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  Félix Peña

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 GARANTIAS Revista de Derecho Privado y Comunitario | Edición 1996

¿Es el de Asunción un tratado flexible?


La evolución del Mercosur durante el segundo semestre de 1992, ha llevado a plantear dudas, en algunos casos fuertes dudas, acerca de la posibilidad de cumplir con los objetivos y plazos previstos en el Tratado de Asunción para el denominado período de transición.

No es mi intención abordar aquí el proceso del Mercosur desde una perspectiva política y económica, ni examinar lo fundado de tales dudas [1]. Sólo intentaré apuntar algunos elementos de juicio en torno a la cuestión del grado de flexibilidad que tiene el Tratado de Asunción en relación a los objetivos y plazos del período de transición, y su eventual adaptación a las exigencias de nuevas realidades internas y externas de los países asociados.

Para ello enhebraré mi análisis en torno a dos preguntas que requieren un esbozo de respuesta. La primera es: ¿cuáles son los resultados previstos por el Tratado para el fin del período de transición? La es: ¿qué margen brinda el Tratado para introducir alteraciones con respecto a los objetivos y plazos previstos para el período de transición?

Presentaré luego algunas conclusiones preliminares.

I. Los resultados a alcanzar al final del período de transición

El compromiso central que asumieron la Argentina, el Brasil, el Paraguay y el Uruguay, cuando firmaron en marzo de 1991 el Tratado de Asunción, es el de constituir un Mercado Común, dándole forma ("conformarlo") al 31 de diciembre de 1994 y denominándolo "Mercado Común del Sur" (MERCOSUR).

El artículo 1o del Tratado describe los elementos caracterizantes del Mercado Común que se pretende lograr. Era necesario hacerlo pues no existe ninguna norma internacional que defina qué es un mercado común. Es un concepto económico, no de Derecho positivo que obligue a los cuatro países que constituyeron el Mercosur. Estos actuaron en base al principio de libertad de organización, que permite en Derecho Internacional un amplio margen para imaginar la arquitectura jurídica e institucional de una asociación de Estados.

Pero la enunciación del artículo 1º no está destinada a definir el resultado a alcanzarse al finalizar el período de transición, sino que tiene por objetivo perfilar el resultado final que se pretende lograr en el largo plazo con el propio Tratado de Asunción, que tiene por lo demás una duración indefinida. Se trata por lo tanto de una cláusula enunciativa destinada a orientar la acción de los asociados en la construcción de lo que denominan el Mercado Común, incluso una vez concluido el período de transición.

Es en cambio en el artículo 5º donde las partes asumen un compromiso preciso en cuanto a los principales instrumentos a utilizar para la constitución del Mercado Común durante el período de transición establecido por el artículo 3º.

Estos instrumentos aparecen como estrechamente asociados entre sí. Son una expresión concreta del principio más genérico establecido en el artículo 2º en el sentido que el Mercado Común estará fundado en reciprocidad de derechos y de obligaciones entre los Estados Partes. Es decir, que sólo en la medida que cada uno de los asociados cumpla con sus obligaciones en el período de transición y luego en el período definitivo, podrán gozar de los derechos que el Tratado les otorga.

El Programa de Liberación Comercial, detallado en el Anexo I del Tratado, la coordinación de políticas macroeconómicas, el arancel externo común y los acuerdos sectoriales, forman parte entonces de un todo integral que requiere, para mantener la reciprocidad de derechos y obligaciones, un avance sincronizado en el tiempo.

De allí la importancia jurídica que adquiere la Decisión 1/92 -el Cronograma de Las Leñas-, como plan de acción común para cumplir con los requisitos mínimos de coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales, y de armonización de legislaciones, enunciado en el artículo 1° del Tratado.

Uno solo de los instrumentos que conducen a la constitución del Mercado Común, es explicitado con detalle en el Tratado y adquiere un carácter automático: es el de la liberación comercial "para llegar al 31 de diciembre de 1994 con arancel cero, sin restricciones no arancelarias sobre la totalidad del universo arancelario". Es en función de este compromiso jurídico que los Anexos I al IV establecen un código de normas destinadas a lograr tai objetivo, y a asegurar la reciprocidad de derechos y obligaciones entre las Partes en liberación comercial. Este código es el que garantiza un aspecto central del Tratado, al menos en una perspectiva del interés argentino en promover inversiones y la reconversión industrial, que es el del acceso irrestricto al mercado brasilero (además del de los otros dos asociados), como si fuera el propio mercado interno.

