se expresaba en una estructura social muy sencilla: los señores y los esclavos. Las clases medias, que comenzaron a surgir en el siglo XIX como consecuencia de una urbanización incipiente, carecían de papel en la vida económica de un país agrícola que tenía como base la gran propiedad rural. A pesar de esta carencia de función económica, pero dado que tenían derechos políticos, se hacía' necesaria la absorción de estas clases medias en el proceso político, y al mismo tiempo la creación de fuentes de trabajo para sus miembros. Este doble objetivo fue alcanzado por los procesos clientelísticos, en aquello que Hélio Jaguaribe denominó el "estado cartorial". Esto significa, en pocas palabras, que las élites dominantes absorbieron a la clase media en la Administración pública que funcionaba para otorgar legitimidad al sistema. [14] La tareas prácticas de esta burocracia eran de pequeño alcance y limitadas a las necesidades de un país que exportaba café y azúcar, y que tenía una superestructura monárquica constitucional, democrática solamente en relación a una pequeña minoría. [15]

En un lento proceso que comienza con la abolición de la esclavitud y con la consecuente formación de un incipiente mercado consumidor, la industrialización fue determinando modificaciones en el sistema político. Las guerras de 1914-1918 y de 1939-1945, y sobre todo la gran depresión de la década del 30 fueron factores exógenos que, a través de la disminución forzosa de la importación, aceleraron la industrialización, pues permitieron que la industria local se consolidara sin la presión de la concurrencia extranjera, sosteniéndose simultáneamente en este proceso el nivel de la demanda. [16] Las vicisitudes de este fenómeno y su impacto en el sistema político son muy complejos para ser enumerados aquí. Sin embargo, se puede afirmar en términos generales, que la industrialización amplió las bases del sistema político, dada la incorporación de diversos grupos que hasta entonces no participaban del mismo. [17] Esta ampliación, a su vez, imposibilitó el mantenimiento del sistema tradicional, pues no había recursos para satisfacer una clientela potencialmente tan numerosa. El debilitamiento de la importancia de la política de clientela, que hasta hoy persiste con mayor o menor intensidad en diversas áreas, de acuerdo con el grado de desarrollo económico, ha traído consigo una política ideológica y una política popular [18] y éstas, desafiando los liderazgos tradicionales, provocaron también su política exterior. Analicemos con mayor cuidado y detalle los argumentos que comenzaron a presentarse. Durante mucho tiempo, y por mecanismos peculiares de la economía brasileña que los sostuvieron (defensa del precio del café, tasa de cambio, etc.), los intereses de las élites tradicionales, exportadores de café para Estados Unidos, fueron pacíficamente confundidos con el interés general. A partir de un determinado momento, sin embargo, la burguesía industrial alcanzó una cierta importancia -importancia ligada a la expansión del mercado interno- y pasó a exigir proteccionismo aduanero y recursos para la importación de equipo, reivindicaciones que entraban en conflicto con el interés de los exportadores. Estas exigencias fueron atendidas a través de la transferencia de recursos del sector exportador al sector industrial, lo que también ocasionó el fortalecimiento del nuevo sector que pasó a ejercer mayor influencia en el proceso político. Mientras las élites tradicionales tenían interés en el mantenimiento del Brasil como país exportador de materias primas y comprador de bienes manufacturados, como condición necesaria para la persistencia de su liderazgo político, la burguesía industrial quería una mayor independencia económica del país a través de la industrialización. Ahora bien, a la burguesía industrial se sumó el proletariado urbano ya incorporado al proceso político por la industrialización existente, proviniendo de ahí la teoría del desarrollo combinado por la unión de los trabajadores y los sectores industriales. En realidad éste es el as-pecto más positivo que la alianza PTB (Partido Trabalhista Brasileiro)-PSD (Partido Social Democrático) históricamente asumió, [19] sin que eso implique un desconocimiento de formas cartorial-clientelísticas en ambos partidos, y en la propia alianza. Si a eso se agrega que el proletariado urbano es constantemente aumentado por una continua migración interna de los campos y que esta migración es válvula de seguridad para el sistema político, pues transfiere personas de una sociedad cerrada potencial mente revolucionaria -como en el Brasil rural del Nordeste- a una sociedad abierta donde los sindicatos actuaban libremente -como era el Sur del país-, [20] y si además se recuerda la tasa de crecimiento demográfico y la necesidad imperiosa de nuevos empleos, se comprende el impacto y la irreversibilidad que caracterizó la política de desarrollo económico. Cabe también recordar que esta irreversibilidad fue facilitada por el hecho de que el desarrollo del sector ex portador tradicional dependía de estímulos del mercado internacional, estímulos que surgieron y que mantuvieron el nivel absoluto de renta del sector, una vez que la existencia de una frontera agrícola inexplorada tornó posible, sin conflicto excesivo, el crecimiento concomitante del sector agrícola-exportador y del sector industrial. [21]

La situación creada por este proceso de expectativas crecientes provocó tensiones, y las relaciones Brasil-Estados Unidos, confinadas a un campo político exclusivamente formal, fueron debilitadas por conflicto; económico-sociales que en aquel nivel no encontraban solución pues no abarcaban formas de cooperación económica capaces de resolverlas. Aun más, el Brasil y la América Latina, bajo la presión de estos problemas, sentían también que Estados Unidos los consideraba como aliados seguros, y en vista de eso el tratamiento dado era de una cooperación más bien marginal en comparación con la poi ítica norteamericana en Europa y en Asia. [22] El gobierno de Kubitschek, que marcó una época dorada en el desarrollo industrial y político del Brasil, formuló sus restricciones al funcionamiento del sistema regional interamericano a través de la Operación Panamericana (OPA.) En síntesis, la operación aseveraba que a pesar de estar ligados a Estados Unidos por la fidelidad al régimen democrático, este nexo en el campo exclusivamente político era francamente insatisfactorio. Era insatisfactorio porque, en los términos del Aide-Memoire del gobierno brasileño, del 9 de agosto de 1958, presentado a las Misiones Diplomáticas de las Repúblicas Americanas: "... la lucha por la democracia se identifica con la lucha contra el estancamiento y el subdesarrollo. El subdesarrollo reinante en este Hemisferio compromete moral y materialmente la causa que defendemos. Zonas subdesarrolladas son zonas abiertas a la penetración de ideologías anti-democráticas. La batalla de Occidente es, bajo muchos aspectos y en todas sus implicaciones, la lucha por el desarrollo. Las ideologías materialistas se alimentan de la penuria y de la miseria, de donde se originaron; el combate de éstas constituye el único camino seguro para el efectivo combate de aquéllas". [23] Una vez que la industrialización ampliaba las bases del sistema político, un número cada vez mayor de demandas se incrustaban en el sistema político y éstas exigían soluciones que sólo una tasa mayor de industrialización podría generar. Consecuentemente, las relaciones Brasil-Estados Unidos, y en el sentido más amplio Estados Unidos-América Latina, debían abarcar niveles económicos y sociales hasta entonces relegados a segundo plano. En verdad, como dijo en San José de Costa Rica el ministro de Relaciones Exteriores del Brasil, Horacio Lafer, en la VII Reunión de Consulta de los Ministros del Exterior, el 23 de agosto de 1960: "América continuó marchando sobre un solo pie, la solidaridad política, mientras que el otro, el de la cooperación económica, se atrofiaba cada vez más." [24]

