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  Félix Peña

 Universidad de Madrid | Facultad de Derecho | Años 1965-1966

Las sanciones en el sistema interamericano. La expulsión de un estado miembro de la Organización de los Estados Americanos

Índice | Introducción | Parte I | Parte II | Parte III | Conclusiones y Bibliografía


CONCLUSIONES PARTICULARES


B - Conclusiones particulares.

1.- El análisis de los instrumentos institucionales de base de la Organización de los Estados Americanos, efectuado con métodos de interpretación adecuados para la determinación de la voluntad soberana de los Estados americanos, que concluyeron el vínculo de asociación y son actualmente miembros de la Organización, permite concluir que:

    (i) la Carta de la Organización de los Estados Americanos, no atribuye a la Organización el poder de aplicar una sanción disciplinarla, tal como la suspensión o la expulsión, a aquel Estado que no cumpla con las obligaciones que le son Impuestas por su calidad de Miembro de la Organización.

    (ii) la ausencia de un procedimiento jurídico, que permita a los Estados asociados reaccionar con este tipo de sanción, contra la violación del ordenamiento jurídico internacional particular de la Organización, sólo puede ser remediada por una modificación de la Carta de Bogotá en conformidad a las disposiciones del art. 111 de la misma.

2.- En base a estas conclusiones corresponde enjuiciar la decisión del Órgano de Consulta de excluir al "actual gobierno de Cuba" de toda participación en los órganos y organismos del Sistema interamericano.

(i) ¿Cuál es el alcance de esta decisión? O en otros términos, ¿quién es el sujeto de la sanción, y qué tipo de sanción se ha aplicado en la VI Resolución adoptada por el Órgano de Consulta?

La primera duda se presenta por los términos utilizados en la decisión sancionadora, en donde se expresa que el sujeto de la sanción es el "actual Gobierno de Cuba", Entendemos que la distinción que efectúa la VI Resolución, entre el gobierno de un Estado miembro, y el Estado miembro como sujeto del Derecho internacional, carece de fundamento en el Derecho Constitucional de la Organización de los Estados Americanos.

En efecto, la Organización regional carece del poder de negar a un gobierno determinado, el derecho a asumir la representación de su Estado en las relaciones internacionales. No puede desconocer el derecho de un gobierno de vincular al Estado a través de los actos internacionales que realice. De tal forma, la Organización no puede resolver, que es el "actual gobierno" de un Estado miembro el que ha violado el ordenamiento jurídico de la Organización. Para el Derecho internacional, y para el Derecho de la Organización de los Estados Americanos, es el Estado como sujeto de derechos y obligaciones quien no ha cumplido con sus obligaciones, y quien debe asumir toda la responsabilidad política y jurídica de los actos de sus representantes.

Las sanciones del ordenamiento jurídico internacional particular de una Organización internacional, recaen sobre los sujetos de dicho ordenamiento que son los Estados. La Organización de los Estados Americanos, en consecuencia, al sancionar al gobierno de un Estado miembro, ha sancionado al Estado miembro, cualquiera que sean los términos que se emplean en la decisión sancionadora.

El segundo problema consiste en determinar si se ha suspendido o expulsado al Estado miembro. Es posible responder a este interrogante, comparando los efectos jurídicos que de hecho ha producido la decisión del Órgano de Consulta, con los de la suspensión y la expulsión.

Podemos concluir en este sentido, que por sus efectos Jurídicos este acto de la Organización de los Estados Americanos, debe ser considerado como una decisión de expulsión. Contra su voluntad, priva de sus derechos y privilegios, y libera de sus obligaciones, a un Estado miembro acusado de violación de los principios y normas derivadas del ordenamiento jurídico creado por el vínculo de asociación. Resulta irrelevante a nuestra conclusión, el hecho que los efectos jurídicos de la decisión analizada, no hayan sido los deseados por los autores de la misma. Nos limitamos a constatar los efectos jurídicos que de hecho la decisión del Órgano de Consulta ha producido.

En consecuencia, debe considerarse que Cuba ha sido expulsada de la Organización, como resultado de la VI Resolución aprobada por el Órgano de Consulta en su reunión de Punta del Este en 1962.

(ii) Las aclaraciones precedentes permiten enjuiciar con criterios jurídicos la citada decisión del Órgano de Consulta.

Dicha decisión carece de base legal, pues no existe en los instrumentos institucionales de la Organización, ninguna cláusula que atribuya a la misma el poder de expulsar -ni de suspender-un Estado miembro. Este poder no puede deducirse a partir de la teoría de los poderes implícitos, pues existen elementos de juicio suficientes, que permiten presumir que la voluntad soberana de los Estados que se asociaron y crearon la Organización, era contraria al establecimiento de ningún sistema de sanciones "constitucionales" y "disciplinarias".

Además el Órgano de Consulta, es incompetente para aplicar cualquier medida sancionadora que no está expresamente establecida en el art. 8º del Tratado de Río de Janeiro, y en las hipótesis que el mismo Tratado establece.

No sólo es posible sostener la ilegalidad del acto por los motivos indicados, sino que debe considerarse además, que dicho acto de la Organización, es un acto de intervención en la esfera del "dominio reservado" de un Estado miembro. Ello, teniendo en cuenta la motivación de la decisión.

En el Derecho de la Organización de los Estados Americanos, la cláusula que establece como esquema ideal de organización política la democracia representativa, tiene sólo un valor declarativo, y no el carácter de obligación jurídica para los Estados miembros.

