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  Félix Peña

ARGENTINA Y BRASIL EN EL SISTEMA DE RELACIONES INTERNACIONALES

 

Ediciones Nueva Visión SAIC, 1973.

Colección Fichas
Dirigida por Guillermo Rabinovich

Aportes a una perspectiva latinoamericana del sistema internacional

Celso Lafer y Félix Peña

 

Esta introducción ha sido preparada por los autores sobre la base de un trabajo inédito de Félix Peña acerca de las características del sistema internacional actual y de un trabajo titulado "Política de blocos, seguranca e desenvolvimento", elaborado por Celso Lafer en 1971.

Coexistir ha sido históricamente una necesidad y un desafío para los pueblos.

En nuestro siglo la aventura de coexistir no es ni más fácil ni más difícil que antes. Es simplemente más compleja. Han aumentado y se han diversificado los factores que inciden en su éxito o fracaso y se han perfeccionado los instrumentos de cooperación o de destrucción, estos últimos en tal escala que han llegado a crear el imperativo de coexistir en aras de la supervivencia no de tal o cual pueblo en particular, sino de la humanidad en su conjunto. El hombre intuye que una guerra nuclear puede ser su último fracaso en la aventura de coexistir.

Comprender la lógica interna de ese gran juego que es la vida internacional, conocer quiénes, cómo y por qué interactúan en el escenario mundial, captar y explicar las fuerzas profundas de cambio que operan tras la apariencia de las relaciones interestatales en un momento histórico determinado son algunos de los objetivos de quienes intentan una reflexión sistemática de los fenómenos de poder entre naciones. En tal reflexión es imposible para un individuo abstraerse de los valores que privilegia y de su propia perspectiva de tiempo y espacio. Los valores pueden ser más o menos universales. La perspectiva temporal y espacial siempre será particular.

Por ello, la perspectiva en que se sitúa un individuo de la actual América Latina al reflexionar sobre la vida internacional contemporánea será necesariamente distinta a la de un norteamericano o un europeo. Le podrá preocupar el fenómeno de la coexistencia y de la supervivencia de la humanidad en su totalidad. Pero es lógico que su principal centro de interés sea la suerte final de su propio pueblo. Tampoco la perspectiva de un argentino será similar a la de un brasileño o a la de un colombiano. Pero, por ahora, es muy posible que tengan mucho más de común que de antagónico.

La reflexión sistemática de las relaciones internacionales desde una perspectiva latinoamericana puede ser útil para lograr que en la construcción del futuro de la humanidad nuestros países tengan algo significativo que aportar y lo puedan hacer. Saber que en la vida internacional, en la vida misma del hombre, la distancia entre lo deseable y lo posible puede ser enorme es, quizás, lo mínimo que se puede exigir a quien incursione en estos temas. Puede ser el punto de partida indispensable para quienes aspiren a obtener en la práctica el máximo de lo posible dentro de lo deseable.

Con esa idea presentamos las reflexiones que siguen. Sólo pretenden ser un aporte a una tarea inmensa exigida por la participación de nuestros países en un mundo complejo y competitivo en que intuimos que no todos podrán sobrevivir como pueblos significativos.

I
El sistema de las grandes potencias en la actualidad

1. Desde la óptica de las grandes potencias industriales, la característica más significativa del sistema internacional actual parece ser la flexibilización de la estructura bipolar del poder en la cúspide como consecuencia de la autoneutralización de la fuerza nuclear y de la consolidación de un multipolarismo económico basado principalmente en la distribución del poder industrial y de creación de tecnología en el mundo. Se tiene conciencia de que se está pasando de una era de confrontación nuclear a una era en que el factor dominante de las relaciones internacionales tiende a ser la confrontación industrial y tecnológica.

Este cambio en la estructura de poder y en el contenido de la confrontación entre los principales actores de la vida internacional tiende a incidir en la valoración del "resto" del mundo visto desde el "centro" constituido por las grandes potencias industriales. Hasta hace muy pocos años todos los países eran vistos desde la cúspide del sistema internacional como aliados o enemigos en función de una confrontación sorda que no admitía concesiones: o se pertenecía a un bloque o el otro. Las excepciones eran zonas grises con grado variado de neutralismo admitida en la medida en que no significaran un estorbo a ninguno de los dos contendientes o porque ambos aceptaban tácitamente que transformarlas en zonas aliadas hubiera llevado a la confrontación abierta y total. El cuestionamiento interno al poder hegemónico en uno de los bloques, o aun a veces los intentos de atemperar las rigideces del esquema, fueron objeto en uno y otro caso de distintos tipos de sanciones. Cuba y Hungría son sólo ejemplos visibles. Cuanto más valorado era un país en la perspectiva de la estrategia frente al otro contendiente, menor era la posibilidad de que se le aceptara un comportamiento heterodoxo en el campo de la política exterior o de una concesión ideológica en el plano interno. Los países latinoamericanos y los de Europa del este fueron, sin duda, los más afectados por esta realidad.

La década del 50 y en parte la del 60 nos enseñan que en un sistema internacional bipolar y heterogéneo los socios de cada competidor principal son valorados según sea su ubicación en la estrategia frente al rival y que su comportamiento interno y externo no admite concesiones que comprometan tal estrategia. En la perspectiva de la confrontación nuclear, los demás países valen sobre todo por su ubicación geográfica en relación a la defensa y al ataque, y por su potencialidad económica medida en términos de recursos estratégicos. Dicha valoración varía en función de las innovaciones de la tecnología militar, en particular de las introducidas en los sistemas de transporte de proyectiles nucleares, de los cambios en lo que se considera como "recurso estratégico". El Medio Oriente, el sudeste asiático y el Caribe, por ejemplo, han cambiado de importancia relativa en la estrategia militar de los Estados Unidos y de la Unión Soviética a medida que se modifica el alcance de los proyectiles nucleares o se introducen los submarinos nucleares.

En la perspectiva de la confrontación industrial y tecnológica, los criterios según los cuales se valora a los demás países son distintos. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la idea de confrontación nuclear sólo se ha atenuado y está en cierta forma latente. [1] Por ello, de hecho, las grandes potencias siguen teniendo presente en la elaboración de sus estrategias externas algunos de los anteriores criterios de valoración. Pero parece cierto que ahora pesan más los criterios adaptados al tipo de confrontación predominante.

¿Qué caracteriza la era de confrontación industrial y tecnológica? Proponemos destacar como carácter principal la necesidad que tienen los grandes países desarrollados de maximizar a través de su proyección internacional la capacidad productiva y generadora de tecnología de sus aparatos industriales: o sea, la necesidad de participar en la transferencia internacional de recursos productivos en forma tal que se creen para su propio sistema económico nacional las condiciones más favorables. al imperativo de crecimiento y de diversificación impuestos por la velocidad y complejidad del! cambio tecnológico.

Ahora bien, no es que este tipo de confrontación no existiera antes. Lo que ocurre es que la atenuación de la confrontación nuclear, y la aceleración de los cambios tecnológicos, han hecho pasar a un primer plano, como factor dominante de las relaciones internacionales, la confrontación en el plano económico; ésta, por sus características multipolares y su neutralidad ideológica, ha introducido nuevas reglas de juego en dichas relaciones y, en particular, nuevos criterios para definir amigos y enemigos. El mayor poder nuclear concentrado en sólo dos grandes potencias dominó como razón última las relaciones internacionales de la posguerra y definió un tipo particular de sistema internacional en el que la heterogeneidad ideológica se presentaba como la causa-bellis latente. En la actualidad subsiste dicho poder nuclear como razón última, pero su relativa esterilización genera la tendencia a traspasar el centro de la confrontación al poder tecnológico e industrial, que está distribuido entre varias potencias: el campo de confrontación es la totalidad del sistema internacional y se manifiesta a través de la transferencia internacional de recursos productivos. Los países se enfrentan mutuamente en su competencia por desempeñar un papel dominante en los intercambios económicos y por definir en la forma más favorable a sus intereses los términos en que dichos intercambios se producen. Las grandes negociaciones monetarias y comerciales de la actualidad reflejan dicha confrontación y sus resultados condicionarán en parte la distribución del poder económico entre las grandes potencias en los próximos años.

