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  Félix Peña

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¿UNA NUEVA ETAPA DEL MERCOSUR Y DE SU RELACIÓN CON LA UE?
Los requerimientos de liderazgo y de inteligencia metodológica que se plantean.

por Félix Peña
Febrero 2016


 

Es en el contexto del actual sistema internacional y de sus incertidumbres que cabe colocar la cuestión de cómo continuar los procesos de construcción del Mercosur y de concertación de un acuerdo bi-regional entre el Mercosur y la Unión Europea. ¿Puede considerarse al respecto, que tanto el Mercosur como sus negociaciones con la UE estén entrando en una nueva etapa? Hay señales claras en el sentido que las condiciones son propicias para que ello ocurra. En el caso del nuevo gobierno argentino. el Presidente Macri ha sido claro en la importancia que le atribuye a la construcción del Mercosur, como eje de una estrategia más amplia de inserción en América Latina y en el mundo. En tal perspectiva, asigna un lugar especial a profundizar la relación preferencial desarrollada en los últimos treinta años con Brasil, extendida luego al espacio más amplio del Mercosur y de los países latinoamericanos. Y también ha sido claro en cuanto al valor estratégico de las relaciones con otras regiones, perspectiva en la que se coloca por cierto, la negociación del acuerdo de asociación con la UE, y las que habrá que encarar en el propio espacio hemisférico y con países de otras regiones, entre los cuales ocuparía un lugar especial, por su importancia en el comercio y en las inversiones, un eventual acuerdo comercial preferencial con China.

En cuanto a la construcción del Mercosur, tres condiciones parecen fundamentales si es que se quiere avanzar con realismo político y lograr resultados concretos. La primera es sacar de la mesa de debate, la cuestión sobre si el Mercosur tal como está debe existir, o si sería mejor transformarlo en una zona de libre comercio o, simplemente, eliminarlo. La segunda es que un proceso de integración, no supone necesariamente que las naciones participantes dejen de ser soberanas y unidades autónomas del sistema internacional, ni que los mercados y respectivos sistemas económicos deban fusionarse en su totalidad. Y la tercera cuestión, se refiere a la metodología para las aperturas de los respectivos mercados al comercio y a las inversiones originadas en los socios. Sin perjuicio de compromisos más amplios, como los pactados originalmente en el Tratado de Asunción con respecto al comercio de bienes y al arancel externo común, también se previeron aproximaciones de tipo sectorial, como la del sector automotriz, y la pactada, pero no necesariamente empleada, de los acuerdos sectoriales previstos en el Tratado y en la Decisión CMC05/91. Este marco regulatorio ha sido muy poco empleado y hoy podría adaptarse bien a la necesidad de facilitar la integración productiva en otros sectores.

Una adaptación inteligente del Mercosur a las nuevas realidades mundiales y regionales, y a los desafíos que ellas plantean, contribuirá a lograr que la negociación para la asociación con la UE, entre por carriles más estratégicos y, a la vez, más pragmáticos.


El contexto internacional es un necesario telón de fondo para entender, en las relaciones entre naciones, la constante tensión entre conflicto, fragmentación, eventualmente guerra, por un lado, y cooperación, eventualmente integración, por el otro. Ello siempre ha sido y es hoy particularmente cierto, en el caso de la relación entre naciones contiguas, dada la mayor conectividad física existente.

En sus libro "Memorias" (Encuentro-CEU, Madrid 2010), Jean Monnet describe bien el papel de tal telón de fondo en el inicio del camino que llevó a la construcción de lo que es hoy la Unión Europea. En su momento fundacional, tuvo una incidencia fundamental la percepción de un cuadro internacional que indicaba el riesgo de repetir las experiencias tantas veces vividas en Europa, esto es, el uso de la violencia y el recurso a la guerra en las relaciones entre naciones vecinas, especialmente entre Alemania y Francia. Liderazgo político e inteligencia metodológica y técnica, fue la combinación de factores que se tradujo finalmente en el Plan Schumann (mayo de 1950), un producto de personalidades excepcionales como fueron, entre varios otros, Robert Schumann y Konrad Adenauer en el plano político, y el propio Jean Monnet en el técnico.