Dos normas son destacables por su importancia práctica en esta última materia durante el período de transición. La primera se refiere a la consolidación de los aranceles vigentes al 1º de enero de 1991: si uno de los Estados Partes eleva el arancel de base, es decir el gravamen más favorable aplicado a la importación de productos provenientes desde terceros países no miembros de la ALADI, el cronograma del Anexo I continuará aplicándose sobre el nivel del arancel vigente a esa fecha. La segunda se refiere a la posibilidad para cualquier Estado Parte de reducir sus aranceles unilateralmente con respecto a terceros países, en cuyo caso la preferencia se aplica a partir del nuevo nivel arancelario.

Nada impide por lo demás, que unilateralmente uno de los asociados avance más rápidamente en la reducción arancelaria prevista en el artículo 3 o en el artículo 4° del mencionado Anexo I. O que en conjunto decidan profundizar adicionalmente las preferencias mediante negociaciones que se celebren en el marco de los acuerdos previstos en el Tratado de Montevideo de 1980 (art. 5º del Anexo I).

Para avanzar en la configuración de los instrumentos previstos en los literales b, c y d, del artículo 5o del Tratado -es decir, los instrumentos no automáticos-, se atribuyen competencias de definición de políticas y de creación normativa al Consejo (art. 10) y competencias de iniciativa y de ejecución al Grupo Mercado Común (art. 13). Es decir que el Tratado no define en forma precisa el resultado a alcanzar ni cómo lograrlo. Determina sí la necesidad de avanzar en esos planos y la vincula estrechamente al programa de liberación comercial, pero delega la misión de precisar hasta dónde se avanza durante el período de transición y en qué forma, en los órganos que el propio Tratado crea. Es ésta la competencia que los órganos han ejercido, tanto en Las Leñas (julio 1992), como luego en Montevideo (diciembre 1992).

Sin embargo, en cada uno de los tres casos el Tratado sí define el principal objetivo económico que se pretende lograr con el respectivo instrumento, es decir determina el criterio que permitirá medir su eficacia. Esta definición también cae dentro del principio del artículo 2º sobre reciprocidad de derechos y obligaciones. En el caso del arancel externo común, prevé que debe incentivar la competitividad externa de los Estados Partes. En el caso de la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales, prevé que debe ser convergente con los programas de desgravación arancelaria y de eliminación de restricciones no arancelarias, y que debe asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los asociados. Y en el caso de los acuerdos sectoriales, prevé que deben tener como fin el optimizar la utilización y movilidad de los factores de producción, y el alcanzar escalas operativas eficientes.

Estos criterios están destinados a orientar la acción de los órganos antes mencionados y, una vez más, los resultados de Las Leñas y de Montevideo ponen de manifiesto que efectivamente son los que han orientado la acción tanto del Grupo Mercado Común, como del Consejo del Mercosur.

II. La flexibilidad del Tratado con respecto a objetivos y plazos previstos para el período de transición

El apartado anterior permite constatar la mezcla de rigideces y de flexibilidades que caracterizan al Tratado de Asunción con respecto a los objetivos y plazos del período de transición.

Cinco elementos aparecen como claramente rígidos, es decir, que no podrían ser alterados sin modificar el Tratado. El primero se refiere al plazo mismo del período de transición: está claramente determinado para el 31 de diciembre de 1994. El segundo es en relación al programa de liberación arancelaria, que debe conducir en forma automática, para el comercio entre los asociados, a un arancel cero sin restricciones no arancelarias sobre la totalidad del universo arancelario. Al respecto no hay margen para dudas ni para interpretaciones. El tercero es en cuanto a la vinculación estrecha que existe entre los cuatro instrumentos previstos en el artículo 5º. Si bien el Tratado no establece cómo debe avanzarse en cada uno de estos instrumentos, especialmente en el de la coordinación macroeconómica, la lógica interna del compromiso jurídico asumido por las Partes implica que la eficacia del Tratado, en su componente clave de garantía al acceso irrestricto a los respectivos mercados, sólo puede lograrse con un grado de sincronización entre la liberación comercial, la coordinación macroeconómica, la creación de condiciones de igualdad de oportunidades y la transformación productiva. El cuarto es con respecto a la estructura institucional del período posterior a la transición, que debe estar definida antes de su conclusión, conforme lo establece explícitamente el artículo 18 del Tratado.

