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  Félix Peña

 Universidad de Madrid | Facultad de Derecho | Años 1965-1966

Las sanciones en el sistema interamericano. La expulsión de un estado miembro de la Organización de los Estados Americanos

Índice | Introducción | Parte I | Parte II | Parte III | Conclusiones y Bibliografía


TERCERA PARTE, CAPÍTULO IV
Conclusión. Juicio crítico sobre la VI Resolución adoptada por la VIII Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de Punta del Este (1962)


B - Juicio crítico sobre la VI Resolución.

a) Habiendo aclarado precedentemente, los alcances de la VI Resolución, sólo nos queda formular nuestro juicio sobre la legalidad de la misma. Este juicio está adelantado en la conclusión a que arribáramos en el capítulo anterior.

Confrontada ante un problema concreto y grave -el incumplimiento de sus obligaciones con la Organización por parte de un Estado miembro-, la Organización de los Estados Americanos entiende solucionarlo, adoptando la decisión de sancionar a dicho Estado miembro, y expulsándolo del seno de la Organización.

Dicha decisión carece de base legal, pues no existe en los instrumentos Institucionales de la Organización, ninguna cláusula que atribuya a la misma, el poder de expulsar -ni de suspender- un Estado miembro. Dicho poder no puede deducirse a partir de la teoría de los poderes implícitos, pues existen elementos de juicio suficientes, que permiten presumir que la voluntad soberana de los Estados que se asociaron y crearon la Organización, era contraria al establecimiento de ningún sistema de sanciones "constitucionales" y "disciplinarias". Además, el Órgano de Consulta, es incompetente para aplicar cualquier medida sancionadora que no esté expresamente establecida en el art. 8º del Tratado de Río de Janeiro, y en las hipótesis que el mismo Tratado establece.

b) No sólo cabe afirmar que la decisión de sancionar a Cuba carece de base legal, sino que debe considerarse dicho acto de la Organización, como un acto de intervención en la esfera del "dominio reservado" de un Estado miembro. Ello, teniendo en cuenta la motivación de la decisión.

Como habíamos afirmado antes, no discutiremos el supuesto de hecho que conduce a la adopción de la VI Resolución. Es decir, la violación de las obligaciones correspondientes a un Estado miembro, por la adopción de un régimen político basado en los principios del marxismo-leninismo incompatibles con los principios del Sistema Interamericano. La violación de la obligación de Estado miembro se produce desde el momento que se considera que tal régimen político cabe dentro de las hipótesis del arto 6 del Tratado de Río de Janeiro, como situación susceptible de amenazar la paz de América ("Declaración de Caracas"). Sin embargo, las consecuencias jurídicas de esta violación, deben limitarse a las medidas expresamente enumeradas en el art. 8º del Tratado de Río de Janeiro.

Solamente intentaremos demostrar que al extraer de dicha violación al Derecho de la Organización otras consecuencias jurídicas que las previstas en el Tratado de Río de Janeiro, el Órgano de Consulta incurre en un acto de intervención ilegal, y afecta el derecho de todo Estado de darse el régimen político que estimare conveniente.

Comencemos por considerar el problema de si un cambio revolucionario de sistema político, puede privar al Estado de los derechos resultantes de un tratado, desligando a los otros Estados de sus obligaciones con respecto a ese Estado. Es para Mme. Bastid, el caso de Cuba en relación a la Organización de los Estados Americanos [95].

Su interpretación de la VI Resolución es precisamente, que la mayoría de los Estados miembros consideró que tenía el poder de limitar los derechos convencionales derivados de la Carta de Bogotá a favor de Cuba, debido a los incumplimientos por parte de este Estado, de ciertas obligaciones nacidas de la Carta (régimen político contrario a los principios aceptados por los Estados americanos), aun cuando ninguna disposición de esta Carta, previera dicha solución.

En otras palabras, según su tesis, si bien el cambio de sistema político no afecta la validez de un tratado con respecto al Estado, cuando el nuevo régimen político es contrario a los principios de una Organización internacional, autoriza a los otros Estados miembros a limitar el ejercicio de los derechos que en su calidad de miembro de la Organización, corresponden al Estado infractor [96].