En la era de la confrontación industrial y tecnológica, lo importante para los países creadores de recursos productivos es conseguir mercados, en las mejores condiciones posibles, aun cuando éstas no sean las mejores deseables. Mercados para transferir todo tipo de recursos, y en particular los que más exigen un mercado ampliado, que son los tecnológicos. Mercados para colocar productos, capitales, capacidad financiera, empresarial y tecnológica. Mercados, en fin, para lograr una utilización óptima de todos los factores de producción disponibles en el país y en el mundo, a fin de maximizar el rendimiento de sistemas económicos altamente complejos y sofisticados, como lo son los de las grandes potencias industriales. En esta perspectiva, aun el mercado del principal rival de la era de confrontación nuclear puede ser valioso [2] ya que, al neutralizarse en forma relativa la posibilidad de guerra total, la heterogeneidad ideológica pierde relevancia como frontera insuperable en las relaciones entre las dos grandes superpotencias. Si ante la inminencia de guerra total unos y otros debieron acentuar la idea de confrontación de sistemas ideológicos excluyentes, la obligación de coexistir les ha permitido descubrir al menos el carácter no necesariamente excluyente de ambos sistemas y aun reconocer convergencias ideológicas de hecho. Por ello, quizá pueda hablarse de "neutralidad ideológica" o "pluralismo ideológico" para evocar no tanto la superación de la heterogeneidad (que implicaría homogeneidad) sino su aceptación como algo normal y no como causa-bellis.

Más aún: la atenuación de la confrontación nuclear y el surgimiento de la confrontación tecnológica e industrial han puesto de manifiesto la posibilidad de ampliar el área de cooperación entre Estados anteriormente enemigos. Ello se debe al surgimiento de un interés común en el mantenimiento de reglas de juego que aseguren un mínimo "orden público internacional" a fin de evitar el replanteo de la confrontación nuclear, pero esta vez en un esquema multipolar. Es decir, ha surgido un interés común en mantener el esquema de bipolarismo nuclear en forma latente, lo que implica congelar la posibilidad de que otras potencias adquieran un poder nuclear similar al alcanzado por los Estados Unidos y la Unión Soviética.. Pero se debe también a que ambos países, junto con las otras grandes potencias, parecen percibir ventajas en asegurar la implantación de una nueva división del trabajo internacional basada en la función que desempeñarán los países en el proceso de creación y de transferencia de tecnología como factor dominante del sistema de transferencia internacional de recursos productivos. Como en toda estructura oligárquica, se puede llegar a generar así un mecanismo autodefensivo en contra de toda tendencia hacia la apertura y democratización del sistema. La tendencia sería defender y consolidar un sistema que ha costado implantar, que elimina o atenúa el peligro de guerra total y que puede producir beneficios en sociedades ansiosas de conservar, de moderar, es decir, ansiosas de tiempos de paz.

Se puede recordar, en este sentido, con Kissinger, [3] para. hacer una analogía histórica, que también el Concierto Europeo fue resultado de la necesidad de crear un nuevo orden internacional (un minimum public order) que pudiese ser considerado "legítimo" por sus actores teniendo en vista el orden revolucionario que lo precedió, marcado por la existencia del Imperio Napoleónico cuya fuente de legitimidad contrastaba con la de los demás países e impuso a Francia en un cierto momento la necesidad de una seguridad y una satisfacción absolutas; lo que a su Vez creaba para los tres países una inseguridad y una insatisfacción potencial también absolutas. En este esquema lo justo sería lo físicamente posible en términos de poder, sin consideración por reglas.

Parece existir entonces un paralelo entre el Concierto Europeo y el congelamiento oligárquico del poder en el sistema internacional actual que resulta de la transformación de la Unión Soviética de un Estado revolucionario necesitado de seguridad absoluta y satisfacción absoluta (auge de la guerra fría) en un Estado participante del sistema oligárquico y de sus reglas. Es evidente también que la estrategia de los Estados Unidos persigue una transformación similar y la incorporación de la China de Mao Tse-Tung.

2. Si es cierto que se han atenuado las características de "confrontación nuclear" en el sistema internacional y que, en la perspectiva de las grandes potencias, tienden a perder relevancia las notas de "bipolaridad" y "heterogeneidad" que el mismo presentaba; si es cierto que está emergiendo un nuevo sistema internacional con características de confrontación industrial y tecnológica, en el que lo que importa no es tanto el rol de un país en función de una guerra total sino en el proceso de creación y transferencia de recursos productivos, y en particular de recursos tecnológicos; y si las notas dominantes tienden a ser el "multipolarismo" y la "neutralidad ideológica", cabe plantearse algún interrogante acerca del lugar que han de ocupar los países latinoamericanos en dicho sistema.

Parecería que esta necesidad de interrogarse está basada en un fundado temor a la cristalización de un modo particular de distribución de poder en. el sistema internacional, [4] que si bien no produciría la desaparición de numerosos Estados-nación en su calidad formal de tales, podría reducirlos a la condición de sujetos pasivos en un mundo dominado por una oligarquía de grandes potencias que pueden llegar a controlar la creación de tecnología, los canales y las condiciones de la transferencia internacional de recursos y, en Última instancia, el destino del hombre en la tierra y sus formas de vida. Se percibe un problema. de supervivencia como actores significativos de las relaciones internacionales para países que sin embargo poseen, al menos potencialmente, las reservas de poder necesarias para serio, pero que se sienten amenazados por fuerzas históricas que podrían no llegar a controlar a tiempo.

Brasil y Argentina, entre otros, son países que se interrogan en la actualidad acerca de su participación en el sistema internacional del futuro. Se cuestionan en qué medida les será posible asegurar la viabilidad de un modelo de inserción internacional que sea funcional no sólo a objetivos de desarrollo y de maximización de bienestar, sino a objetivos de maximización de poder, a fin de tener la libertad para autodeterminar el tipo de desarrollo y de bienestar que les conviene y para incidir en la modelación del tipo de sistema internacional que también convenga a sus valores e intereses. Los caminos que siguen o seguirán estos países en dicha búsqueda, y aun la cuestión de si realmente han de valorar en todos sus alcances tal búsqueda, es algo que ha de escapar a este análisis. Sólo nos interesa examinar ciertas características del sistema internacional que puedan i1ustrarnos acerca del grado de permisibilidad existente en el mismo para la ejecución de políticas -internas y externas orientadas a concretar un modelo de inserción que persiga los objetivos citados.

Al interrogarse sobre el devenir parece necesario tener en cuenta las experiencias históricas concretas de cada país en cuanto a sus formas de inserción en el sistema internacional y a la valoración de objetivos de autodeterminación, ya que en cierto modo dichas experiencias han de incidir en su comportamiento actual y futuro. Los dos artículos que se presentan en este libro constituyen intentos de clarificar tales experiencias, y en ambos se postula la necesidad de introducir cambios profundos en los modelos de vinculación externa de dichos países.

Quizás los principales denominadores comunes de estos dos estudios son la importancia que implícita o explícitamente se atribuye a la bi-segmentación como nota central del sistema internacional visual izado en la perspectiva de nuestros países, y la valoración del contexto regional -entendido como el subsistema latinoamericano de naciones- para la elaboración de una estrategia de participación autónoma, real y significativa en dicho sistema internacional. En torno a ello construiremos el análisis que sigue.

II
La bi-segmentación internacional y las relaciones transnacionales

1. Stanley Hoffman ha sugerido que es necesario distinguir entre la "conciencia nacional" (un estado mental), la "situación nacional" (una condición) y el "nacionalismo" (una doctrina o ideología), y agrega que no todo Estado-nación tiene la primera o el último, pero que todos tienen una "situación nacional" entendida como "un conjunto de características internas y una posición en el mundo". Por ser el actual un sistema internacional "global", en contraposición a cualquier otro en la historia, obliga a cada uno de sus miembros a considerarse envuelto en el mismo, pero cada uno lo hace de acuerdo con sus propias características y veo al mundo de acuerdo con sus propias perspectivas de espacio y tiempo.5 Cantidad y. combinación de recursos materiales y humanos, posición geográfica y acumulación de experiencia histórica (interna y externa) son variables importantes para definir la "situación nacional" de un país determinado en un momento determinado y para comprender su percepción de la situación del sistema internacional con respecto al mismo.

La situación nacional de la Argentina y del Brasil, y en general la de los países latinoamericanos más significativos, es desde el punto de vista de sus características internas (cantidad y combinación de recursos materiales y humanos, y experiencia política nacional, por ejem.plo) indudablemente diversa, aun cuando no siempre se la reconozca así en los análisis "globalistas" e "indeferenciados" de la realidad regional. Desde el punto de vista de la posición geográfica, a pesar de las diferencias evidentes que pueden existir entre Argentina y México, por ejemplo, puede percibirse una gran similitud en el hecho de que todos los países de la región han estado lo suficientemente lejos del centro del mundo como para evitar la contaminación bélica de la primera mitad del siglo, y lo suficientemente próximos de los Estados Unidos como para no ser considerados "zona de seguridad vital" en el período de la confrontación nuclear.