Y finalmente, el quinto se refiere a la incorporación de nuevos miembros en relación a la cual el artículo 20 tampoco deja mucho margen para interpretaciones flexibles.

En todo lo demás el Tratado es sumamente flexible. La delegación de competencias que el Tratado opera a favor de los órganos del período de transición, el Consejo y el Grupo Mercado Común, es suficientemente amplia como para permitir que éstos introduzcan cualquier elemento de flexibilización que se requiera para adaptar el proceso de integración a realidades cambiantes.

Esta flexibilidad operativa en el proceso de construcción de las bases del Mercado Común, durante el período de transición, es esencial para entender al Tratado de Asunción.

En concreto, la voluntad manifiesta del legislador ha sido la de definir una dirección hacia la constitución y luego el pleno funcionamiento del Mercado Común, estableciendo sólo pocos pero esenciales parámetros, para que en su marco los órganos establecidos pudieran continuar la tarea de darle contenido específico al proceso de integración económica. Esta es en mi opinión la clave para captar la lógica interna de la arquitectura jurídica originada en el Tratado de Asunción y para resolver, utilizándolo, problemas concretos que ya se han planteado y que se seguirán planteando, en la evolución del Mercosur.

Un instrumento poco utilizado aún, brinda un enorme potencial de flexibilidad adicional al Tratado de Asunción, siempre dentro del límite de los parámetros antes mencionados. Es el de los acuerdos sectoriales, que proviene de la experiencia del PICAB y que está explícitamente incorporado por el literal d del artículo 5a. La lectura de la Decisión 3/91 del Consejo, permite apreciar la flexibilidad que este instrumento puede introducir, en sectores específicos, en el proceso de construcción del Mercado Común. Llama la atención que los empresarios no hayan aprovechado en forma más intensa este instrumento.

Otro elemento de flexibilidad para el período de transición, lo constituyen los instrumentos bilaterales anteriores a la firma del Tratado de Asunción y que vinculan entre sí a algunos de los asociados. Sin duda que es el Acuerdo de Complementación Económica Nº 14 (ACE 14) firmado en 1990 por la Argentina y el Brasil en el marco de la ALADI, el que brinda mayores oportunidades para flexibilizar los compromisos asumidos al menos durante el período de transición, que es el período en el que, en principio, mantienen su vigencia. Como ejemplos puedo mencionar los artículos 22 y 25. Bien utilizados, estos dos artículos dan margen amplio para que los gobiernos de la Argentina y el Brasil introduzcan medidas ad hoc que permitan encarar emergencias como las producidas en el segundo semestre de 1992 a consecuencia del marcado desbalance en el comercio argentino-brasileño.

III Algunas conclusiones preliminares

Algunas de las conclusiones preliminares más significativas que pueden extraerse entonces con respecto a las dos preguntas planteadas más arriba, son las siguientes:

  1. el Tratado de Asunción no ha establecido que el Mercado Común deba haber desarrollado al finalizar el período de transición todos los elementos enunciados en su artículo 1º

  2. lo que sí ha establecido es el compromiso de los asociados de establecer, durante el período de transición, las bases constitutivas del Mercado Común. Tales bases son: a) la unión aduanera, o sea la combinación del arancel cero para todo el universo arancelario, sin restricciones no arancelarias, en el comercio intra-Mercosur y el arancel externo común, sobre el cual define un criterio pero deja amplio margen para las modalidades que puede revestir; b) un avance gradual, pero convergente con la liberación comercial, en la coordinación de políticas macroeconómicas; c) la adopción de acuerdos sectoriales como principal instrumento del esfuerzo conjunto de transformación productiva en los Estados Partes y d) la definición de una estructura institucional definitiva del Mercado Común;

  3. el avance hacia la etapa del Mercado Común es automática para el programa de liberación comercial y al respecto sí puede observarse que el Tratado es más rígido: lo esencial es transformar el acceso irrestricto al mercado interno de cada asociado en un derecho garantizado;

  4. con respecto a la unión aduanera, el Tratado no ha establecido en que debe consistir el arancel externo común. No excluye por lo tanto la posibilidad que se establezcan más allá del período de transición, plazos adicionales para perfeccionar tal arancel externo. La decisión presidencial de Montevideo (diciembre 1992), es en tal sentido coherente con los alcances de los compromisos jurídicos asumidos por los asociados en el Tratado de Asunción;