Por cooperación económica se entendía lo siguiente:

a) Ayuda tecnológica y económica de gobierno a gobierno en una acción multilateral conjunta, a realizarse en la OPA. El Brasil consideraba, consideración con la cual Estados Unidos 110 concordaba, que los capitales públicos eran decisivos para el desarrollo económico de América Latina en aquella fase del proceso económico. Esto no significaba prevención en relación a la inversión privada extranjera; por lo contrario, era simplemente una constatación de que ciertas inversiones en la infraestructura económica del país no atraerían capital extranjero, sin hablar del hecho de que su volumen sería insuficiente. En las palabras del presidente Kubitschek: "La mayor importancia debe ser atribuida al aumento de volumen de inversiones, provenientes de capitales públicos, según establece el segundo de los temas propuestos. De esto dependerá en último análisis la materialización de la Operación Panamericana, la cual condiciona la solución de los grandes problemas de América Latina a la aplicación masiva de capitales en volumen imposible de ser provisto por inversiones privadas." [25]

b) El problema del deterioro de los términos de intercambio, de materias primas y de productos agrícolas, en virtud de que la inflexibilidad de la demanda internacional por este tipo de artículos provocaba serias dificultades a los países latinoamericanos. [26] En función de estas dificultades el Brasil deseaba estudiar, a -pesar de la indiferencia norteamericana, alguna forma de estabilización de los precios de estos productos, pues como argumentaba el embajador Augusto Federico Schmidt: "No hay duda, hoy en día, de que la desaparición o la reducción de la inestabilidad de los mercados internacionales para productos primarios representarían una gran contribución para la aceleración del desarrollo económico de los países subdesarrollados". [27] De hecho, en el caso del Brasil los productos agrícolas son las exportaciones más importantes del país. Esto no significa que el sector de exportación agrícola sea el responsable del aumento de la renta nacional más importante de la economía, brasileña. Significa que se trata de un sector que provee las divisas para la importación de equipo, condición indispensable para la industrialización. [28] Además, dicho sea de paso, el tema del deterioro de las condiciones de intercambio era tan urgente que el Brasil inició relaciones comerciales con la URSS en una tentativa por diversificar la concentración geográfica de sus mercados, rompiendo simbólicamente en esta forma su relación exclusiva con el Occidente. El lema era "Donde haya cliente posible para el Brasil, ah í estará diligente la sección económica del Ministerio de Relaciones Exteriores". [29]

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Resumamos los argumentos presentados hasta este momento. Los conflictos económico-sociales de un país en desarrollo, como el Brasil, en la época de Juscelino Kubitschek se comunicaron al sistema poi ítico nacional. Esto introdujo tensiones en el campo internacional dentro de la órbita tradicional de la política exterior del Brasil, después de Río Branco; esto es, dentro del sistema interamericano. Como ilustración de la manera a través de la cual se enfrentó el conflicto Norte-Sur dentro de la esfera regional cabe mencionar la insistencia brasileña y latinoamericana, que terminó victoriosa, en la creación de un Banco Interamericano de Desarrollo, como forma de resolver el problema de los capitales públicos 30 y en la intecgración regional, por intermedio de la ALALC, como medio de promover los intereses de América Latina subdesarrollada en relación a Estados Unidos. [31] La respuesta del sistema interamericano tardó en ser formulada y fue posiblemente el choque de la. Revolución Cubana lo que permitió las más amplias concepciones de la Alianza para el Progreso del presidente Kennedy. ¿Cómo se explica entonces el desdoblamiento de la Operación Panamericana en la política externa independiente de los presidentes Quadros y Goulart, ya que la Alianza para el Progreso había sido creada para atender las reivindicaciones económicas latinoamericanas? Una de las razones importantes parece derivar del hecho de que la Alianza para el Progreso tuvo un origen análogo al del Plan Marshall. [32] Sin embargo, aunque la Alianza hubiera sido un nuevo modelo de este Plan, aun así no tomaba con la debida consideración la diferencia esencial existente entre América Latina y la Europa de la posguerra. Europa poseía cuadros técnicos y estructuras políticas, le faltaba capital. América Latina carecía de cuadros técnicos, estructuras políticas y capital. Por lo tanto, el desarrollo económico a efectuarse únicamente dentro de los límites de la Alianza para el Progreso reforzaría la dependencia del Brasil en relación a Estados Unidos, sobre todo tomándose en consideración la problemática tecnológica. De hecho, el proceso social a través del cual se efectúa la renovación tecnológica en Estados Unidos puede ser explicado, conforme al análisis de Celso Furtado, como una lucha entre los trabajadores y la élite industrial por la participación en el producto social. En la medida en que aquéllos presionan para aumentar su participación, ésta, porque detenta la orientación del control y de la renovación tecnológica, amortigua esta presión introduciendo técnicas cuyo objetivo es el ahorro de mano de obra. En este proceso se amplía la economía del país, pues los avances técnicos no se concilian Con una economía estancada y por lo tanto esta dinámica beneficia a todos. [33] La técnica es por lo tanto un factor de estabilidad. En los países periféricos la técnica viene de fuera; escapa a un control interno. A pesar del carácter inevitable de este fenómeno, no es posible negar que en las economías subdesarrolladas, con abundancia del factor trabajo, la tecnología que ahorra la mano de obra y que requiere una alta tasa de inversión (capital) puede no ser la solución óptima. [34] En vista de esto, la tentativa de diversificación multilateral de las fuentes proveedoras de tecnología, aunque produzca únicamente resultados de incrementación, es deseable y justifica la inquietud en relación al exceso de dependencia. El nacionalismo, que fue la ideología aglutinadora de la industrialización, al no admitir esta línea de dependencia terminó deseando amortiguar la problemática tecnológica. Siendo así, la política exterior del Brasil buscó, en el decir del ministro Santiago Dantas, universalizarse. [35]

A esta altura del análisis cabe enfatizar la categoría del nacionalismo como una categoría fundamental para los tres niveles de análisis de este artículo. Para el sistema político nacional fue el nacionalismo el factor de aglutinación a través del cual todas las clases fueron movilizadas para la promoción del desarrollo económico; consecuentemente, el quebrantamiento de una estructura política construida bajo su égida intensificaría el conflicto social y de esta manera impediría aquel mínimo de estabilidad que es necesario para el continuo desarrollo económico. Para el sistema regional e internacional el nacionalismo fue el medio diplomático ideal para la consecución de los objetivos del sistema político nacional. Liska desarrolla este argumento de orden teórico cuando examina la forma de la diplomacia dogmático-formal-nacionalista, que él considera capaz de crear la intención del mantenimiento de prestigio y, por lo tanto, adecuada para países que teniendo que afirmar su "status" tienen también necesidades y derechos que chocan con los de las grandes potencias. El razonamiento se aclara con las ideas de De Gaulle que Liska sintetiza de la siguiente manera:

"La posición nacionalista, ejemplificada por De Gaulle, tiene dos premisas básicas; la primera afirma que la ideología de cooperación entre aliados es un tenue disfraz que procura esconder los impulsos hegemónicos del aliado o de los aliados más fuertes; la segunda sostiene que la subordinación a los aliados equivale a la servidumbre impuesta por el enemigo. Las premisas dictan la conclusión: la lucha con el adversario no puede oscurecer el deber de autoafirmación dentro de la alianza". [36]

De las consideraciones anteriores -y la cita del punto de vista de De Gaulle es importante porque ejerció una influencia intelectual directa en la formulación de la política exterior independiente- [37] la conducción política brasileña extrajo algunas conclusiones que pueden ser precisadas de la siguiente forma. En primer lugar, para continuar la tradición de Río Branco, debería seguirse el espíritu que guió sus acciones políticas y no las acciones propiamente dichas; éstas fueron concebidas para situaciones diferentes en todos los otros niveles de análisis pero con el objetivo de salvaguardar la autonomía del Brasil. Por lo tanto, si se quería mantener la autonomía brasileña deberían ser ideadas nuevas políticas para, enfrentar situaciones diferentes. En segundo lugar, y como consecuencia de lo que se señaló anteriormente, la tentativa de actuar autónomamente dentro del sistema regional sería impracticable tomando en cuenta la presencia hegemónica de Estados Unidos. Consecuentemente, Brasilia debería actuar no solamente en el sistema regional sino también en el internacional porque, como señalaba el ministro Alonso Arinos, la ONU es un mejor campo de actuación que la OEA.38 En otras palabras, el país resolvió aprovechar las ventajas de la bipolaridad para aumentar su poder de cambio y de esta manera retener la posibilidad de autodeterminarse. A las eventuales ventajas económicas de las relaciones comerciales con el bloque soviético el Brasil procuró agregar también ventajas políticas. Esta decisión, de carácter político, fue posible porque la industria y los intereses extranjeros en Brasil, principalmente los norteamericanos, a pesar de ser cuantiosos no detentaban el control de la economía. Importantes sectores de la industria privada pertenecen a brasileños y el gobierno domina sectores estratégicos como el petróleo y el acero, además de ejercer controles institucionales indirectos en la vida económica del país.