La aceptación de esta tesis supone, en primer lugar, que el ordenamiento jurídico internacional particular de la Organización internacional prescriba un determinado régimen político para los Estados miembros de la misma. En segundo lugar, que atribuya a la Organización la competencia para controlar la adaptación del régimen político de cada Estado miembro a las prescripciones de dicho ordenamiento jurídico, que le atribuya además, el poder de sancionar -suspendiendo o expulsando-al Estado infractor. Examinaremos estos supuestos, en un doble nivel, (i) del Derecho de las Organizaciones internacionales en general y (ii) del Derecho de la Organización de los Estados Americanos.

(i) Un caso típico en que se establecen requisitos de derecho público interno para participar en una Organización internacional, es el del Consejo de Europa. Estos requisitos son prescritos en el art. 3 del Estatuto, y se faculta asimismo a la Organización, a ejercer un control sobre su cumplimiento, atribuyéndosele el poder de aplicar sanciones de carácter disciplinario (art. 8). Otro caso, de valor histórico, es el del Pacto de Unión firmado en el Congreso de Panamá de 1826 [97]. Podría avanzarse la tesis, cuya comprobación justificaría un estudio especial, que la participación de un Estado como miembro pleno o como miembro asociado de la Comunidad Económica Europea, exige asimismo la aceptación de un determinado régimen político, adaptado a la estructura institucional de la Comunidad, y especialmente a los objetivos finales del proceso de integración europea.

En estos casos de excepción, la estructura política interna de los Estados que han aceptado voluntariamente incorporarse a la Organización internacional, está determinada por las normas jurídicas internacionales de dicha Organización. La condición de subsistencia del vínculo de asociación es la adaptación de las normas de derecho público que organizan políticamente el Estado miembro, a las normas jurídicas internacionales creadas con el mismo objeto. Y es por ello que, cuando a consecuencia de un cambio revolucionario, se produce la ruptura de esta identidad de los dos ordenamientos jurídicos -el interno y el internacional-, la Organización internacional puede sancionar al Estado miembro, si tal poder le fuera atribuido expresa o implícitamente. La intervención de la Organización internacional sería legal y legítima en cuanto responde a un previo consentimiento de los Estados asociados. Si la sanción prevista fuera la suspensión, el tratado de asociación seguiría siendo válido con respecto al Estado donde se ha operado el cambio de régimen político, pero el ejercicio de los derechos y privilegios derivados de dicho Tratado sería limitado o interrumpido. En cambio, si la sanción prevista fuera la expulsión, el tratado dejaría de tener validez con respecto a dicho Estado.

Fuera de estos casos de excepción, puede afirmarse que el Derecho internacional, en lo que se refiere al régimen político de los Estados, mantiene los postulados del dualismo. Se reconoce el principio de la auto-organización, en cuanto se refiere a la creación por cada Estado del cuadro jurídico dentro del cual se ejercerá el poder político. En la medida en que un Estado no efectúe una cesión de sus competencias, o tolere limitaciones, debe considerarse que las mismas pertenecen al "dominio reservado" de dicho Estado. Y en este caso, el cambio da régimen político no sólo no afecta con respecto a dicho Estado, la validez del Tratado que orea una Organización internacional, sino que tampoco autoriza a la Organización internacional a limitar o suprimir el ejercicio de los derechos y privilegios que le corresponden en su calidad de miembro.
Este enfoque del problema nos sitúa en plena Teoría de la Intervención. En efecto, en la hipótesis que analizamos, el acto de la Organización de valorar, juzgar, y sancionar el régimen político de un Estado carecería de los supuestos que legalizan la intervención.

Recordemos los dos supuestos necesarios a la intervención tal como los precisa el profesor Aguilar Navarros "1. La facultad jurídica otorgada a un Poder para injerirse en los asuntos propios de un Estado; 2. La limitación del Poder que todo Estado tiene a dirigir, de acuerdo a sus propias decisiones, todas las cuestiones que le conciernen". Y agrega que "tenemos que admitir que la Intervención da por resuelta una cuestión de competencia, en cuanto que a un Poder se le confiere una competencia extraordinaria, al permitirle actuar en materias que no le son propias, en tanto que a un Estado, extraordinariamente se le limita y reduce su poder de independencia, libertad y autodeterminación" [98].