El mundo actual es muy distinto al de los años 50 del siglo pasado. Sin embargo, al igual que entonces, se observan hoy tendencias y fuerzas profundas en el plano global y en el de algunas de las distintas regiones, que están conduciendo a un clima de incertidumbres y desafíos que, en parte, son similares a los que tuvieron responder los líderes de aquél entonces. Es útil al respecto leer y reflexionar sobre un artículo publicado recientemente por Joschka Fischer, quien fuera Ministro de Asuntos Exteriores y Vice-Canciller de Alemania. Es un análisis duro pero realista de la actual situación mundial. Lo hace en una nota en el "El País" de Madrid, con un título sugestivo: "Bienvenidos al Siglo XXI. Un nuevo orden mundial parece inevitable, pero no se distinguen aún sus fundamentos" (http://elpais.com/). Señala con crudeza que "allí donde uno mire verá caos creciente. Parece que el orden internacional que se forjó en la fragua del siglo XX se está acabando y no tenemos el menor atisbo de lo que vendrá a reemplazarlo". Menciona algunos de los principales y conocidos desafíos que hoy enfrenta el colectivo de naciones. Y agrega una nota pesimista sobre cómo se encararán tales desafíos: "Lo que no está claro es el contexto en el que surgirá la respuesta (si es que surge). ¿En qué estructuras políticas, por iniciativa de quién y según qué reglas se negociarán (o dirimirán por la fuerza, si negociar fuera imposible) estas cuestiones? El orden político y económico no surge simplemente del consenso pacífico o de la imposición no discutida del más poderoso. Siempre ha sido resultado de una lucha por el dominio (a menudo brutal, sangrienta y prolongada) entre potencias rivales. Solo a través del conflicto se establecen los pilares, las instituciones y los actores de un nuevo orden".

El diagnóstico de Fischer es útil para comprender la importancia de los esfuerzos orientados a construir condiciones para una gobernanza global que sea funcional a objetivos de paz mundial. Una de esas condiciones es el predominio de la lógica de cooperación y de trabajo conjunto entre naciones de una misma región geográfica. La gobernanza regional, entendida como resultante de valores, instituciones y reglas que permiten asegurar un ambiente de paz, seguridad y estabilidad política entre naciones vecinas, es entonces un bien público cada vez más valioso y, por momentos, difícil de lograr y de preservar.

Es en tal contexto que cabe colocar la cuestión de cómo continuar la construcción del Mercosur y la concertación de su acuerdo bi-regional con la UE. Ambos son parte de complejos procesos de inserción en espacios regionales y birregionales más amplios. Y ambos se explican por una combinación muy dinámica y multidimensional, de factores políticos, económicos, sociales y culturales. Pretender entender estos procesos y, en especial, operar en ellos, sólo en la perspectiva de lo económico y comercial, o incluso de lo político, implicaría correr el riesgo de generar ilusiones que luego no se traducen en las realidades. Ha ocurrido ello muchas veces, especialmente en el caso del Mercosur.

¿Puede considerarse, al respecto, que tanto el Mercosur como sus negociaciones con la UE estarían entrando en una nueva etapa? Hay señales claras en el sentido que las condiciones son propicias para que ello ocurra. En el Mercosur surgieron desde hace un tiempo en por lo menos tres de sus países miembros (Brasil, Paraguay y Uruguay). Más recientemente las señales emitidas por el nuevo gobierno argentino, indican una fuerte voluntad política de avanzar en el desarrollo de ambos procesos. Y de colocarlos en el cuadro más amplio de la integración regional latinoamericana, a través de la convergencia entre los países del Mercosur y los de la Alianza del Pacífico. Cabe tener en cuenta que los países de la Alianza tienen acuerdos de libre comercio ya concluidos con la UE.

El Presidente Macri ha sido claro en la importancia que le atribuye a la construcción del Mercosur, como eje de una estrategia más amplia de inserción activa y asertiva del país, en América Latina y en el mundo. En tal perspectiva asigna un lugar especial a continuar y profundizar la relación preferencial desarrollada en los últimos treinta años con Brasil, extendida luego al espacio más amplio del Mercosur y de los demás países latinoamericanos. Y también ha sido claro en cuanto al valor estratégico de las relaciones con otras regiones, perspectiva en la que se coloca por cierto, la negociación del acuerdo de asociación con la UE, y las que habrá que encarar en el propio espacio regional hemisférico y con países de otras regiones, entre los cuales ocupa un lugar especial, por su importancia en el comercio y en las inversiones, un eventual acuerdo comercial preferencial con China (ver al respecto y entre otros, este Newsletter de enero 2016 en http://www.felixpena.com.ar/).