Pero quizás lo más llamativo de esta similitud en la posición geográfica es su incidencia en la experiencia histórica de los países latinoamericanos al contribuir a crear un sentimiento de identificación, y como tal de diferenciación frente a terceros, que explica que se genere la idea de un subsistema internacional con un rol particular en el mundo. Ya es lugar común en la región la creencia, sustentada en la realidad, de una historia compartida de dominación por distintas potencias hegemónicas que controlaron en sucesivas etapas la forma de inserción internacional de cada uno de los países. ¿Es ello suficiente como para hablar de una "situación regional", y aun de una "conciencia regional" como estado mental común, y de un "nacionalismo regional" como ideología común? No lo creemos. Pero sí pensamos que esa cierta similitud de las "situaciones nacionales" derivada de la posición geográfica y de la experiencia histórica relativamente compartida explica una perspectiva también similar del sistema internacional, una visión común de su posición en el mundo actual.

Esa perspectiva común puede ser la base de una identificación de políticas externas y la sustentación de un esfuerzo de unidad interna del subsistema. Pero puede ser también sólo un punto de coincidencia en una trayectoria que podría llegar a diferenciarse en función de los conflictos internos al subsistema, que serán más evidentes precisamente en la medida en que en el mismo se intensifiquen las interacciones económicas y se manifiesten los efectos de las diversidades en las características internas. En América Latina par.ece un hecho que la identificación nacional sigue prevaleciendo, y deberá probarse que ha llegado la hora de ir más allá del Estado-nación. [6]

La nota principal de esa visión común, que por otra parte parece coincidir con la del conjunto de países calificados como "subdesarrollados", "en vías de industrialización" o lisa y llanamente "pobres" en la jerga internacional, es la de considerar que la característica central del sistema internacional actual es su bi-segmentación en términos de distribución de poder económico y tecnológico.[7] Es decir, la coexistencia en el mundo de dos tipos de sociedades diferenciadas por el grado de desarrollo industrial y de movilización de recursos en función de sus objetivos nacionales.

Por lo general, los indicadores más aceptados de "desarrollo", por controvertibles que puedan resultar, son los que se usan para clasificar países en un segmento o en otro. Sin embargo, nos parece que los indicadores tradicionales de "bienestar" han de resultar cada vez más insuficientes para comprender en toda su magnitud el fenómeno de la bi-segmentacion. No se trataría tanto de "riqueza" o "pobreza", o de "industrialización" o "en vías de industrialización". Poseer industrias, con lo que ello significa desde el punto de vista de la estructura económica y social, y alcanzar determinados niveles de bienestar serán condiciones necesarias pero no suficientes para acceder al otro segmento del sistema internacional. La diferenciación más profunda tiende a residir en el hecho de que un país posea un grado elevado de capacidad propia de generación de tecnología que le permita desempeñar un rol particular en la transferencia internacional de recursos y, por ende, pertenecer al círculo de potencias centrales de un sistema internacional dominado por la confrontación industrial y tecnológica. Si la industrialización basada en la importación tecnológica permitirá por cierto acceder al bienestar, sólo la industrialización sustentada en la madurez tecnológica de una sociedad permitirá adquirir la capacidad para influir en forma real en las decisiones internacionales más vitales.8 En esta perspectiva, la bi-segmentación es ante todo un problema de participación política real en el sistema internacional.

Así considerada, la pregunta de si la bi-segmentación ha de ser una nota transitoria o definitiva del sistema internacional es quizás vital para los países actualmente en desarrollo y, en particular, para aquellos que han alcanzado los niveles de industrialización de la Argentina y del Brasil. No hay duda que la estratificación o distribución desigual de poder ha estado en la esencia de todo sistema internacional. Pero siempre se ha basado en una diferencia cuantitativa de capacidades actuales o potenciales. Lo que variaba de país a país era el volumen de la "oferta" de poder, entendida como reserva de "capacidades" y como posibilidad y voluntad de movilización de las mismas. [9] Se sabe que en la actualidad dicha estratificación es cualitativa además de cuantitativa. No es sólo cuestión de tener más poder. Se trata de tener más poder basado en una marcada superioridad en el plano científico y tecnológico. No sólo en materia nuclear. En los sectores de producción que hoy se consideran más básicos para el desarrollo de un sistema económico nacional, un grupo de países -los del segmento norte- posee en forma casi exclusiva los conocimientos tecnológicos necesarios para saber cómo producir la infraestructura científica para continuar el proceso de innovación tecnológica y el control sobre los canales y las condiciones en que dicha tecnología -y los productos ligados al uso de la misma- se transmite a los países del llamado segmento_ sur. Es evidente que ello no impide en estos últimos países el desarrollo industrial ni que entren a competir en el mercado mundial con la exportación de manufacturas. Sólo que para lograr dicho desarrollo industrial y para llegar a desempeñar un papel significativo en el comercio de manufacturas, estos países dependen en gran medida del aporte de conocimiento tecnológico por parte de los países industrial izados. Y esta dependencia puede llegar a condicionar el tipo de desarrollo industrial al que les es dado aspirar y obligar de hecho a. aceptarlo aun cuando el mismo no sea funcional a la combinación de recursos que poseen o a los valores predominantes en sus sociedades, y puede llegar incluso a condicionar el modelo de, vinculación externa del país. [10]

Organski distingue un período anterior a 1750, en el cual ningún país era industrializado, el período en que vivimos, en el cual existen países industrial izados, en proceso de industrialización y en una etapa pre-o industrial, y un período previsible en el cual todos los países serán industrializados. [11] Sin embargo, aun: cuando se llegue a este período, existen motivos para temer una especie de cristalización de la actual bi-segmentación como consecuencia de una división de trabajo en el proceso de generación de tecnología y en .: el tipo de producción industrial que se encare en cada grupo de países. Es ese temor el que conduce a algunos países a cuestionar sistemáticamente todo intento de consolidación del actual esquema de distribución de poder en el mundo y les impulsa a intentar maximizar las posibilidades de participar en las decisiones más vitales como son, por ejemplo, las que hacen al ordenamiento del sistema monetario o del sistema comercial internacional, evitando además por todos los medios posibles que se les impongan pautas de comportamiento que puedan ser de alguna forma funcionales a objetivos de congelación de la estructura de poder como, por ejemplo, entienden que ocurre en relación a las políticas de control de nacimientos o de protección del medio. [12]

Pero seamos realistas: los países que perciben las tendencias a la cristalización de la bi-segmentación del sistema internacional, y desean y pueden cuestionarlas, no lo hacen necesariamente por considerar que en sí tal bi-segmentación es "buena" o "mala" lo hacen pues desean evitar quedar ellos definitivamente situados en el segmento sur. No comprenderlo así puede conducir a errores de apreciación al analizar el comportamiento del conjunto de países en desarrollo en mecanismos tales como la UNCT AD. El segmento sur no es homogéneo y los intereses comunes a la totalidad de países que lo componen son escasos. Todos invocan la justicia internacional: algunos porque creen en ella, por convicción o por no desesperar; otros, porque invocarla les resulta útil en su política orientada a adquirir un lugar en el segmento norte.

Las grandes potencias conocen esto y por ello no les preocupa en lo inmediato lo que puede ocurrir en la UNCTAD. Nueva Delhi y Santiago de Chile confirman los límites que existen para el entendimiento entre los países en desarrollo. Algunos llegan más lejos y sostienen que en general los países en desarrollo son prescindibles para las grandes potencias. Es decir que en la era de la confrontación industrial y tecnológica, por la existencia de mercados inmensos aún no suficientemente explotados en países del segmento norte y por el descubrimiento reciente de cuantiosos recursos naturales en los mismos o en paíseso "seguros" (Australia, por ejemplo), los países industrial izados pueden llegar a prescindir y marginar definitivamente a aquellos países en desarrollo que no se adapten a sus condiciones y exigencias. Otros, en cambio, consideran que la dinámica misma de la competencia oligopolística entre las grandes empresas de los países industrializados los obliga a buscar y valorar todo mercado posible, o en el que pueda eventualmente penetrar el competidor. El comportamiento de las grandes corporaciones en los años recientes parece dar razón a quienes están en esta última posición, y permite prever que en los próximos años la competencia entre las grandes potencias por la conquista de mercados mundiales se ha de intensificar.