Un acto de la Organización que afecte directa o indirectamente esta competencia reservada de los Estados miembros, debe ser considerado un acto de intervención contrario a las disposiciones de la Carta de Bogotá (art. 15).
La única excepción es la de la adopción de las medidas previstas en el Tratado de Río de Janeiro; excepción que como hemos visto, está expresamente establecida en el art. 19 de la Carta.

La adopción de un sistema de gobierno basado en los principios del marxismo-leninismo, puede ser causa -desde un punto de vista estrictamente jurídico- de intervención de la Organización únicamente a loa efectos de la aplicación de las medidas previstas en el art. 8º del Tratado de Río de Janeiro. Se ha considerado en efecto, que la adopción de tal sistema de gobierno respondería a las hipótesis definidas en el art. 6 del Tratado.

El Órgano de Consulta, al extraer consecuencias jurídicas de la incompatibilidad del régimen de Cuba con los Principios del Sistema interamericano, distintas de las que estaba autorizado a extraer, incurre en un acto de intervención contrario a las disposiciones de la Carta de la Organización de los Estados Americanos.
(iii) La solución dada por el Órgano de Consulta al problema del incumplimiento por un Estado de sus obligaciones como Miembro de la Organización, no es una solución de Derecho. Puede ser calificada como una solución "de facto", impuesta por una mayoría circunstancial. No podrá considerarse como un antecedente para legitimar futuras decisiones de la misma índole.

Esta conclusión, no implica que sostengamos que el Órgano de Consulta debería haberse abstenido de adoptar ninguna decisión sancionadora. Por el contrario, entendemos que el Órgano de Consulta podría haber adoptado sanciones Jurídicas contra dicho Botado miembro, aplicando el único instrumento jurídico en el que tiene competencia, que es el Tratado de Río de Janeiro.

¿Cuál sería la solución al problema planteado por la actual situación de Cuba ante el Sistema interamericano? Consideramos que esta situación creada por una medida "de facto" sólo puede tener una solución "de facto". Así como la Carta de la Organización, no prevé ni autoriza la suspensión o la expulsión de un Estado miembro, es lógico que nada establezca sobre la readmisión del Estado expulsado, o sobre el levantamiento de la suspensión.

La única solución -salvo el caso de una previa modificación de la Carta- será la de adoptar, por el mismo procedimiento por el que se llegó a la expulsión, una decisión contraria admitiendo su reincorporación al Sistema.

3. las conclusiones a que arribáramos en el estudio de las sanciones "disciplinarias" y "constitucionales" en el Derecho de las Organizaciones Internacionales, y en particular en el estudio de la decisión sancionadora adoptada por el Órgano de Consulta en Punta del Bate, nos inspiran las siguientes reflexiones finales.

Hemos afirmado que la sanción internacional puede estudiarse como un fenómeno social en cuanto significa una reacción social ante la violación del orden jurídico establecido; y como fenómeno jurídico en cuanto dicha reacción es organizada por el Derecho que legitima así el uso de la coerción contra el violador de una de sus reglas.

Afirmábamos asimismo que la inexistencia de la sanción jurídicamente organizada, no impedirá la subsistencia de la sanción como fenómeno social. En otras palabras, la inexistencia de un procedimiento jurídico que encauce la reacción de un grupo social, no puede impedir que sociológicamente este fenómeno se manifieste.

En el caso de las Organizaciones internacionales, la ausencia de disposiciones constitucionales que regulen la reacción de los Estados miembros ante la violación por otro Estado miembro de sus obligaciones con la Organización, no puede impedir que esta reacción social se produzca. En ese caso, los Estados miembros actuando a través de uno de los órganos de la Organización, recurren a ficciones jurídicas a los efectos de disimular ante la opinión pública, la realidad de la violación del Derecho de la Organización.

La sanción que aplican, y que teóricamente debería tener por objeto el reforzar la vigencia del Derecho de la Organización, significa una nueva violación de este ordenamiento jurídico, que esta vez sí, quedará sin ser sancionado.

Ello, aun cuando la decisión sancionadora sea adoptada por una mayoría legal. La legalidad de la decisión de un órgano internacional, sólo puede ser el resultado de conformidad al ordenamiento jurídico internacional particular do la Organización internacional, no siendo suficiente, la validez formal que el acto posee al ser aprobado por la mayoría de votos prevista. En otros términos, la validez formal del acto no es suficiente para asegurar su validez material.

Estas consideraciones nos inspiran la siguiente conclusión de "lege ferenda". La Carta de la Organización de los Estados Americanos, debería ser modificada por los procedimientos constitucionales previstos, a los efectos de incorporar a la misma un sistema de sanciones "disciplinarias" y "constitucionales". La adopción de este tipo de sanciones debería estar precedida de un estudio sobre la eficacia de las mismas, basado en las enseñanzas de la práctica de las demás Organizaciones internacionales.

El Derecho de la Organización de los Estados Americanos saldría reforzado, no por el solo hecho de poseer un sistema de sanciones apropiado, sino porque de tal forma se evitaría que la reacción social producida por una violación a ese Derecho, dé lugar a una nueva violación del mismo por los propios órganos de la Organización. Y esta violación es tanto más grave, cuanto que compromete seriamente el prestigio de la Organización, y plantea serias dudas sobre el respeto al Derecho en las relaciones interamericanas.



Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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