La posición del Brasil, al inicio de la política exterior independiente, puede ser explicada en los siguientes términos: el equilibrio atómico vuelve improbable la guerra a gran escala, y las categorías de persuasión por parte de Estados Unidos y de la Unión Soviética y la de subversión por parte de los países subdesarrollados son categorías con las cuales se puede, según Raymond Aron, organizar conceptualmente las relaciones internacionales. [39] Si esto es así, los países subdesarrollados deben unirse [40] para hacer del conflicto Norte-Sur -y no del conflicto Este-Oeste- el tema básico del sistema internacional. Para proceder así, con cierta dosis de eficacia, el Brasil debería extender algunas de sus concepciones antes confinadas al sistema regional. Un ejemplo sería el problema de los países subdesarrollados que no podría ya limitarse a América Latina y articularse a través de organizaciones regionales como la ALALC, sino extenderse en sus implicaciones internacionales. Una ilustración concreta para este planteamiento puede ser vislumbrada en la participación e influencia del Brasil en la realización de la Conferencia sobre Comercio y Desarrollo de la ONU en Ginebra, durante los meses marzo-junio de 1964, a la que nos referiremos con cierto detalle más adelante.

Esta perspectiva, que caracteriza los gobiernos de Quadros (1961) y de Goulart (1961-1964) y que es un desarrollo lógico de la política exterior del gobierno de Kubitschek (1956-1960), fue abandonada después de marzo de 1964. Para explicar este cambio de perspectiva es preciso investigar cuál es el nivel de análisis responsable de ello, lo que nos lleva al delicado y difícil problema del establecimiento de las interacciones de los sistemas.

Comencemos por examinar la evolución del sistema internacional, tomando la Conferencia sobre Comercio y Desarrollo de 1964 como ejemplo. Estados Unidos y los demás países desarrollados de Occidente se opusieron a ella durante mucho tiempo. La Unión Soviética, que siempre la favoreció y defendió en el terreno diplomático, cuando la Conferencia acabó por realizarse amortiguó sus posiciones iniciales. En las palabras de un atento observador: "Sorprendentemente, la actitud de los soviéticos evolucionó en el curso de la Conferencia, procurando al finalizar los trabajos, la aproximación con los países occidentales; en conjunto procuraron un entendimiento que haría posible el acuerdo sobre diferentes asuntos." [41] ¿Cómo se explicaría esta convergencia de posiciones? Nos parece' que ella resulta de un interés común, de los países desarrollados, en mantener a los subdesarrollados como exportadores de materias primas y productos agrícolas de demanda rígida en el mercado internacional. La diversificación a través del desarrollo, que sería la alternativa, no conviene ni a Estados Unidos ni a la Unión Soviética. De hecho, en la medida en que ambas son sociedades industriales o mejor dicho dos especies de sociedades industriales, los dos países tienen muchas cosas en común. Raymond Aron, procediendo a! análisis comparativo de la Unión Soviética y de Estados Unidos, verificó que, alcanzando un cierto grado de desarrollo, la tecnología tiende a provocar una cierta convergencia a pesar de las diferencias en los regímenes políticos. En otras palabras, estas diferencias caracterizan solamente especies de un mismo género: la sociedad del tipo industrial. [42] Estas dos especies del género sociedad industrial tienen más intereses en común que los que cada una tendría con géneros de sociedades tipológicamente diferentes a ellas, como son las de los países subdesarrollados. De ser válida esta observación es fácil explicar por qué la URSS y Estados Unidos concordaron con la política de coexistencia pacífica y por qué, en el caso específico, procuraron entenderse en la Conferencia sobre Comercio y Desarrollo. Los intereses en común y las ventajas inmensas no se reducen a consideraciones de orden meramente militar o estratégico pues en un conflicto Norte (desarrollados) - Sur (subdesarrollados) ambas se inclinarían al Norte. [43]

Esta explicación del fenómeno adquiere contornos nítidos en la segunda mitad de la década del cincuenta, esto es, después de Stalin. En otras palabras, el sistema internacional evolucionó de la bipolaridad rígida de la década del cuarenta, que motivó el célebre artículo de Kennan, [44] hacia un sistema de bipolaridad más flexible, [45] gracias a una suma de factores militares (equilibrio atómico) y factores socio-económico-culturales (convergencia de los dos países hacia el mismo género de sociedad). Esta evolución puede ser percibida con precisión a través de la aplicación de la Teoría de los Juegos a las relaciones internacionales. No estamos delante de un mero conflicto y, por lo tanto, no se trata de un zero sum game, esto es, de un perder o vencer absoluto. Tenemos en la realidad un non zero sum game o sea un juego de motivo mixto que envuelve conflicto y cooperación y en el cual las decisiones son interdependientes, y el "vencer" se cuenta a través del número absoluto de puntos y no del número relativo de puntos de un jugador con el otro, pues los incentivos se distorsionarían si el juego fuera dominado por una competencia estrictamente bilateral. [46] Entre los elementos de cooperación cabe mencionar el deseo de mantener el conflicto Este-Oeste como la categoría básica de organización de las relaciones internacionales, pues si la categoría de organización pasara a ser el conflicto Norte-Sur, ambos países (EE.UU.-URSS) verían amenazadas sus respectivas posiciones de poder y control. Entre los elementos de conflicto está la lucha por ciertas zonas que los dos países consideran de influencia discutible. Evidentemente, esta formalización del orden mundial es esquemática y en la práctica es posiblemente más anárquica [47] y menos obvia. Entre tanto, en términos generales el esquema parece correcto, tanto que, inter olio, varios autores señalan el fortalecimiento del Consejo de Seguridad de la ONU, en detrimento de la Asamblea General, como un claro indicio de la cooperación norteamericano-soviética. [48] Veamos la utilidad del esquema a través de su aplicación a un caso concreto.

Un buen ejemplo de la evolución del sistema internacional y de su impacto sobre América Latina es el caso de la crisis de 1962 ocasionada por los cohetes nucleares soviéticos en Cuba. [49] Se comprueba en este caso cómo funcionó el sistema internacional y cómo los elementos de cooperación a partir de aquel momento, reforzaron las características del resto de América Latina como área de indiscutible influencia norteamericana. Este acuerdo tácito entre la Unión
"Soviética y Estados Unidos sobre América Latina obviamente redujo el poder de intercambio del Brasil en relación a Estados Unidos. La reducción del poder de intercambio del Brasil no puede ser compensada recurriendo a los nuevos centros que desafían la bipolaridad, como Francia y China, en virtud de la distancia geográfica de estos centros y de la vinculación de sus limitados recursos a otras áreas. La" consecuencia de esta situación es hacer depender a América Latina de la buena voluntad norteamericana. Esta buena voluntad, cuando perduraban las premisas pluralistas de la Nueva Frontera del presidente Kennedy, estuvo hasta cierto punto presente. [50] A partir del gobierno de Johnson, en cambio, aquélla va disminuyendo sistemáticamente, pues la maximización de la seguridad militar norteamericana [51] se transforma en el objetivo primordial de la política exterior norteamericana, como lo evidencia además la intervención en la República Dominicana. Esta maximización representa un fortalecimiento de los controles norteamericanos en un área considerada, por el sistema internacional, de indiscutible influencia estadounidense. De cierta manera podríamos llegar a decir que así como el Punto IV, que era inicialmente un programa para el desarrollo, se volvió inoperante como tal, en virtud de la guerra de Corea, [52] la Alianza para el Progreso, a causa de las complejidades del envolvimiento norteamericano en Vietnam, perdió sus posibilidades de desarrollo.