¿Afirmar que la bi-segmentación es la característica central del sistema internacional en la perspectiva de los países latinoamericanos significa desconocer la importancia de la estructura bipolar o multipolar de dicho sistema? Todo lo contrario. Lo que ocurre es que el bipolarismo o multipolarismo del sistema internacional es una característica central producida por la forma en que se distribuye el poder en la cúspide, es decir en el segmento norte. La idea de bi-segmentación precisamente es útil para comprender el verdadero significado del bipolarismo o multipolarismo del sistema internacional para los países que no están en dicha cúspide o próximos a ella.

Para un país perteneciente al llamado segmento sur, el hecho de que el poder entre las grandes potencias se distribuya originando una estructura bipolar o una multipolar (con o sin bipolaridad latente) delimita el margen de maniobra del que puede disponer a efectos de desarrollar con éxito una política orientada a impedir la cristalización de la bi-segmentación internacional y a acceder a posiciones de poder superiores en el sistema internacional. En un sistema internacional dominado por la confrontación industrial y tecnológica, a mayor multipolaridad y a mayor competitividad entre las grandes potencias, mayor parece ser el grado de permisibilidad que ofrecerá el sistema para el desarrollo de políticas de maximización de bienestar que impliquen a la vez maximización de poder por parte de países como los latinoamericanos, y en especial de la Argentina y del Brasil, en la medida en que a la posesión de los recursos y de la voluntad necesarias sumen la habilidad para extraer el mayor provecho a lo que las grandes potencias más valoran: sus mercados actuales y potenciales.

2. Deseamos llamar la atención ahora sobre una segunda característica del sistema internacional actual, que es la importancia poi ítica creciente que están adquiriendo las relaciones "transnacionales" y los actores no-gubernamentales. Es Aron quien introduce en la teoría de las relaciones internacionales la idea de "sociedad transnacional", para referirse a una dimensión de relaciones complementaria o paralela a las interestatales. Y agrega que la dimensión transnacional florece en particular en' épocas de paz y se manifiesta en las transacciones comerciales y financieras, en viajes y correspondencia, en circulación de ideas y de creencias, etc. [13] No puede negarse que siempre han existido interacciones a nivel societal junto con las intergubernamentales. El turismo, las empresas que actúan a escala multinacional, las iglesias más o menos internacionales, los grupos políticos o sindicales que forman parte de movimientos que traspasan fronteras, los diarios y libros que circulan por múltiples países informando e influyendo, son fenómenos ampliamente conocidos desde hace mucho en la vida internacional. Las innovaciones revolucionarias en los medios de transporte y comunicaciones, la prosperidad existente en numerosos países, la ausencia relativa de guerras o su traspaso a la "periferia", han introducido sin duda un cambio cuantitativo en las relaciones transnacionales. Pero, sin embargo, donde entendemos que se ha producido un cambio realmente significativo es en la incidencia que ese tipo de relaciones y ese tipo de actores no-gubernamentales están adquiriendo en las relaciones propiamente interestatales.

Puede afirmarse que en particular los actores centrales del proceso de transferencia internacional de recursos (productos, capitales y tecnología), que cada vez más revisten la forma de grandes corporaciones internacionales de producción y de servicios, se han transformado en agentes significativos de vinculación entre las distintas unidadeso del sistema internacional global y que, por el volumen y calidad de los recursos de poder que movilizan y controlan, están adquiriendo una capacidad tal para influenciar acontecimientos internos e internacionales que torna relativamente difícil comprender la política internacional si se prescinde de su existencia y se continúa con el mito del monopolio exclusivo de dicha política por parte de los agentes gubernamentales (el diplomático y el soldado, en el lenguaje de Aron). Los problemas recientes de la ITT en el campo de la política interna de los Estados Unidos y en las relaciones de este país con Chile son sólo los ejemplos más publicitados de lo que se afirma. Intentemos, por ejemplo, profundizar el análisis del debate interestatal acerca de la restructuración del sistema monetario internacional y de la "crisis" del dólar, o acerca del reordenamiento del comercio mundial, o del tratamiento a las exportaciones de productos manufacturados de los países en desarrollo, o de la forma y las condiciones en que se transfiere tecnología a estos mismos países, y todo ello sin considerar la confrontación entre las grandes corporaciones de Japón, los Estados Unidos y Europa, y observaremos que sólo nos hemos detenido en las exteriorizaciones superficiales de conflictos que nos resultarán así incomprensibles.

No se trata de sostener que la totalidad de las relaciones interestatales contemporáneas se pueda comprender en función de la confrontación de poderosos actores no gubernamentales. Sólo se quiere proponer que se considere la emergencia de un nuevo tipo de política internacional en .el que interactúan estrechamente actores gubernamentales y no gubernamentales, y en el que a veces la evolución de acontecimientos significativos está muy marcada por el comportamiento de estos últimos, que llega a escapar al control de los primeros. [14]

En la política "transnacional", los actores nacionales (gobiernos o empresas) orientan sus acciones hacia actores nacionales de otra unidad política del sistema internacional, a efectos de obtener de éstos un comportamiento favorable a sus objetivos y, en ciertos casos, asumiendo el carácter de actor "interno" de un determinado sistema político nacional y participando desde adentro, de una manera directa o indirecta, en el ejercicio de la autoridad política. Se trataría en este caso de lo que Rosenau [15] llama vinculación por penetración entre dos sistemas políticos nacionales, y este tipo de vinculación se ilustra con el ejemplo de las filiales de las corporaciones internacionales o con el de los partidos políticos o sindicatos internacionales. La vinculación por penetración se basa en la existencia de actores internos de un sistema político nacional con lealtades duales, una de ellas orientada a un centro de decisión externo que no es necesariamente estatal, pero que a su vez puede estar estrechamente relacionado a un Estado. Imaginemos las filiales en cualquier país de ITT, IBM o General Motors, ola versión nacional del Partido Comunista.

Mucho es lo que habría que investigar aún en este terreno. Pero parece evidente que en el caso de los países latinoamericanos la vinculación externa por penetración se ha acentuado y diversificado como consecuencia del proceso de industrialización de la posguerra y de la utilización de recursos financieros, empresariales y tecnológicos provenientes de corporaciones extrazonales y a través de la instalación de filiales de las mismas. La idea de sustitución de importaciones ha sido extremadamente funcional al proceso de penetración ya que creó la necesidad (valoración de recursos externos indispensables a la industrialización) y las condiciones (alta protección y otros beneficios fiscales) para que el mismo se desarrollara. Las principales empresas vinieron a América Latina en parte porque valoraron las oportunidades de inversión existentes y por las condiciones propias de su sistema económico de base (el de los Estados Unidos, por ejemplo) que las impulsaba a la expansión, pero en parte también porque nuestros países, decididos a una industrialización acelerada y atorados por la búsqueda inmediata de bienestar, les crearon las condiciones más favorables imaginables para que aportaran los recursos tecnológicos y financieros que poseían (caso de la industria automotriz por ejemplo). Si era lógico seguir otro camino, si los valores prevalentes o la estructura de poder interno e internacional (recordemos la bipolaridad de la década del cincuenta y sus consecuencias en el plano ideológico) lo hubieran permitido, es algo que interesará a los historiadores, pero su respuesta en nada afectará a los hechos tal como ocurrieron, y éstos parecen demostrar una vez más que para que haya dominación no es suficiente la existencia de una voluntad de dominar.

La importancia de las relaciones "transnacionales" y la existencia de un ámbito de "política transnacional" son un desafío no sólo a la teoría de las relaciones internacionales, limitada por lo general a las relaciones "intergubernamentales", sino a la idea misma de lo que es la política exterior de un Estado. Parece poco realista seguir creyendo que los actos de política externa del Estado son sólo los que se elaboran y canalizan a través del órgano tradicional en la materia, es decir, el Ministerio de Relaciones Exteriores. Junto con los actos de lo que puede llamarse el área diplomática la política externa de un Estado se manifiesta a través de una gama variada de actos externos correspondientes a otros, órganos del Estado (por ejemplo, el Banco Central), incluyendo las corporaciones públicas (caso del ENI, en Italia), y a través de actos internos con un efecto decisivo en la configuración del modelo de vinculación externa del país. Son los actos internos ligados a fenómenos económicos o políticos originados o relacionados con el contexto externo de un país.