  5. la determinación de la forma y los ritmos del avance hacia la configuración de los demás instrumentos, es delegada en los órganos previstos para el período de transición, especialmente el Consejo del Mercosur y el Grupo Mercado Común, quienes han ejercido ya sus competencias, especialmente a través de la Decisión 1/92; en relación a tales instrumentos, el Tratado es sumamente flexible, si bien define con precisión su convergencia con el programa de liberación comercial y los criterios que deben orientar el ejercicio por parte de los órganos de las competencias delegadas en ellos.

El reconocimiento explícito de que para lograr su funcionamiento, al finalizar la transición, será necesario un período que las realidades económicas y políticas pueden demandar que sea largo, incluso muy largo, se encuentra en la Decisión 1/92 adoptada por el Consejo en la reunión de Las Leñas. Esta decisión es crucial para interpretar la voluntad de las Partes con respecto a los alcances de los compromisos asumidos en el Tratado de Asunción. Recordemos su texto: "Considerando: Que la conformación del Mercado Común del Sur, a partir del 1º de enero de 1995, implicará la continua adopción de medidas para lograr su funcionamiento: el Consejo del Mercado Común decide: artículo 1º Encomendar al Grupo Mercado Común la elaboración y presentación al Consejo, durante el primer semestre de 1994, de un Cronograma de medidas adicionales que sean necesarias adoptar para el pleno funcionamiento del Mercado Común del Sur, a partir del 1º de enero de 1995".

Nada excluye que las "medidas adicionales" sean de tal alcance que requieran incluso de un nuevo instrumento jurídico internacional multilateral. Esta idea podría verse reforzada sí se tiene en cuenta que en gran medida, el Tratado de Asunción está referido al período de transición. El Tratado de Asunción es de duración indefinida con respecto al compromiso central que asumieron ¡os signatarios de crear un Mercado Común. Pero en cuanto a su contenido, está fundamentalmente orientado a regular la transición hacia la etapa del Mercado Común.

Esto último demuestra el pragmatismo que orientó el trabajo de negociación del Tratado, y explica sus indefiniciones y su flexibilidad. En efecto, el Tratado fue negociado cuando los cuatro asociados estaban encarando sus propios procesos de consolidación de la democracia y de profundas transformaciones económicas internas. El contexto internacional comenzaba recién a poner de manifiesto los alcances de los cambios impulsados por los hechos revolucionarios -en perspectiva histórica- que se habían desencadenado en 1989 en Europa y en el mundo.

Demuestra también la importancia crucial que tiene para la construcción del Mercado Común del Sur, la estructura institucional actual y la que finalmente surja de la reunión extraordinaria prevista para 1993, conforme a lo establecido por el propio Tratado y por la Decisión 1/92 del Consejo.

Es quizás en el funcionamiento de la estructura institucional, que depende tanto de sus características como de la habilidad con la que se la utiliza, que puede encontrarse la principal respuesta acerca de cómo conciliar en la marcha del Mercosur, flexibilidad con segundad jurídica, de manera de atender a la vez los requerimientos mínimos de estabilidad que siempre planteará cualquier inversor, con los requerimientos de adaptabilidad a las cambiantes circunstancias en que el proceso de integración se inserta, a la que siempre aspirarán los gobernantes.


[1] Ver al respecto los siguientes artículos del autor Competitividad, democracia y competitividad en las Américas, Presentación en el Seminario sobre Integración Hemisférica, organizado por el Centro de Economía Internacional de !a Fundación Getulio Vargas, Río de Janeiro, 21 de agosto de 1992; Argentina-Brasil: alianza estratégica, en El Cronista del 16 de septiembre de 1992; Sumar voluntad política y seguridad jurídica, en El Cronista del 23 de octubre de 1992; Los presidentes y el Mercosur, en El Cronista del 28 de diciembre de 1992; Mercosur: tareas y debates, en El Cronista del 26 de enero de 1993, y Strategies for Macroeconomic Coordination: Reflections on the Case of Mercosur, en Smith, Peter, The Challenge of Integration Europe and the Americas, North-South Center, Miami, abril de 1993 (libro próximo a publicarse).


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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