Hasta aquí examinamos la evolución del sistema internacional y las consecuencias de la misma sobre el sistema regional. Necesitamos ahora arriesgar algunas consideraciones para verificar si tal evolución es responsable del cambio de política exterior del Brasil, o sea, si hubo, y cuándo, interacciones con el sistema político nacional. Nuestro punto de vista es que el acuerdo tácito entre Estados Unidos y la Unión Soviética existía por lo menos a partir de la crisis de los cohetes soviéticos en Cuba, por lo tanto antes del cambio en la política brasileña, y que es preciso examinar las razones de orden interno del movimiento de marzo de 1964 para que se entiendan las relaciones entre la política exterior del gobierno de Castello Branco y la seguridad militar norteamericana.

Los conflictos sociales causados por la modernización del Brasil53 volvieron inoperante el sistema político. La tensión fue agravada en el gobierno de Goulart, por el estímulo dado a nuevas demandas sin la correspondiente creación de mecanismos capaces de satisfacerlas. El creciente volumen y la complejidad de estas demandas terminaron por saturar la capacidad del sistema, que entró en colapso en virtud de la imposibilidad de procesar, expeditivamente, las informaciones así recibidas, [54] generando de esta manera el movimiento de marzo de 1964. Este interrumpió el flujo de demandas anulando la articulación de las tensiones de diversos grupos a través de su eliminación de la base del sistema político. Esta obstrucción de los canales de comunicación, que es como se pueden entender, 'en términos cibernéticos, los diversos actos institucionales, [55] disminuyó el impacto del nacionalismo sobre las autoridades volviéndolas más receptivas a los intereses de la seguridad norteamericana. Es a partir de esta situación que se configura la compleja y dialéctica interacción de los tres niveles de análisis.

Comencemos por examinar las implicaciones en el contexto del sistema político nacional. Si internamente el impacto del nacionalismo fue amortiguado, los diferentes estilos diplomáticos pasaron a ser entonces alternativas posibles. Esta posibilidad, tomando en cuenta las características del sistema internacional inclinaría a una dependencia completa en relación a Estados Unidos, porque ayuda económica y técnica son indispensables y Estados Unidos sería, en este caso, el único abastecedor concebible de estas necesidades. Es por eso que la política exterior del Brasil, después de marzo de 1964, adoptó, en las palabras del presidente Castello Branco, la siguiente orientación: "En relación a Estados Unidos de América, la política externa brasileña removió antes de todo, la inadmisible doctrina de posiciones ambiguas y postulados. Tenemos la convicción de que el Brasil y la gran nación norteamericana cruzan sus intereses económicos y comerciales en el plano de una política digna y de una amistad recíproca. Las características de la actual situación del Brasil coinciden con los anhelos de paz del continente y, también, con los fundamentos de seguridad colectiva, tan de la responsabilidad de Estados Unidos." [56] Esta orientación fue reafirmada por el ministro Juracy Magalhaes en los siguientes términos: "El Brasil concede especial importancia a sus relaciones con Estados Unidos de América, en quien reconoce al dirigente del Mundo Libre y al principal guardián de los valores fundamentales de nuestra civilización." [57] Este tipo de argumentos contiene, sin embargo, una contradicción fundamental. El objetivo actual (1967) de la política exterior norteamericana es el mantenimiento de la seguridad norteamericana mientras que el objetivo básico del Brasil es el desarrollo. Es un equívoco pensar que existe una convergencia fundamental de estos dos objetivos, pues el desarrollo trae consigo a corto y medio plazo, inestabilidad, [58] la cual es incompatible con la maximización de la seguridad militar norteamericana. En vista de esta incompatibilidad, la ayuda norteamericana ha de tener necesariamente el objetivo táctico de dar estabilidad a la situación actual, acelerando o no el proceso en la medida directa de su capacidad de influirlo. [59] El resultado será el desarrollo del país por criterios extraños al mismo, subordinado a un objetivo (la seguridad norteamericana) que no evalúa con agudeza los problemas nacionales, pues las tensiones que fueron eliminadas -del sistema político en 1964 continúan presentes en el medio ambiente y no pueden ser sofocadas permanentemente sin ser resueltas, bajo la pena de alcanzar un grado de ebullición capaz de amenazar al futuro del régimen. [60] La falta de sincronización entre el ritmo deseable para la atención de estas tensiones y el ritmo necesario para la atención de los objetivos norteamericanos, que constituye una opción por la seguridad a corto y a medio plazo, provoca graves consecuencias. De hecho, en cuanto la seguridad norteamericana exige hegemónicamente la segregación de las tensiones existentes en las áreas menos desarrolladas del país [61] y el sistema político brasileño mantiene obstruidos los canales de comunicación, puede adelantarse la hipótesis de inmovilización de las estructuras nacionales que, de prolongarse, podría provocar la inviabilidad futura del sistema, por su incapacidad para procesar información del medio ambiente, por la desaparición de la memoria y por la destrucción de la capacidad de reorganización parcial y total de los problemas, utilizando las categorías de Deutsch cuando examina las probabilidades del fracaso de un sistema político. [62] Es por eso que podemos decir también que la integración ,latinoamericana, para ser válida, debe tener como objetivo máximo evitar las probabilidades del fracaso de los sistemas políticos nacionales latinoamericanos, y no servir a los intereses de la seguridad norteamericana. [63] Por otro lado, la única alternativa dentro del sistema político nacional para evitar esta potencialidad de fracaso, es su apertura. Es decir, que en la medida en que el sistema político nacional se abra y se modifique, con la debida capacidad "para absorber informaciones, reincorporando en su base a los grupos que fueron eliminados de la misma y extendiendo la participación a los grupos que nunca participaron de ella, bajará la receptividad a los intereses de la seguridad militar norteamericana.

Las implicaciones de la política exterior del gobierno de Castello Branco sobre el sistema regional y el internacional también son importantes. El sistema regional perdió su autonomía incipiente. Esto puede ser ejemplificado si comparamos el comportamiento del Brasil en la Conferencia de Punta del Este en 1962 [64] con las actitudes asumidas en ocasión de la intervención en la República Dominicana. Esta ausencia de autonomía hace imposible un frente común de los países subdesarrollados con respecto a los desarrollados en la órbita del sistema internacional. Esto conviene tanto a los intereses de la Unión Soviética como a los de Estados Unidos, pues esta falta de unidad del tercer mundo impide una reorganización del sistema internacional en términos del conflicto Norte-Sur, que permanece subordinado al conflicto Este-Oeste, permitiendo a los dos países conservar sus posiciones hegemónicas.