Con respecto al Mercosur será importante observar si tres percepciones existentes en países miembros pueden ser superadas. Una se enuncia en la frase "el Mercosur nos ata". La otra en la expresión "el mercado que me prometiste no me lo diste". Y la tercera en la afirmación "me licuaste la preferencia prometida". La primera se refiere a que el Mercosur obliga a sus miembros a negociar juntos preferencias arancelarias con otros países (efecto combinado del arancel externo común y de la Decisión CMC 32/00). La segunda está vinculada a restricciones de todo tipo que han continuado aplicándose al comercio recíproco, por todos los países miembros (aunque el caso más ruidoso en los últimos años sea de Argentina). Y la tercera, al hecho que a veces unilateralmente países miembros han extendido preferencias comerciales, no siempre arancelarias, a terceros países, colocándolos entonces en igualdad de condiciones con los países miembros.

Las claras señales enviadas por el gobierno Macri, en el sentido de su efectivo interés de concluir las negociaciones con la UE y de avanzar en la convergencia entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico, sin perjuicio de abrir luego otras iniciativas negociadoras de alcance trans-regional, eliminará la posibilidad de argumentar que "el Mercosur nos ata". Era éste un argumento centrado en la percepción -correcta o incorrecta- de que la Argentina era el principal obstáculo para negociar con terceros países y, en concreto, con la UE. Incluso, como han planteado en sendos artículos Ricardo Lagos, el ex Presidente de Chile y Osvaldo Rosales, quien fuera negociador de acuerdos de libre comercio firmados por Chile y Director de la División Comercio Internacional de la CEPAL, un acuerdo inteligente entre el Mercosur y la UE, abriría la puerta a renovar la metodología de la propia integración latinoamericana, por sus efectos -incluso como precedente- en la creación de un marco institucional apropiado para el desarrollo de cadenas regionales de valor orientadas a los mercados de la propia región, pero sobre todo de otras (ver el artículo de Lagos en http://www.ricardolagos.org/. El de Rosales, titulado "Chile y la relevancia del acuerdo Mercosur-UEuropea", a la fecha aún no ha sido publicado).

En cuanto a la construcción del Mercosur, tres condiciones parecen fundamentales si es que se quiere avanzar con realismo político y lograr resultados concretos.

La primera es sacar de la mesa de debate, la cuestión sobre si el Mercosur tal como está debe existir, o si sería mejor transformarlo en una zona de libre comercio o, simplemente, de eliminarlo. Es una cuestión que muchas veces se plantea desde perspectivas ideológicas o teóricas, esto último especialmente desde el plano de una interpretación dogmática de teorías económicas (por ejemplo, lo que debe ser una unión aduanera en la perspectiva de Bela Balassa, que lleva a la distinción entre la "perfecta" o la "imperfecta", categoría está última en la que suele colocar al Mercosur, desconociéndose así el alcance de la definición del artículo XXIV del GATT). Es preferible resaltar, especialmente por parte del liderazgo político, que lo que se discute no es si los socios deben trabajar juntos o no (esto es, la dimensión existencial del Mercosur), pero sí el cómo pueden trabajar juntos (esto es, la dimensión metodológica). Al respecto lo importante es tener en cuenta y dejar en claro, que no existe un modelo único sobre cómo las naciones vecinas pueden cooperar y trabajar juntas, y que, en cada caso la metodología del trabajo conjunto debe ajustarse, más que a modelos teóricos, a las necesidades y posibilidades, como también a compromisos internacionales asumidos especialmente en la OMC (sobre el tema abordado en esta párrafo ver, entre otros, este Newsletter del mes de abril 2012, en http://www.felixpena.com.ar/).