En la perspectiva de un país dependiente del aporte de recursos externos para el funcionamiento y desarrollo de su sistema económico, un acto interno de política externa definitorio de una concepción de inserción en el sistema internacional es quizás el que se relaciona con las condiciones en que dichos recursos deben ingresar al país y en que las empresas que los utilizan deben operar: nos referimos a la regulación de la inversión extranjera, incluyendo las modalidades de la transferencia de tecnología y las consecuencias internas derivadas del hecho de que una empresa sea controlada por centros de decisión externos (acceso al crédito, por ejemplo, o autorización para operar en ciertos sectores de la actividad económica, como puede ser el bancario).

Frente a la idea de bisegmentación, definida en términos de posesión de la capacidad de generar determinados recursos, en particular tecnológicos, que son valorados en función de objetivos de desarrollo industrial en el mundo contemporáneo, la idea de relaciones transnacionales, concebida en términos de participación en la vida internacional de actores no gubernamentales que influyen en el modo en que las distintas unidades del sistema internacional se vinculan entre sí, por ser agentes centrales en el proceso de transferencia internacional de los recursos que se valoran, permite clarificar la importancia estratégica que las características del sistema internacional en la era de la confrontación industrial y tecnológica entre las grandes potencias (multipolaridad y neutralidad ideológica) tienen para los países del segmento sur y en particular para aquellos que ya han alcanzado niveles significativos de desarrollo, como son Argentina y Brasil.

Completando lo sostenido más arriba, podemos ahora proponer que en un sistema internacional con las características mencionadas, los países en desarrollo} y en especial los que tienen reservas significativas de poder, pueden perseguir en condiciones de viabilidad aceptables objetivos de maximización de bienestar y de poder, obteniendo del exterior recursos financieros, tecnológicos y empresariales de valor para su desarrollo industrial, en la medida en que aprovechen las consecuencias de la confrontación industrial y tecnológica existente entre los países poseedores de dichos recursos a fin de optimizar su posición negociadora en la adquisición de los mismos, de manera tal que la utilización de recursos externos no incida en una intensificación de la vinculación por penetración. A su vez, entendemos que pueden impedir la tendencia a la cristalización de la bi-segmentación en su estado actual, en la medida en que la utilización de recursos externos no inhiba el desarrollo de una capacidad tecnológica propia que les permita desempeñar en el sistema de transferencia internacional de recursos un rol similar al de las actuales grandes potencias.

El hecho de que los recursos productivos que valoran nuestros países están en poder de grupos económicos o empresas de distintos países que compiten entre sí; el hecho de que quienes poseen dichos recursos valoran los mercados que poseen nuestros países en función de esa competencia oligopolística y de su supervivencia como grandes empresas; el hecho- de haberse atenuado la rigidez de la confrontación nuclear é ideológica; el hecho de que al menos algunos países en desarrollo han tomado conciencia de los puntos señalados y están dispuestos a extraer consecuencias son, en nuestra opinión, datos significativos que no pueden escapar al analista de la vida internacional contemporánea y mucho menos a quien debe elaborar decisiones.

III
La valoración del contexto regional latinoamericano

1. La valoración del contexto regional latinoamericano en la perspectiva de una estrategia de participación autónoma y real en el sistema internacional es un punto que merece un análisis cuidadoso. Por cierto que el que se esbozará aquí será, como se dijo antes, sólo un aporte a una reflexión que necesariamente deberá ser más profunda. En este análisis se parte del reconocimiento de la actual realidad, y es por ello que cualesquiera sean las perspectivas que ofrece la presente coyuntura internacional no podremos prescindir del hecho de la presencia dominante de los Estados Unidos en la región, ni de la interrelación estrecha que existe aún entre el subsistema latinoamericano y el interamericano del cual forma parte. Comprender esta interrelación parece un paso previo indispensable a todo análisis de las relaciones dentro del subsistema latinoamericano.

Si, como se afirmó anteriormente, en América Latina la identificación nacional sigue prevalenciendo y hay escasos indicios del surgimiento de una tendencia significativa a ir "más allá del Estado-nación" en un proceso de tipo federativo, también es evidente que, por motivos relacionados con las estrategias de desarrollo interno y con la percepción de desafíos externos, al menos algunos de los países de la región (por ejemplo los del Grupo Andino) han traducido en hechos concretos su interés en encarar acciones conjuntas en el plano intrarregional y en el plano externo. Uno de aquellos desafíos externos es, en nuestra opinión, la tendencia a cristalizar la bi-segmentación como medio para mantener un cierto statu qua en el sistema internacional actual con el predominio de las grandes potencias industrializadas. América Latina como región es entonces valorada por los propios latinoamericanos, entre otros motivos, en función de la necesidad de crear condiciones Que posibiliten romper esa tendencia inherente al sistema internacional de nuestros días.

Antes de introducir a la región en el análisis de dichas condiciones conviene dejar a salvo que el mismo es susceptible de varias perspectivas, ya que el campo de posibilidades, en un momento dado, es siempre mayor de lo que al final históricamente se efectiviza como realidad. Laswell y McDougal definen la seguridad como las demandas para el mantenimiento de un orden público que ofrezca plena oportunidad para preservar y acrecentar valores de todos los tipos, a través de procedimientos pacíficos donde se tolera apenas un nivel mínimo de castigo. Según estos autores, en términos de un análisis de poder, las indagaciones agrupadas bajo la rúbrica de seguridad enfatizan el modo, esto es, las reglas más que la sustancia, por el cual funciona el proceso social. [16] Si se acepta esta definición, de seguridad como hipótesis de trabajo, y si a partir de ella se intenta examinar el problema del desarrollo, es evidente que la perspectiva resultante será la del reformismo, pues por definición quedan excluidos tanto el conflicto total que destrozaría el orden público como el mantenimiento del statu qua cuya impracticabilidad excluye del proceso social valores relevantes. Evidentemente, la opción metodológica por esta perspectiva no implica un desconocimiento del peso específico de las demás posibles. Apenas expresa el deseo de explorar su viabilidad.

2. Tras esta aclaración retomemos el hecho de que el sistema regional más amplio en el cual se inserta el latinoamericano es el interamericano. Este sistema coincide con algunas de las notas características del sistema internacional global. Sobre todo es un sistema dividido claramente en dos segmentos: uno desarrollado, el otro en desarrollo (y a su vez con profundos desequilibrios de poder y, de nivel de desarrollo entre los países que lo componen). Por otro lado es un sistema cuyo foco principal son los Estados Unidos. El predominio norteamericano excluyó la nota de la bipolaridad en el sistema interamericano en el período de la confrontación nuclear, y el acceso militar de la Unión Soviética a la región ha sido extremadamente limitado una vez que su presencia en Cuba fue demarcada por el acuerdo tácito resultante de la crisis de los proyectiles nucleares en 1962. [17] Por otro lado, y también como consecuencia del hecho de que los Estados Unidos sean la potencia preponderante de la región, los otros países del sistema han. mantenido con ese país un volumen intenso de transacciones de las que dependen recíprocamente en alto grado. En las palabras del informe Rockefeller: "Así como las otras repúblicas americanas dependen de los Estados Unidos para sus necesidades de bienes de capital, también los Estados Unidos dependen de ellas para proveer un vasto mercado a sus productos manufacturados. Y así como estos países ven en los Estados Unidos un mercado para sus productos primarios cuya venta les permite comprar equipamientos para su propio desarrollo, así también los Estados Unidos buscan en ellos sus materias primas para sus propias industrias, de las cuales dependen los empleos de muchos de sus ciudadanos". [18]

Este sistema no ha contribuido para superar la bisegmentación. La brecha entre el Norte y el Sur va aumentando, tal como lo atestigua la parte analítica de los diversos informes que recientemente han examinado el problema en distintas perspectivas, como el ya citado de Rockefeller y los de Pearson y Prebisch. [19] Las discusiones en torno al asunto sólo pueden ser calificadas de debates que han mejorado nuestra información y agudizado nuestra percepción del problema, pero que no se han traducido en medidas de efectividad práctica. No es difícil percibir las potencialidades de conflicto inherentes a la intransitividad de estas interacciones, en el orden de la distribución de los recursos económicos, que se asemejan a un juego de suma-cero donde un participante siempre gana y los demás siempre pierden. [20] Ante esta situación cabe preguntar cuáles son las variables cuya modificación garantizaría la seguridad, tal como fue definida antes, de un orden público para este sistema regional. Cabe concentrar el análisis en las posibles alteraciones en el comportamiento de los Estados Unidos y en el campo de maniobra de los países latinoamericanos en general, y de la Argentina y Brasil en particular.