6

Vamos a reunir y sintetizar el desarrollo de las argumentaciones para obtener conclusiones:

a) Nuestra tesis es que existe una correlación entre la situación política interna y la política exterior del Brasil aun cuando esta última actúe en el contexto del sistema internacional y del subsistema regional que le fijan los parámetros.

b) Después de Río Branco (1912), de la consolidación de las fronteras nacionales y de la resolución de los problemas de poder en el Plata, el Brasil permaneció pasivamente en el subsistema interamericano con una participación meramente formal en el sistema internacional. Los lazos que ligaban al Brasil con Estados Unidos eran lazos de solidaridad política y económica vinculados a la exportación del café.

e) Aun después de la segunda guerra mundial y del establecimiento de la bipolaridad, esta orientación no fue modificada; de ah í podremos afirmar que si los parámetros ofrecían alternativas para la política exterior del Brasil, el sistema interno todavía no estaba en condiciones de aceptarlas.

d) La industrialización del país, que se venía gestando desde el inicio del siglo, fue adquiriendo creciente importancia y generando imposiciones para el sistema político, imposiciones que desafiaban los liderazgos tradicionales ligados al café. Como la industrialización ya había provocado modificaciones en el sistema político por la incorporación de nuevos grupos a su base, la vieja política de clientela ya no tuvo más recursos para satisfacer las nuevas demandas. El resultado fue una nueva coalición que presionó fuertemente al sistema para que en él se operaran modificaciones económico-sociales a través de un mayor índice de industrialización.

e) El mayor índice de industrialización exigió, entre tanto, ayuda económica y tecnológica, y Brasil injertó dentro de la órbita del subsistema interamericano estas necesidades, aglutinadas en el Plano de Metas, a través de la Operación Pan Americana [65] Tal situación hizo ver a Estados Unidos que la seguridad para América Latina era un problema interno de reforma y no un problema externo de comunismo. La reacción norteamericana fue retardada y sólo consolidada en la Alianza para el Progreso del presidente Kennedy, después del agravamiento de la crisis cubana.

f) La Alianza para el Progreso, al contrario del Plan Marshall en Europa, no encontró en América Latina ni técnicos ni cuadros en número suficiente. Si a este hecho añadimos el problema de la innovación tecnológica, que escapa al control del Tercer Mundo, y la presencia de grandes industrias norteamericanas en el Brasil, es perfectamente comprensible cómo en este contexto el proceso de desarrollo tendió a aumentar la dependencia del Brasil en relación a Estados Unidos. Esta línea de dependencia hería al nacionalismo que era la ideología predominante, y el gobierno que controlaba -directa o indirectamente- sectores fundamentales de la vida económica del país estuvo en condiciones de tomar la decisión política de actuar en el sistema internacional, aprovechándose de la bipolaridad existente para retener el control de su capacidad de autodeterminarse.

g) La política exterior independiente procuró crear en el sistema internacional un frente único de los países subdesarrollados, con el objetivo de proteger los precios de las materias primas y productos agrícolas y forzar al sistema internacional a responder satisfactoriamente las demandas de la industrialización. Sin embargo -y como lo demuestra la Conferencia sobre Comercio y Desarrollo de 1964- a partir del fin de la 'década de 1950, y seguramente después de 1962, Estados Unidos y la Unión Soviética parecen tener más intereses en común que conflictos y la línea divisoria no se manifiesta Este-Oeste, sino Norte-Sur. Este es uno de los síntomas de que la coexistencia pacífica se ha transformado en un non zero sum game y que un acuerdo tácito entre los dos países refuerza las respectivas zonas de influencia indiscutible. Este acuerdo, no obstante que limita las posibilidades de la política externa independiente, demuestra que ésta tuvo condiciones de persistencia, aun cuando fue llevada a cabo en tiempo no del todo propicio.

h) De hecho, la probabilidad del Brasil para abandonar el bloque occidental era pequeña, pero las consecuencias -dado el caso de que esta pequeña probabilidad se materializara- desde el punto de vista norteamericano eran graves, lo que permitió suficiente margen de maniobra para la política externa independiente. Mutatis mutandis cabe la comparación con los partidos europeos de extrema derecha o de extrema izquierda que prácticamente sólo pueden entrar en una coalisión partidista, dentro del espectro político de sus respectivos países, pero que aun así han experimentado alternativas posibles con el objeto de valorar su participación en la inevitable agrupación. La reversión de la política exterior independiente sólo ocurrió después de marzo de 1964. El movimiento de marzo de 1964 fue un modo por el cual el sistema poi ítico, a través de la obstrucción de los canales de comunicación, enfrentó el exceso de tensión ocasionado por la saturación de demandas.

i) Sin sufrir las presiones políticas internas generadas por el proceso de modernización y bajo la presión externa de Estados Unidos que, reforzada por el acuerdo tácito, maximiza su seguridad militar, el Brasil volvió a la órbita del sistema regional interamericano. [66]

Expuesto lo anterior, podemos concluir que:

Los datos históricos y el análisis efectuado demuestran que la bipolaridad sólo tuvo alguna importancia para el Brasil durante el período de la política externa independiente. Antes y después de tal período el Brasil actuó únicamente dentro del subsistema' regional interamericano. Dentro de este subsistema los conflictos han variado de acuerdo con las presiones internas brasileñas y las presiones externas norteamericanas. Concretamente hablando, no existió ninguna bipolaridad sino solamente un monopolio de influencia norteamericana. Esta es la situación existente en relación al Brasil, y por lo tanto es posible hacer una primera observación de orden sistemático: ciertos lineamientos del sistema regional no pueden reducirse a categorías del sistema internacional. De esta forma, una comparación del sistema regional interamericano con otros sistemas regionales debe ser analizada con cierta cautela. El hecho de que, por ejemplo, el sistema regional del sudeste de Asia esté sujeto a una multipolaridad y tenga sus propias características sistemáticas no nos debe desorientar en un análisis de América Latina. Además, dicho sea de paso, el sistema regional del Oriente Medio, que siempre se supuso expuesto a un régimen de multipolaridad (URSS, Estados Unidos, Inglaterra, China, Francia), en una situación límite de crisis, como la ocurrida en 1967, vio su policentrismo fusionado en una clara bipolaridad.

La segunda observación de orden sistemático deriva de la falta de autonomía del Brasil y de América Latina en el sistem4 internacional en esta fase de maximización de la seguridad militar norteamericana. Esta falta de autonomía hace imposible un frente común de los países subdesarrollados en relación a los países desarrollados. Consecuentemente, Estados Unidos y la Unión Soviética, con base en el principio de divide et impera, pueden mantener el conflicto Norte-Sur subordinado al conflicto Este-Oeste y de esta manera obstruir un reordenamiento básico del sistema internacional.

Post-data de 1972

El presente trabajo lleva el análisis del problema tratado en este libro hasta el fin del gobierno Castello Branco, de manera que cabe ahora, en ocasión de esta nueva publicación, hacer una apreciación, aunque sea rápida, de lo que ocurrió en el gobierno Costa e Silva y de lo que está ocurriendo en el gobierno Medici. No entro a examinar las nuevas características del sistema internacional y del sistema regional, ya que Félix Peña y yo hemos estudiado el asunto en la introducción conjunta a este libro. Deseo detenerme, por lo tanto, en el examen complementario de algunas variables internas que afectan al sistema nacional brasileño en la formulación reciente de su política exterior.