Al reconocerse a la Organización internacional este poder de intervención, las relaciones interestatales de los miembros de la asociación, dejan de tener el carácter de coordinación para ser de subordinación, y aun de integración. Se reconoce a la Organización internacional una función ejecutiva y de gobierno, que la autoriza a controlar el sistema político de un Estado, y a sancionar el incumplimiento de normas internacionales a las cuales deben estar subordinadas las normas del derecho público interno.

No existiendo una expresa manifestación de voluntad de los Estados miembros, por la cual subordinen las normas jurídicas internas de organización política al ordenamiento jurídico internacional particular de la Organización internacional que crean, atribuyéndole la competencia extraordinaria de intervenir en caso de incumplimiento, no puede presumirse la limitación del derecho de auto-organización, y todo acto de la Organización internacional que afecte esta esfera del dominio reservado de los Estados miembros, deberá ser calificado como de usurpación de competencias e ilegal,

(ii) En el Derecho de la Organización de los Estados Americanos, la cláusula que establece como esquema ideal de organización política la democracia representativa, tiene sólo un valor declarativo y no el carácter de obligación jurídica para los Estados miembros [99]. Un acto de la Organización que afecte directa o Indirectamente esta competencia reservada de los Estados miembros debe ser considerado un acto de intervención, contrario a las disposiciones de la Carta (art. 15) [100].

La única excepción es la de la adopción de las medidas previstas en el Tratado de Río de Janeiro; excepción que como hemos visto, está expresamente establecida en el art. 19 de la Carta.

La adopción de un sistema de gobierno basado en los principios del marxismo-leninismo puede ser causa -desde un punto de vista estrictamente jurídico- de intervención de la Organización, únicamente a los efectos de la aplicación de las medidas previstas en el art. 82 del Tratado de Río de Janeiro. Se ha considerado en efecto, que la adopción de tal sistema de gobierno respondería a las características de la situación fáctica tipificada en el art. 6 del Tratado.
En otros términos, la constatación que el Órgano de Consulta efectúa, según la cual el régimen político de un Estado miembro, inspirado en los principios del marxismo-leninismo, es incompatible con los Principios del Sistema interamericano puede, o bien, dar lugar a una decisión que extraiga las consecuencias jurídicas previstas en el Tratado de Río de Janeiro;
- o bien, tenor un carácter puramente político sin ninguna consecuencia jurídica. Cuanto más, en este caso, puede constituir el fundamento de la apertura del proceso de reforma de la Carta institucional de la Organización, a los efectos de posibilitar el extraer consecuencias jurídicas que afecten el status de miembro de la Organización que posee dicho Estado.

Podemos concluir afirmando, que el Órgano de Consulta al extraer consecuencias jurídicas de la incompatibilidad del régimen de Cuba con los Principios del Sistema interamericano, distintas de las que estaba autorizado a extraer, incurre en un acto de intervención contrario a las disposiciones de la Carta de la Organización de los Estados Americanos.

c) Teniendo en cuenta las conclusiones precedentes, podemos afirmar que la solución dada por el Órgano de Consulta, al problema del incumplimiento por un Estado de sus obligaciones como Miembro de la Organización, no es una solución de Derecho. Puede ser calificada como una solución "de facto" impuesta por una mayoría circunstancial, y no podrá considerarse como un antecedente para legitimar futuras decisiones de la misma índole. La práctica de un órgano de una Organización internacional, no puede constituir un antecedente válido, cuando es adoptada fuera de la esfera de competencias del órgano, y sin bases jurídicas en los instrumentos institucionales de la Organización.
El Órgano de Consulta podría haber adoptado sanciones jurídicas contra dicho Estado miembro, aplicando el único Instrumento jurídico en el que tiene competencia, que os el Tratado de Río de Janeiro. El artículo 8, establece una serie de medidas que responden a las exigencias de las hipótesis previstas en el art. 6 del Tratado.