3. Los Estados Unidos atraviesan en el momento actual un período de crisis, en el que por lo demás están en compañía, como apunta con lucidez el general Beaufre, tanto de Europa Occidental, cuyos sistemas han tenido sus propias inadecuaciones reveladas por la crisis de 1968, como de la Unión Soviética, donde el marxismo-leninismo post-stalinista no encontró una nueva forma y continúa reprimiendo las aspiraciones de libertad de su población, tal como lo testimonian sus intelectuales disidentes. [21] La crisis interna de los Estados Unidos alcanza a su sistema político y lo sobrecarga en parte porque también es responsable de la situación. De hecho, la solución política norteamericana, el pluralismo, procuró conciliar una sociología conservadora (la dificultad de relación directa del ciudadano con el Estado) con principios liberales (la importancia de la representación) en una sociedad de masa. De acuerdo con la óptica pluralista, los miembros de una sociedad buscan y consiguen salvaguardar sus diversos intereses a través de asociaciones privadas que, a su vez, son coordinadas y reguladas, contenidas y estimuladas por el aparato federal del sistema norteamericano que así manifiesta el interés general. La canalización de las reinvindicaciones se hace a través de estos grupos de intereses que suplen las deficiencias de la representación formal. El pluralismo norteamericano, tal como es descripto aquí, alcanza su madurez con el "New Deal", cuando el Partido Demócrata consigue formar una coalición mayoritaria de grupos minoritarios.

El pluralismo norteamericano, en tanto, no deja de presentar dificultades e imperfecciones. Una de ellas, como observa Robert Paul Wolff, reside en el hecho de que no todos los miembros de la sociedad logran organizarse en grupos de interés y alcanzar consiguientemente el nivel político donde las demandas se tornan en objeto de consideración y ejecución. Observase además la semejanza entre el pluralismo y el feudalismo, ya que los grupos de intereses que ingresaron al nivel político son como "estados" medievales donde el peso específico de cada grupo no es proporcional a su número: por ejemplo "labor" y "business" son considerados como equivalentes. Ambos son en la práctica responsables por la exclusión del sistema, político de sectores importantes de la población cuyas reivindicaciones no le llegan, haciendo que el pluralismo permita ignorar injusticias, tolerar privilegios y no siempre captar el interés general. [22] La movilización política de estos sectores ignorados que se está produciendo al margen del pluralismo y no es absorbida por éste ha puesto en evidencia estas discriminaciones y ha revelado un dramático estancamiento de participación en relación a los negros, a los "chicanos", a los bolsones de pobreza, etc. Paralelamente a este estancamiento, y como consecuencia, se produce una crisis de legitimidad. Esta crisis se expresa por la agudización de los focos de violencia que denuncia una desconfianza profunda en relación al sistema pluralista, cuya hipocresía de "clube de frequencia discriminada" -en la percepción de muchos sectores marginados- va transformando, como apunta Hannah Arendt, a los "engagés" en "enragés" [23] Esta crisis de legitimidad también se expresa por los "dropouts" de la sociedad de consumo entre los cuales se incluyen los "híppies" y los drogrados, y por la crítica incisiva que le ha hecho al sistema un sector considerable de la universidad y de la "intelligentsia" norteamericanas e incluso, recientemente, sectores de la gran prensa liberal. No sería exagerado decir que tanto desencuentro entre la cultura de los Estados Unidos y su sistema político viene planteando dudas en cuanto al "destino manifiesto" norteamericano. Estas dudas están minando las bases de la creencia hegemónica de los Estados Unidos y, consiguientemente, dificultando, por la disensión interna, su presencia preponderante en el sistema internacional en cuya actuación ha evidenciado, como apunta Andrew Hacker registrando una opinión corriente entre los norteamericanos, un poder sin implicaciones morales. [24]

Este rápido e incompleto resumen del momento norteamericano, si por un lado impresiona por la dignidad con la que un sistema abierto es capaz de evaluarse críticamente, por otro lado evidencia algo que no se compatibiliza de una manera adecuada con la postura de un país que por su primacía en el sistema internacional viene ejerciendo, de hecho, un poder imperial. Hasta hace muy poco el "imperio americano", como apuntan muchos de sus analistas, parecía un imperio funcional en el cual cultura y política, economía y participación estaban satisfactoriamente sincronizados. Se trata de un imperio sin fronteras, [25] que resultó naturalmente del desarrollo interno de la economía norteamericana conjugado con su expansión externa en búsqueda de materias primas y de mercados. El poder imperial se ejerce en buena parte de manera indirecta a través de incentivos y desincentivos descentralizadamente ofrecidos al exterior por los grandes intereses económicos de los Estados Unidos, cuyo acceso interno al gobierno es garantizado por la solución pluralista. Aquí cabe un paréntesis para observar que el ejercicio del poder por el "imperio soviético" -la satelización- se efectúa de manera diferente, pues los sistemas de planificación comunista requieren controles económicos centralizados a los cuales se adicionarán también los controles políticos centralizados en la forma del uso del partido político -los diversos partidos comunistas- como instrumento para mantener la dominación. [26] Pero retornando a los Estados Unidos, lo que interesa destacar es que el ejercicio externo del poder indirecto, sustentado internamente por el plural ismo -que como se señaló ha perdido su capacidad de abarcar-, puede no ser desde un punto de vista global el más funcional y, tal vez, el momento crítico americano coloque esta hipótesis como susceptible de consideración por el sistema político. De hecho, teóricamente, el interés global de los Estados Unidos podría ser compatible con el desarrollo económico y la maximización de la autonomía de los países latinoamericanos ya que, además de contemplar esto las exigencias de seguridad de un orden público, el volumen de comercio entre los países desarrollados es mayor que el comercio entre países desarrollados y no desarrollados. Pero sin duda este interés general lesionaría los intereses particulares de ciertos grandes sectores económicos de los Estados Unidos cuyas ventajas y privilegios serían cercenados. Como en la solución pluralista el interés general no resulta necesariamente del enfrentamiento de los intereses particulares, aquél resulta perjudicado por la fuerza de éstos y en tal caso compromete la funcionalidad del sistema político norteamericano y de sus relaciones exteriores.

Todo indica, como señala Jaguaribe, que una redistribución de la renta y del poder de decisión en la sociedad norteamericana -conforme advierten los críticos del pluralismo- acarrearía, concomitantemente con un incremento de la democracia real, una capacidad de desarrollo interno de la economía más ventajoso y equilibrado que el resultante de un control oligopólico de los mercados internacionales. [27]

Esta reorientación de los Estados Unidos, cabe recordar, no sería un caso único en la historia, que registra cambias de hecho semejantes. Inglaterra, por ejemplo, que del siglo XIII al siglo XV insistió en tener una primacía territorial en Europa, pasó, por un reordenamiento interno que los Tudor cristal izaron, a buscar a partir del siglo XVI una preponderancia naval, desistiendo de la hegemonía territorial. Esta reorientación fue extremadamente beneficiosa para ella y le propició siglos de poder, desarrollo y prosperidad. [28] Retornando a la variable norteamericana y cerrándola con una suscinta formalización de su problemática, se podría decir lo siguiente: las exigencias de funcionalidad del propio sistema norteamericano parecen recomendar una nueva forma de compatibilización de su cultura, política, economía y participación, que aumente su capacidad interna y externa para tolerar y resolver conflictos y le permita simultáneamente buscar objetivos más compensadores y menos peligrosos. Si esta forma se constituyera como alternativa, ella implicaría, en el campo de las relaciones internacionales con la América Latina, una opción comunitaria en detrimento de una opción imperial. La presencia americana se manifestaría en el contexto de un orden público cuya seguridad sería consolidada por un régimen de participación más equitativo, gracias a lo cual podrían disminuir los conflictos inherentes a la bi-segmentación.