De acuerdo con Organski, las determinantes, en el período actual, del poder de un sistema nacional son el tamaño de su población, su eficiencia política y su desenvolvimiento económico, variables que tienen entre sí una especie de correlación. [67] El colapso de la república populista en 1964 y la instauración de un nuevo régimen que se inició con el gobierno Castello Branco fueron resultado, conforme señalo en el presente trabajo y he intentado examinar con mayores detalles posteriormente, de la incapacidad en aquel momento del sistema político brasileño de convertir un número creciente de demandas políticas en programas de acción. En otras palabras, tratábase de un problema de ineficiencia política que era en parte una consecuencia de la carencia del aparato administrativo del estado brasileño para enfrentar nuevas situaciones, provocadas por el agotamiento del proceso de sustitución de importaciones y de sus correspondientes mecanismos de control. El nuevo régimen disminuyó deliberadamente el número de demandas y, a través de un proceso de concentración del poder posibilitado por la coalición de fuerzas que lo instauró, orientó gran parte de sus actividades a aquello que puede denominarse una modernización operacional del estado y de la economía del Brasil. [68] Los resultados de este proceso de modernización hicieron sentir sus efectos en los gobiernos Costa e Silva y Médici, que llevaron al país a retomar en forma amplia y redefinida el desarrollo económico, estando ello íntimamente ligado a la ampliación de la eficiencia del estado en el plano administrativo. Estos dos factores hicieron que se modificase la combinación interna del poder nacional y. que el país experimentase un crecimiento de poder que tornó posible, y necesaria en función de la nueva combinación, una poi ítica externa más vigorosa de la. que caracterizó al gobierno Castello Branco, y que fuera analizada en el cuerpo principal de este trabajo. Ejemplos de esta nueva orientación se encuentran en la posición de Brasil frente al Tratado de No-Proliferación Nuclear, así como en las objeciones que el gobierno ha formulado ante las tentativas de "despolitizar" las Naciones Unidas, y que constituyen claramente reacciones a las tentativas de congelamiento del poder mundial, examinadas en la introducción al libro. De la misma manera, las posiciones del Brasil en materia de fletes marítimos, de las doscientas millas de mar territorial y de los derechos de pesca, de cuotas de azúcar, de café en grano y soluble y de contaminación ambiental, son ejemplos de una orientación que tiende a forzar la modificación de aquello que en la introducción hemos denominado la bi-segmentación del sistema internacional. [69] Sin duda, estas posiciones se han tornado más visibles por el grado de industrialización alcanzado en el período posterior a 1964 y que, permitiendo una exitosa política de exportación de manufacturas, ha diversificado la pauta de las exportaciones y conferido, consecuentemente, una mayor capacidad de negociación al país en su esfuerzo de cuestionamiento, o al menos de inconformidad, con la actual distribución internacional de recursos.

Estas observaciones permiten que se diga, a título preliminar, que el funcionamiento interno del sistema brasileño después del gobierno Castello Branco, y en particular la ampliación de su eficiencia político-administrativa, combinada con el nuevo impulso en el desarrollo económico, viene permitiendo al país una mayor capacidad de resistir a las presiones del sistema internacional. ¿Quiere esto decir, sin embargo, que el país está claramente en el camino de poder maximizar su autonomía para controlar su futuro, que es el problema central planteado en este libro? Entiendo que a esta altura de los acontecimientos no sería todavía posible una respuesta afirmativa, y esto debido a dos órdenes de razones que paso a examinar.

La primera guarda relación con las características de lo que hemos denominado en la introducción la confrontación industrial Y tecnológica, es decir, el proceso de creación y transferencia de recursos Y en particular de recursos tecnológicos. Evidentemente, una participación efectiva en el proceso' de creación de recursos tecnológico-científicos es indispensable en la medida en que un país desea tener un desarrollo autónomamente definido en función de sus propias necesidades de bienestar. La participación del Brasil en el sistema científico tecnológico mundial es, hasta el momento, nítidamente dependiente, Y la inserción del campo industrial en los sectores de punta de este sistema se hace, de manera predominante, por intermedio de las empresas multinacionales, sea indirectamente, a través de regalías o de asistencia técnica, sea directamente, a través de sus filiales.

Pese al carácter obvio de lo apuntado y a la preocupación del gobierno de diversificar las fuentes proveedoras de tecnología del país para atenuar el problema -y los contactos recientes con el Japón, en este sentido, son sintomáticos- cabe sin embargo apuntar una situación especial de la economía brasileña que merece analizarse. Los gobiernos posteriores a 1964 comprendieron que el debilitamiento del proceso de sustitución de importaciones pasó a exigir de la economía brasileña un esfuerzo de exportación de manufacturas para superar el estrangulamiento externo y facilitar la continua integración de los perfiles industriales. Ahora bien, a medida que una economía nacional participa más activamente del comercio internacional de manufacturas, como es el caso del Brasil, los condicionamientos internos de esta economía dejan de tener aquella exclusividad de que gozaban en el período del proceso de sustitución de importaciones. En otras palabras, la apertura hacia el mercado externo implica la inserción de nuevas variables y de nuevas áreas de incertidumbre que escapan mucho más al control de un sistema político nacional y, en relación a las cuales, los mecanismos de fiscalización y seguimiento diseñados y aplicados durante el período de sustitución de importaciones se revelan inadecuados. Así, por ejemplo, las decisiones de las matrices de compañías extranjeras sobre localización y ampliación de filiales, exportación e importación de manufacturas, progreso tecnológico y otras cuestiones conexas pasan a ser adoptadas teniendo en vista el parámetro establecido por la economía mundial, dentro de una estrategia que puede no ser la ideal para un desarrollo nacional autónomo. El cuadro que se forma es de creciente complejidad, comparado con el período anterior, y el que resulta de la situación actual de la economía brasileña (transformación del proceso de sustitución de importaciones en apertura externa) y de la dinámica de la economía internacional (la concentración en forma de conglomerados) exige, consecuentemente, del sistema político brasileño, una permanente innovación y una continua sofisticación de sus programas de acción y de los mecanismos institucionales destinados a implementarlos. Es justamente la capacidad de innovación del sistema político brasileño la que me parece merecer algunos reparos, y esto vincula las presentes consideraciones al segundo orden de razones que deseo examinar.

El régimen brasileño instaurado en 1964 indudablemente aumentó, conforme he apuntado, la capacidad administrativo-política del país para convertir aspiraciones en programas efectivos de acción, esto es, de modernizarse. En tanto, no ha encontrado todavía una solución adecuada para encaminar las aspiraciones del sistema político, esto es, no institucionalizó la participación política, que es el otro lado de la moneda del desarrollo político. Esta no-institucionalización de la participación política se traduce en falta de apertura para la captación de valores y reivindicaciones a través de una pluralidad de canales. Esta situación implica una rigidez cuyas consecuencias pueden afectar la creatividad del sistema político brasileño y, consecuentemente, su eficiencia, además de reducir el "feedback" indispensable para el acompañamiento y modificación de los programas de acción y de sus correspondientes mecanismos de implementación a que hice referencia en el parágrafo anterior. La rigidez puede disminuir igualmente el stock de ideas que deben componer el actual repertorio de soluciones del sistema político nacional y conducir a una cierta autosuficiencia del poder, que eventualmente dificultaría un esfuerzo de catalización del consenso en el contexto regional latinoamericano, cuya importancia como esquema de agregación de poder en el plano internacional hemos discutido en la introducción. En otras palabras, y como conclusión, entiendo que la eficiencia política del sistema brasileño es, a mediano plazo, un problema todavía en busca de una solución, lo que no permite un juicio definitivo sobre el éxito de su política externa.



NOTAS

[1] David Easton, A System's Analysis of Political Life, John Wiley, Nueva York, 1965, p. 21.

[2] Ibidem, p. 486.

[3] José Honório Rodrigues, Interesse Nacional e Política Externa, Civilizacao Brasileíra, Río de Janeiro, 1966, pp. 24-49 y passim; véase también: Alan K. Manchester, British Preeminence in Brazil. Octagon Books. Nueva York. 1961, passim; y Nelson Werneck Sodré, As racoes da Independencia, Civilizacao Brasileira, Río de Janeiro, 1965.

[4] Richard Graham, "Os Fundamentos da ruptura das relacoes diplomáticas entre o Brasil, e a Gra-Bretanha en 1862: A Questao Christie", Revista de História, n° 49-50, Brasil, 1962, pp. 117-138, 359-402.

[5] Cf. Robert N. Burr, "The Balance of Power in Nineteenth Century South America: An Exploratory Essay", Hispanic American Historical Review, XXXV, febrero de 1955, pp. 37-60.

[6] Cf. Barón del Río Branco, O Brasil, os Estados Unidos e o Monroismo, Estudos Históricos, Obras del Barón del Río Branco, Ministerio de Relaciones Exteriores, Río de Janeiro, 1948, vol. VIII, p. 151.

[7] Cf. E. Bradford-Burns, The Unwritten Alliance - Rio Branco and Brazilian American Relations, Columbia University Press, Nueva York, 1966.

[8] Donald Marquand Rozer (ed.), The Monroe Doctrine: Its Modern Significance, Knopf, Nueva York, 1965, p. 21.