La intención de los Estados partidarios de la adopción de sanciones contra Cuba, era precisamente la de aplicar las sanciones del art. 8. Sin embargo, en el transcurso de la Reunión de Consulta, las divergencias políticas entre los Estados americanos, sobre los medios adecuados para encarar el problema cubano, y la necesidad de obtener una mayoría de dos tercios de los votos, obligó a los Cancilleres a abandonar la posibilidad de aplicar las sanciones del artículo 8. Ello los condujo a la adopción de la VI Resolución en los términos ya examinados.

Esta solución de compromiso, permitió obtener el apoyo de dos tercios de los Estados para la votación final. Recordemos el desarrollo difícil de las negociaciones y de los debates en Punta del Este, y el cambio de actitud de algunos Estados, que finalmente permitió votar la VI Resolución.

d) Finalmente deseamos efectuar dos breves consideraciones que son consecuencia de las conclusiones precedentes.

En primer lugar, preguntarnos cuál sería, desde un punto de vista jurídico, la solución del problema planteado por la decisión del Órgano de Consulta, cuando Cuba está nuevamente en condiciones de participar de la Organización de los Estados Americanos, Es decir, cuando el "actual Gobierno de Cuba" deje de ser un obstáculo político a su participación en el Sistema.

Consideramos al respecto, que esta situación creada por una medida "de facto", sólo puede tener una solución "de facto".

Así como la Carta de la Organización, no prevé ni autoriza la suspensión o la expulsión de un Estado miembro, es lógico que nada establezca sobre la readmisión del Estado expulsado, o sobre el levantamiento de la suspensión. La única condición de admisión de un Estado a la Organización, es la de que firme y ratifique la Carta de la Organización. Pero Cuba, que ha ratificado la Carta, y no la ha denunciado en la forma en que lo prescribe el art. 112, no podría volver a ratificarla.

La única solución -salvo el caso de una previa modificación de la Carta- será la de adoptar, por el mismo procedimiento por el que se llegó a la expulsión, una decisión contraria admitiendo su reincorporación al Sistema.

Otra solución conforme al Derecho Constitucional de la Organización, sería la de abrogar la VI Resolución, reconociendo implícitamente la ilegalidad de la misma. Comprendamos las dificultades políticas que impiden la adopción de este último criterio.

La segunda consideración que deseamos efectuar, es de "lege ferenda". En este sentido, la VI Resolución indica la necesidad de establecer un procedimiento jurídico que encauce la reacción social contra el Estado que no cumpla con las obligaciones que le corresponden como miembro de la Organización.

Es por ello que entendemos, que la Carta de Bogotá debería ser reformada a los efectos de incorporar a la misma una cláusula que atribuya a la OEA el poder de aplicar algunas de las sanciones "disciplinarias" y "constitucionales" que hemos estudiado. La adopción de un sistema de sanciones de este tipo, debería estar precedida de un estudio sobre su eficacia, basado en las enseñanzas de la práctica de las demás Organizaciones internacionales.



[95] Cf. Mme. BASTID, op. cit., pp. 206-7.

[96] Cf. idem.

[97] Recordemos el art. 29 del Pacto de Unión firmado en Panamá en 1826: "Si alguna de las Partes variase esencialmente su forma de gobierno, quedará por el mismo hecho excluida de la Confederación y su Gobierno no será reconocido ni ella readmitida en dicha Confederación, sino por el voto unánime de todas las Partes que la constituyan o constituyesen entonces".

[98] Cf. AGUILAR NAVARRO, Mariano, "Intervención y Organización Internacional". en REDI 3 (1955), p. 488.

[99] Ver nuestras consideraciones sobre el valor de los principios establecidos en el art. 5 de la Carta, en p. 326 de esta III Parte.

[100] El "caso de Cuba" que hemos estudiado en nuestro trabajo puede ser examinado desde la perspectiva de la Teoría de la Intervención. Desde ese punto de vista lo han enfocado: MURILLO RUBIERA, Fernando, "El Principio de No Intervención y la Coexistencia Pacifica en la Comunidad interamericana", en Cuadernos Hispanoamericanos, 149 (1962), pp.159 as. y FENWICK, Charles, "The Issues)...", op. cit. Sobre la Teoría de la Intervención en el Derecho interamericano, Cf. THOMAS and THOMAS, "Non-Intervention...", op. cit.



Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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