4. Ante este análisis de la situación americana, ¿cuál sería el campo de maniobra de países como Argentina o Brasil dentro del sistema interamericano, teniendo en cuenta sus propios objetivos políticos? Demos por supuesto que dichos objetivos sean maximizar su autonomía para controlar su futuro. Consideremos que en la caracterización del sistema regional americano se mencionó la primacía norteamericana y se apuntó que ella ha traído como consecuencia tanto la exclusión del bipolarismo como la persistencia de la bi-segmentación. La primacía norteamericana opera a través de una alianza formal e informal con la mayor parte de los países latinoamericanos. Esta alianza tiene dos objetivos: 1) evitar desvíos de poder en el orden estratégico, esto es, impedir el acceso militar de la Unión Soviética a la región y excluir, por lo tanto, la bipolaridad; y 2) servir como instrumento institucional para mantener el control de los Estados Unidos sobre la región en el contexto operativo de una diplomacia de administración, típica de un país preponderante. [29] Ahora bien, el primer objetivo, en la actual distribución del poder internacional, puede ser en cierta forma compatible con los intereses latinoamericanos y es además prácticamente inevitable dada la preponderancia norteamericana en la región, pero el segundo evidentemente impide y compromete la autonomía de América Latina y no contribuye a superar la bi-segmentación. Esta observación conduce a una conclusión: la cooperación entre aliados en el sistema internacional, en lo que respecta a los aspectos estratégicos militares, no tendría que entorpecer el deber de autoafirmación en la alianza en lo que se relaciona con la superación de la bi-segmentación. Este deber de autoafirmación implica una diplomacia nacionalista y dogmáticamente insistente en el desafío y la impugnación a la actual distribución internacional de recursos. Se resalta la importancia del aspecto dogmático porque sólo los países dominantes se pueden permitir una diplomacia razonable, ya que son ellos quienes establecen las reglas de juego a partir de las cuales se define lo que es razonable. Estas reglas se confunden con un sistema internacional que los satisface porque les asegura preponderancia, y como son estas las reglas que deben ser modificadas, la postura dogmática de los países más participados que participantes del juego es la única posible para tratar de evitar el mantenimiento del statu quo. [30]

Evidentemente toda diplomacia funciona dentro de un contexto que le estipula sus límites, y esto es lo que hemos denominado como su campo de maniobra, cuyo levantamiento topográfico en relación a países como Brasil o la Argentina en lo que respecta al sistema interamericano actual trataremos de esbozar.

5. Uno de los instrumentos de la diplomacia es la negociación a través de la persuasión. Para que las discusiones entre interlocutores no permanezcan sólo en un nivel de debate es necesario que haya valores y perspectivas comunes. En la medida en que los Estados Unidos se transformen interna y externamente en los términos del análisis y de las hipótesis anteriores, no es imposible que sean sensibles al punto de vista de los objetivos políticos autonomistas de un país latinoamericano, ya que este punto de vista no sería incompatible con la opción comunitaria americana. Naturalmente, una diplomacia basada sólo en la lucidez de la racionalidad tendría dificultades en resistir a las inevitables presiones que los intereses afectados en los Estados Unidos serían capaces de organizar, de manera que el buen sentido reclamaría una evaluación correcta de la capacidad de ese país latinoamericano a resistir esas presiones que tenderían a impedir una redistribución más equitativa de los recursos internacionales.

Es indudable que la capacidad de resistencia a las presiones internas y externas a una diplomacia nacionalista y dogmática dependerá en gran medida de las reservas internas de poder que pueda movilizar el país eno cuestión. Pero es también cierto que la creación de un favorable contexto externo particular puede ser de importancia para asegurar el éxito de tales objetivos políticos autonomizantes. Es en esta perspectiva donde cobra sentido para cada país latinoamericano la valoración del resto de los países de la región.

Se puede afirmar que, en general, en una estrategia orientada a cambiar el modelo de vinculación externa de un país en desarrollo, la diversificación de relaciones permitida por el multipolarismo y la neutralidad ideológica de la era de confrontación industrial y tecnológica es necesaria. Cuando dicha diversificación de relaciones se opera con respecto a los otros países desarrollados, sean éstos de Europa Occidental u Oriental o Japón, se puede obtener una minimización de la dependencia predominante con respecto a los Estados Unidos y de tal forma ampliarse el campo de maniobra. Este impulso sin embargo no es suficiente, ya que apenas implicaría un "poder de negación", esto es, una mayor capacidad para evitar que otros países actúen de la manera que el país considera indeseable a sus valores e intereses. Una diplomacia nacionalista y dogmáticamente insistente en el desafío a la actual distribución internacional de recursos exige más, pues requiere un mínimo de "poder positivo", o sea de habilidad para conseguir de los otros países el tipo de comportamiento que se desea. [31] Una de las formas de obtener ese poder positivo a nivel internacional es la alianza en cuya base siempre se sitúa el fenómeno de la agregación de poder. [32]

La alianza con los otros países de América Latina es obviamente el camino de un país latinoamericano en sus esfuerzos de agregación de poder para alterar las reglas del sistema internacional en cuanto a la bi-segmentación. Existe conciencia de ello y, por ejemplo, en los términos del consenso latinoamericano de Viña del Mar en mayo de 1969, se reconoce la necesidad de una "... acción coordinada y eficaz de los países latinoamericanos en los distintos foros, instituciones y organizaciones internacionales de cooperación de que forman parte. De esta manera la acción solidaria de América Latina tendrá una mayor gravitación mundial y conducirá al éxito de los objetivos proclamados". Esta alianza, cuya formalización en el contexto de la CECLA es uno de los aspectos, reúne de hecho algunos de los requisitos que pueden conferir estabilidad y, consiguientemente, vigencia a su actuación en el sistema internacional y en los subsistemas interamericano y latinoamericano. Existen, en primer lugar, posibilidades de ventajas conjuntas por el interés común en la alteración de las reglas del sistema internacional y del interamericano, a los que se visualiza como responsables de la subsistencia de la bi-segmentación. En segundo lugar, puede surgir una receptividad mutua en la percepción de este interés común sustentada por una formación histórico-cultural semejante. Finalmente, comienza a existir una relevancia mutua entre los países de América Latina, sobre todo a partir de los esfuerzos de integración económica que en algunos casos buscan deliberadamente crear un, subsistema de economía internacional para modificar la estructura de ventajas comparativas dentro de la cual se desenvuelve el comercio exterior de América Latina.

Evidentemente, esta relevancia mutua no excluye la existencia de conflicto dentro de la "alianza latinoamericana". De hecho, todo subsistema internacional abarca el conflicto y la cooperación y también todo proceso de integración, a pesar de tener una racionalidad implícita, como lo demostraron los funcionalistas, cuando alcanza cierta etapa enfrenta necesariamente obstáculos que sólo pueden ser superados por una nueva voluntad política. [33] Reconocer la existencia del conflicto interno al subsistema aun en el marco de los llamados procesos de integración económica parece ser una precaución elemental para evitar la utopía de la unidad latinoamericana "sin dolor". No es posible negar la bi-segmentación interna del subsistema latinoamericano de' naciones en términos de poder económico y político, ni tampoco los fenómenos de dependencia intra-latinoamericana. Tampoco cabe negar el hecho de que la valoración recíproca de los distintos países en términos de mercados y en términos de aumento de la base de negociación externa puede a su vez ser fuente de competencia y conflicto en el subsistema.

Se está entrando así aun período en que se puede dar la paradoja de que, a la vez que los países latinoamericanos se aproximan y aumentan sus interacciones en el plano económico y político, llegando hasta concebir acciones de unidad interna (integración económica), y a la vez que se valoran recíprocamente en función de un aumento de su base de negociación externa buscando evitar tendencias a la cristalización de la bi-segmentación internacional, la intensificación misma de la vida del subsistema latinoamericano, por su carácter necesariamente competitivo entre centros de poder autónomo, genere fuentes de conflicto que puedan fraccionar y debilitar los intentos de unidad interna y externa, y tener efectos negativos a los objetivos políticos de maximizar la autonomía.

En la medida en que los principales países del subsistema latinoamericano elaboren sus estrategias externas contando con el apoyo de la "alianza latinoamericana" les será difícil desconocer cuálo es de hecho su rol en la bi-segmentación de este subsistema y cómo es el mismo percibido por los demás países. Les será difícil también negar que por el carácter multipolar del subsistema y por la presencia dominante de los Estados Unidos (que siempre es una alternativa para un país chico) la "alianza latinoamericana" tendrá que tener una sustentación consensual. La única forma de imaginar una alianza no consensual es con el apoyo total de la potencia hegemónica, y ello no es funcional al objetivo de lograr una mayor autonomía en el sistema internacional.

Hay muchos motivos económicos para explicar la valoración del contexto regional por un país latinoamericano grande. Hemos marcado solamente algunos de los políticos. Es evidente que en el futuro próximo del subsistema latinoamericano han de jugar poderosas fuerzas centrípetas y centrífugas. La percepción de un desafío externo común en la forma de la tendencia a la cristalización de la bi-segmentación internacional puede operar como fuerza de cohesión. Las fuerzas centrípetas en ciertos casos ya se perciben. Quizás en la práctica no han de ser muy distintas a las que siempre han dificultado la aventura de la coexistencia de los pueblos.