[9] Hélio Jaguaribe, O Nacionalismo na Atualidade Brasileira, ISEB, Río de Janeiro, 1958, p. 227.

[10] Para un análisis de la evolución de esta formalización, véase David Green, The Containment of Latin America, Quadrangle Books, Chicago, 1971.

[11] David Easton, op. cit. (nota 1) y Raymond Aron, "L'aube de l' Historie Universelle", Dimensions de la conscience historique (2a, ed.), Plon, París, 1964, pp. 260-295.

[12] Isaac Dutscher, Stalin - A Political Biography, Vintage, Nueva York, 1960, pp. 517-518.

[13] General Gólbery Couto e Silva, Geopolítica do Brasil, José Olympio. Río de Janeiro, 1967, p. 257; véase también de Herick Marques Caminho, Ismael da Motta Paes y Paulo Emilio Souto: "Estrategia Nacional", Revista Brasileira de Estudos Políticos, n° 21, julio de 1966, p. 253. Para un análisis crítico de la doctrina de la seguridad nacional véase: Celso Furtado, "Brésil: de la Republique Oligarchique a l'Etat Militaire", Les Temps Modernes, n° 257, octubre de 1967. pp. 590 y ss.

[14] Hélio Jaguaribe, "Política Ideológica e Política de Clientela", Digesto Economico, n° 68, julio de 1950, año VI; Condircoes Institucionais do desenvolvimento, ISEB, Río de Janeiro, 1957; O nacionalismo na actualidade brasileira, citado en la nota 9, pp. 40 y ss.

[15] Honorio Rodrigues, Conciliacáo e reforma no Brasil, Civilizacao Brasileira, Rio de Janeiro, 1965.

[16] Celso Furtado, Formacao Economica do Brasil, Fundo de Cultura, Río de janeiro, 1959; Desenvolvimento e Subdesenvolvimento, Fundo de Cultura, Río de Janeiro, 1961, cap. VI; Raúl Prebisch, Towards a Dynamic Development Policy for Latin America, 1963, E/CN, 12, 680, Rev. lo

[17] Guerreiro Ramos, A Crise no Poder no Brasil, Zahar, Río de Janeiro, 1961.

[18] Francisco C. Weffort, "Estado y masas en Brasil", en Revista Latinoamericana de Sociología, vol. 1, n° 1, 1965, pp. 53-71; "Raizes Sociais do Populismo en silo Paulo", en Revista Civilizacáo Brasileira, n° 2, mayo de 1965, pp. 39-60; "Política de Masas", en política e Revolucáo Social no Brasil, Civilizacáo Brasileira, Río de Janeiro, 1965; Juarez Brandáo Lopes, "Some Basic Developments in Brazilian Politics and Society", en Eric N. Baklanoff (ed.), New Perspectives of Brasil, Vanderbilt Univ. Press, Nashville, 1966; Ceiso Furtado, "Polítical Obstacles to Economic Growth in Brazil", en C. Véliz (ed.), Obstacles to Change in Latin America (hay vers. cast.: Obstáculos para la transformación de América Latina, F.C.L, México, 1969),Oxford University Press, Londres, 1965. pp. 145-161; Hélio Jaguaríbe, "Que e o Ademarismo", Cadernos de Nosso Tempo, n° 2, enero-junio de 1954, pp. 139-149.

[19] Hélio Jaguaribe, Desenvolvimento Económico e Desenvolvimento Político, Fundo de Cultura, Río de Janeiro, 1962.

[20] Celso Furtado, A Pre-Revolucao Brasileira, Fundo de Cultura, Río de Janeiro, 1962.

[21] Cf. Celso Furtado, Subdesenvolvimento e Estagnacáo na América Latina, Civilizacáo Brasileira, Río de Janeiro, 1966, pp. 63-4; Celso Furtado, Análíse do Modelo Brasileiro, Civílizacao Brasileira, Río de Janeiro, 1972, passim; Carlos Lessa, "Das Experiencias de Política Económica: Brasil-Chile", El Trimestre Económico n° 135, julio-set. 1967, p. 474; Celso Lafer, The Planning Process and the Political System in Brazil- A Study of Kubitschek's Target Plan - 1956-1967, Cornell University, Ithaca, N. York. Latín American Studies Program - Díssertatio'l Series N° 16, junio, 1970, Cap. l.

[22] Roberto Campos, "Relacóes Estados Unidos-América Latina, Uma interpretacao". Revista de Política Internacional, 11, 1959, pp. 24-40; Ensaios de História Economica e Sociología, APEC, Río de Janeiro, 1963; pp. 143-184. Para una comprobación minuciosamente documentada de esta actitud norteamericana durante los años 40, cf. David Green, The Containment of Latin America, citada anteriormente.

[23] Operacáo Pan-Americana - documental 11, Presidencia da República, Río de Janeiro, 1958; pp. 100-101.

[24] Gestao do Ministro Lafer no Pasta das Relacoes Exteriores, Imprensa Nacional, Río de Janeiro, 1961, p. 100.

[25] Discurso pronunciado el 26 de noviembre de 1958 en el auditorio de la Escuela Superior de Guerra, titulado Operacao Pan-Americana - documental IV. Presidencia da República, Río de Janeiro, 1959, p. 88.

[26] Sobre este problema, véase Raúl Prebisch, Towards a New Trade Policy for Development, E/Conf, 1964, 46/3.

[27] Discurso pronunciado en Washington el 25 de noviembre de 1958 en la Comisión Especial del Consejo de la OPA, titulado Operacao Pan-Americana, citado en la nota 21, p. 89.

[28] Hélio Schliter da Silva, "Comércio Exterior e Desenvolvimento Economico do Brasil", Revista Brasileira de Ciencias Sociais, II, 1, 1962, pp. 107-156.

[29] Horacio Lafer, discurso de toma de posesión en el Ministerio de Relaciones Exteriores pronunciado el 4 de agosto de 1959; véase Gestao do Ministro Lafer no Pasta das Relacoes Exteriores, citado en la nota 22, p. 84.

[30] Cf. Operacao Pan-Americana - documental VI. Presidencia da República, Río de Janeiro, 1960 (Informe de Cleantho Paiva Leite).

[31] Véase el discurso de Schmidt citado anteriormente. Sobre los orígenes de la ALALC, véase Miguel S. Wionczck) "The Latin America Free Trade Association", International Political Communites. Anchor Books. Nueva York, 1966, pp. 301-349.

[32] Cf. Lincoln Cordon, "Relacoes dos Estados Unidos com a América Latina, especialmente o Brasil", Revista Brasileira de Politica Internacional, IV, 15, pp. 13-26, 1961. También John P. Powelson, Latin America: today's economic and social revolution, Mc Graw-Hill, Nueva York, 1964, cap. 9.

[33] Celso Furtado, Subdesenvolvimento e estagnacao na América Latina, Civilizacao Brasileira, Río de Janeiro, cap. 1, 1966.

[34] Cf. John P. Lewis, Quiet Crisis in India, Anchor Books, Nueva York, 1964, pp. 60-61; Glaucio Ary Dillon Soares, "La nouvelle industrialisation et le systeme politique brésilien", Sociologie du Travail, IX, 3, 1967, pp. 314-328.

[35] San Tiago Dantas, Política Externa Independente, Civilizacao Brasileira, Río de Janeiro, 1962.

[36] George Liska, Nations ín Alliance, The Johns Hopkins Press, Baltimore, 1962, p. 64; véase también pp. 68-69 (la traducción es nuestra).

[37] Allonso Arinos de Meillo Franco. A Escalada, José Olympio, Río de janeiro, 1955, pp. 462-474.

[38] Ibid,

[39] Raymond Aron, Paix et Guerre entre les Nations, Levy-Calmann, París, 1962.

[40] Janio Quádros, "Brazil's New Foreign Policy", Foreign Affairs, vol. XL (octubre de 1961).

[41] Antonio Patriota, Razao e significado da Conferencia das Nacoes Unidas sobre Comércio e desenvolvimento" (Conferencia en el IBC el 27/7/1964 -mimeografiada-, p. 21); véase también: Irving Louis Horowitz, Three Worlds of Development, Oxford University Press, Nueva York 1966, pp. 164-192 y el Acta Final e Informe da Conferéncia, E/Conf. 46/141, vol. 1, y Harry G. Johnson, Economic Policies Towards Less Developed Countries, Londres, Allen and Unwin, 1967, especialmente pp. 251-254.

[42] Raymond Aron, Dix huit lecons sur la societé industrielle, Gallimard, París, 1962 (hay vers. cast.: Dieciocho lecciones sobre la sociedad industrial, Seix Barral, Madrid, 1965).

[43] Cf. Jaime de Azevedo Rodrígues, "A unidade do mundo subdesenvolvido e o conflicto Norte-Sur", en Revista Cívilizacao Brasileira, I, 1, 1965, pp.83-113; Antonio Houaiss, Barbasa Lima Sobrinho, Jayme Azevedo Rodrígues, Luciano Martins y Valério Konder, "Mesa Redonda: O Brasil e a America Latina na atual conjuntura mundial", Politica Externa Independente, 1, 2, pp. 159-209.

[44] Mr. X., "The Sources of Soviet Conduct", 1947, reproducido en George F. Kennan, American Diplomacy - 7900-1950, University of Chicago, Chicago, 1951.

[45] Cf. Morton A. Kaplan, "Balance of Power, Bipolarity and Other Models of International Systems", American Political Science Review, vol. LI. 1957, pp. 684-693, reproducido en James N. Rosenau (ed.), International Politics and Foreign Policy (A Reader in Research and Theory), Free Press, Nueva York, 1961, pp. 343-349.

[46] Thomas C. Shelling, The 5trategy of Conflict, Oxford University Press, Nueva York, 1963, p. 103 (hay vers. cast.: La estrategia del conflicto, Tecnos, Madrid, 1964); William A. Gamson, "Game- Theory and Administrative Decision-Making", en Charles Press y Alan Arian (eds,), Empathy and Ideology, Rand-McNally, Chicago, 1966, pp. 146-161.

[47] Cf. Raymond Aron, "The Anarchical Order of Power", así como el informe de Stanley Hoffmann sobre el volumen de primavera de 1966 de Daedalus ("Conditions of World Order").

[48] Cf. Hernane Tavares de Sá, The Play within the Play (The Inside Story of the UN), Knopf, Nueva York, 1966).
[49] Magistralmente descrito por Arthur M. Schlesinger (h.), en A Thousand Days, Houghton Mifflin, Bastan, 1965, pp. 794 Y ss. (hay vers. cast.: Los dos mil días de Kennedy, Aymá, Barcelona, 1967).

[50] Cf. Arthur M. Schlesinger (h.), op. cit., passim.

[51] Cf. Charles W. Tait, "Whatever Happened to the State Department", The Nation, 13 de septiembre de 1965, pp. 134-141.

[52] Cf. John P. Lewis, Quiet Crisis in India, citado en la nota 34.

[53] CL Pessoa de Morais, Sociologia da Revolucao Brasileira, Leitura, Río de Janeiro, 1965.

[54] Es un caso de "content" y "volume stress", de acuerdo con las categorías de David Easton; véase A System's Analysis of Political Life, citado en la nota 1; véase igualmente Karl W. Deutsch, The Nerves of Government, Free Press, Nueva York, 1966.

[55] Cf. Cándido Méndes, "Sistema Político e Modelos de Poder no Brasil", Dados, vol. 1, 1966 (20 semestre), p. 15.

[56] Discurso del 31 de julio de 1964 a los candidatos aprobados por concurso a iniciar la carrera diplomática. A política Exterior da Revolucao Brasileira, Ministerio de Relaciones Exteriores, Sección de publicaciones, 1966.

[57] Discurso pronunciado al tomar posesión del Ministerio de Relaciones Exteriores el 17 de enero de 1966, en A Politica Exterior da Revolucao Brasileira, citado en la nota 56.

[58] Melvin, Richter, "Toqueville's Contributions to the Theory of Revolution; Revolutions, Atherton Press, Nueva York, 1966, tomo VIII, pp. 75-121 i Samuel P. Huntington, "Political Development and Political Decay" World Politics, vol. XVII, abril de 1963, pp. 386-430.

[59] Sobre el sentido táctico de la ayuda norteamericana, véase: John D., Montgomery, Foreign Aid in International Politics, Prentice-Hall, Nueva York, 1967, cap. 3.

[60] Cf. Celso Furtado, Estagnacao e Subdesenvolvimento na America Latina, citado anteriormente.

[61] Cf. Hélio Jaguaribe, Problemas do Desenvolvimento Latino-Americano, Río de Janeiro, Civilizacao Brasileira, 1967, capítulo I y passim.

[62] Karl W. Deutsch, The Nerves of Government, citado en la nota 52, pp. 223 y ss.

[63] Véanse las ponderadas formulaciones contenidas en: Factores para la Integración Latinoamericana (Edición preparada por el BID), México, Fondo de Cultura Económica: principalmente el informe redactado por Aldo Ferrer, Eduardo Figueiroas, Hélio Jaguaribe y Raúl Ruy Alvarez, pp. 12-72. Esta preocupación está presente en las reflexiones europeas sobre el problema de la integración; véase Pour une Politique Etrangere de l'Europe. (Club Jean Moulin). Du Seuil, París, 1966, cap. II.

[64] San Tiago Dantas, op. cit. en la nota 33, pp. 105-192.

[65] Programo de Metas (Informe de las actividades del Consejo de Desarrolío, 1958). Presidencia da República, Río de Janeiro, 1959, p. 31.

[66] Humberto de Alencar Castello Branco, Mensagem ao Congresso Nacional, Brasilia, 1966. En términos específicos, procurará el gobierno brasileño reforzar el sistema interamericano, reformulándolo para mayor eficacia de los instrumentos de seguridad del hemisferio y adaptándolo a nuevas tareas impuestas por la evolución de los países miembros del sistema.

[67] A.F.K. Organski, World Patines, (2a ed;), Knopf, Nueva York, 1968, pp. 101-220.

[68] Cf. Celso Lafer, The Planning Process and the Political system in Brazil- A Study of Kubitschek's Target Plan, 1956-1961, cit., cap. IV.

[69] Cf. Jorge de Carvalho Silva, "O Brasil em Frente aos Grandes Problemas Políticos Internacionais Contemporaneos", Revista Brasileira de Estudos Politicos, 32, Julio de 1971, pp. 9-24; Oswaldo Castro Lobo, "O Brasil na Presente Conjuntura do Comércio Internacional", en idem, pp. 57-81; J. A. de Araujo Castro, "O Congelamento do Poder Mundial", Revista Brasileira de Estudos Políticos, 33, enero de 1972, pp. 7-30; Miguel Osório de Almeida, "Economic Development and the Developed World, trabajo presentado al Coloquio Franco-Brasileño de Relaciones Internacionales, realizado en Río de Janeiro, del 18 al 19 de octubre de 1971, bajo los auspicios del Instituto Brasileiro de Relacoes Internacionais, Instituto Universitário de Pesquisas do R. janeiro y el Centre d'Etudes de Politique Etrangere; Murillo Gurgel Valente, A Batalha dos Transportes Marítimos do Brasil, Ministerio de Transporte, 1971; Marina del Brasil, Mar Territorial, 2 vols., 1972; Héljo Duque, A Guerra do Café Solúvel, Leitura, R. de Janeiro, 1970; Amaury Morais de Maria, Diplomacia da Prosperidade, Jalosi, Bauru-S. Paulo, 1969.


 
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