NOTAS

[1] Sobre la declinación de la confrontación nuclear hemos seguido en particular a Stanley Hoffmann, Gulliver's Troubles, or the Setting of American Foreign Policy, McGraw-Hill, Nueva York, 1968, y en especial el capítulo II. Cf. también Raymond Aron, "Remarques sur l'évolution de la pensée stratégique", en Etudes Politiques, Gallimard, París, 1972, pp. 530 y ss., y en especial pp. 536-37.

[2] Luego de los viajes de Nixon a Moscú y Pekín se han intensificada las negociaciones de carácter comercial entre las Estadas Unidas, la Unión Soviética y China. En particular can la Unión Soviética se puede prever la conclusión de negocias importantes basadas en la exportación a las Estados Unidos de materias primas abundantes y el aparte americana a la economía rusa de recursos tecnológicas y empresariales. Las "acuerdas de co-producción" entre los países capitalistas de Occidente y los países del Este han proliferado en los últimos años. ¿Puede sostenerse, sin embargo, que los grandes países industrializados de sistema socialista, y en particular la Unión Soviética, desempeñan un papel similar al de los grandes países capitalistas en la confrontación industrial y tecnológica? La ventaja tecnológica que poseen en ciertas sectores industriales y el hecho mismo de poseer tecnologías propias, sumadas a su desarrolla industrial, hacen que si bien no en las mismas condiciones y quizás ni aun por los mismas motivas, dichas países se comparten en el plano internacional de la misma forma que los otros países industrializados. Ya han experimentado esa realidad quienes han efectuado negociaciones comerciales con chinos o rusos. Si la lógica de la confrontación tecnológica entre sistemas industriales es correcta, puede preverse que en los próximos años los países socialistas industrializados han de tener una presencia cada vez más activa en la transferencia internacional de recursos productivos.

[3] Henry Kissinger, A World Restored: Metternich, Castlereagh, and the problems of peace, 1812-1822, Allen, Nueva York, 1957.

[4] Ver, por ejemplo, J. A. de Araujo Castro, "O congelamento do poder mundial", en Revista Brasileira de Estudos Políticos, n° 33, enero de 1972.

[5] Cf. Stanley Hoffman, op. cit, pp. 41-42.

[6] Cf. Stanley Hoffman, op. cit. pp. 40-41, y Ernst B. Haas, Beyond the Nation-State, Stanford University Press, 1964. El análisis de América Latina como un subsistema internacional diferenciado no se ha hecho aún: son escasos los estudios sobre las relaciones internas de este subsistema, y los pocos que existen se refieren al fenómeno de la integración económica que es sólo un aspecto parcial de dichas relaciones internas o a los tradicionales problemas de límites. Sobre este último tema ver: Leslie Manigat, "L'ere du gel des conflits entre états d'Amérique Latine", en Revue Francaise de Science Politique, vol. XXI, n° 6, diciembre de 1971.

[7] Cf. George Liska, Imperial America , John Hopkins Press, Baltimore, 1967, pp. 27, 36 y ss; y del mismo autor, Alliances and the Third World, John Hopkins Press, Baltimore, 1968, pp. 3 a 22.


[8] Desde, este punto de vista es más importante como indicador de "desarrollo" el porcentaje del producto nacional destinado a investigación científica y tecnológica, o el número y calidad de patentes propias y su efectiva utilización, o el porcentaje del producto industrial efectuado con tecnología propia, que los indicadores tradicionales de bienestar como ser el número de autos, televisores o teléfonos por individuo. Argentina y Brasil fabrican autos, tractores, televisores y heladeras. Pero en su mayor parte estos productos resultan de licencias extranjeras o son, como en el caso de los autos, reproducción de modelos generados por las casas matrices en sus propios países. Son pocos los productos inventados o adaptados por capacidad tecnológica propia.
[9] Cf. Stanley Hoffman, op. cit., pp. 26 y ss.

[10] A. F. Organski, World Politics, 2da. ed., A. Knopf, Nueva York, 1968, pp. 338-376.

[11] Esta forma de dependencia tecnológica no es por cierto la única que importa en la actualidad, ya que subsisten formas tradicionales de dependencia que son más visibles cuanto más atrasado es un país. Sólo hemos querido poner de relieve un tipo de dependencia que en los próximos años tendrá un significado mayor para países con un desarrollo industrial como el alcanzado por la Argentina y el Brasil.

[12] Cf. Hélio Jaguaribe, El equilibrio ecológico mundial y los países subdesarrollados, Universidad Nacional de Tucumán, 1971.

[13] Cf. Raymond Aron, Paix et guerre entre les nations, Calmann-Lévy, París, 1962, (hay vers. cast: Paz y guerra entre las naciones, Revista de Occidente, Madrid, 1968).

[14] C. F. Karl Kaiser, "Trasnational Politics: Toward a Theory of Multinational Politics", en International Organization, vol. XXV, n° 4, otoño de 1971, pp. 790 y ss.

[15] James Rosenau, "Toward the Study of National-International Linkages", en J. Rosenau (ed.), Linkage Politics, The Free Press, N. York, 1969, pp. 44 y ss.

[16] Myres S. McDougal y Harold D. Laswell, "The Identification and Appraisal of Diverse Systems of Publie Order", 1959, en Richard A. Falk, Saul H. Mendlowítz (eds.), The Strategy of World Order - 2 - International Law, World Law Fund, Nueva York, 1966, p. 67.

[17] George Liska, Imperial America, cit., p. 38.

[18] The Rockefeller Report on the Americas, Chicago, Quadrangle Books, 1969, p. 38.

[19] The Rockefeller Report on the Americas, cit., passim; Comission on Internatíonal Development, Lester B. Pearson, Chairmain, Partners in Development, Praeger, Nueva York. 1969, passim. Sobre el informe Prebisch, redactado para el BID y que es de 1970, y para un análisis de los tres informes y también del Informe Petterson, 1970, de las declaraciones del Presidente Nixon (31-XI-1969) y de la posición latinoamericana en el consenso de Viña del Mar, 1969, cf. Hélio Jaguaribe, Enfoques sobre a América Latina: Análise crítica de recentes relatórios - Aspecto político dos relatórios analisados, Comissao Pontificia Justica e Paz - Secao Brasileira (mimeografiado).

[20] Sobre la formulación teórica de estos problemas cf. Karl W. Deutsch, The Analysis of International Relations, Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1968, pp. 112-132 y pp. 150-157.

[21] Cf. General Beaufre, L'enjeu du désordre, Grasset, París, 1969.

[22] Cf. Robert Paul Wolff, The Poverty of Liberalisme, Beacon Press, Boston, 1968, pp. 122-161. Defensas inteligentes del pluralismo se encuentran inter alia., en Robert A. Dahl y Charles E. Lindblom, Politics, Economics and Welfare, Harper and Row, Nueva York, 1953; David Braybrooke y Charles E. Lindblom, A strategy of Decision, Free Press, Nueva York, 1963, y Charles E. Lindblom, The Intelligence of Democracy, Free Press, Nueva York, 1965.

[23] Hannah Arendt, On Violence, Harcourt, Brace and World, Nueva York, 1970, pp. 65-66.

[24] Andrew Hacker, The End of the American Era, Atheneum, Nueva York, 1970, pp. 220-221.

[25] Cf Claude Julien, L'empire américain, Grasset, París, 1968.

[26] Cf. sobre los puntos tratados en este parágrafo. A. F. K. Organski, World Politics (2da. ed.), cit., pp. 245-271.

[27] Hélio Jaguaribe, "Dependencia y autonomía en América Latina", en Hélio Jaguaribe y otros, La dependencia político económica de América Latina, Siglo XXI, México, 1969, p. 52.

[28] Karl W. Deutsch, The Analysis of International Relations, cit., p. 153.

[29] Cf. George Liska, Imperial America, cit., pp. 20-21, y Alliances and the Third World, cit., p. 23 y pp. 31-32.

[30] Cf. A. F. K. Organski, World Politics (2da. ed.), cit., p. 387, y George Liska, Nations in Alliance, cit., p. 64 y pp. 68-69.

[31] A. F. K. Organski, World Politics (2da. ed.), cit., pp. 101-123.

[32] George Liska, Alliances and the Third World, cit., p. 50.

[33] Cf. Michel J. Brenner, Technoeratic Politics and the Functionalist Theory of European Integration, Center for International Studies, Cornell University, 1969, Ithaca, Nueva York.


 
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