La segunda cuestión es que los procesos de integración, no suponen necesariamente que las naciones participantes dejen de ser soberanas y unidades autónomas del sistema internacional, ni que los mercados y respectivos sistemas económicos deban fusionarse en su totalidad. Tampoco implica que habrá un producto final en un plazo determinado. Implica trazar una hoja de ruta para construir gradualmente espacios económicos más conectado e integrados a través de un proceso que nunca será lineal, pero que debe contener una dosis razonable de irreversibilidad. E implica, en especial, que los participantes aceptan voluntariamente disciplinas colectivas libremente pactadas. Ello significa lograr a través de reglas e instituciones, puntos de equilibrio entre intereses nacionales y comunes, como también entre un grado razonable de flexibilidad en los compromisos asumidos, con un grado necesario y también razonable de previsibilidad en las reglas pactadas. De lo contrario no se lograrán los efectos que se procuran en el plano de las inversiones productivas y de la generación de empleo en función de los mercados ampliados.

Y la tercera cuestión, se refiere a la metodología para las aperturas de los mercados al comercio y a las inversiones originadas en los socios. Sin perjuicio de compromisos más amplios, como los pactados originalmente en el Tratado de Asunción con respecto al comercio de bienes y al arancel externo común, siempre se previó aproximaciones de tipo sectorial, como la pactada -y aún vigente para el sector automotriz- y la también pactada, pero no necesariamente empleada, de los acuerdos sectoriales previstos en el Tratado (artículo 5° d) y que tuvieran un primer marco regulatorio en la Decisión CMC03/91. Este marco regulatorio ha sido muy poco empleado y hoy podría adaptarse bien a la necesidad de facilitar la integración productiva en otros sectores. Además, permitiría articular tal integración productiva sectorial con la que pueda desarrollarse en el ámbito de la estrategia de convergencia en la diversidad, prevista para las relaciones entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico. Una estrategia sectorial de este tipo no iría contra la idea más amplia de lograr con el tiempo el denominado mercado común regional y, por el contrario, la facilitaría. La ALADI, cuenta con los instrumentos necesarios al respecto a partir de las reglas previstas en el Tratado de Montevideo de 1980. Cómo utilizar la ALADI en la necesaria articulación entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur, es una de las cuestiones que debería tener prioridad en la agenda de la nueva etapa del Mercosur.

Una revitalización y adaptación del Mercosur y de sus instrumentos a las nuevas realidades mundiales y regionales, y a los desafíos que ellas plantean a los países de ambas regiones, contribuirá a lograr también que la negociación para una asociación bi-regional con la UE, entre por carriles más estratégicos y, a la vez, más pragmáticos e inteligentes. Las flexibilidades implícitas del artículo XXIV, párrafo 8 del GATT, permiten tal enfoque (estratégico y pragmático) a condición que sea la resultante, en ambos lados del Atlántico, de un marcado liderazgo político (que sólo puede ser impulsado al más alto nivel de los respectivos países miembros) y de una metodología imaginativa consistente con las normativas de ambos procesos de integración y de la OMC (sobre los márgenes de acción que brindan las normas del GATT y especialmente el artículo XXIV, cuando son bien interpretadas, ver Sangeeta Khorana, Nicholas Perdikis, May T.Yeung and William A.Kerr, "Bilateral Trade Agreements in the Era of Globalization. The EU and India in Search of Partnership", Edward Elgar, Cheltenham UK-Northampton, MA. USA, 2010).


Lecturas recomendadas:


  • Agamben, Giorgio, "Estado de Excepción", Adriana Hidalgo Editora, Buenos Aires 2014.
  • Andrews-Speed, Philip, "The Global Resource Nexus and its Relevance to the Asia-Pacific Region", Institute of Strategic and International Studies (ISIS), The APR Series E-Monograph, Malaysia 2015, en http://www.isis.org.my/.
  • Capello, Mario; Cohen Arazi, Marcos, "En la búsqueda de acuerdos y políticas de Estado para el desarrollo de largo plazo en Argentina", IERAL-Fundación Mediterránea, Documento de Trabajo, n° 147, 15-12-2015, en http://www.ieral.org/.
  • Cohen, Craig; Dalton, Melissa G. (editors), "2016 - Global Forecast", Center for Strategic & International Studies - CSIS, Washington 2015, en http://csis.org/.
  • Denis, Jean-Pierre; Greilsamer, Laurent (editores), "El Atlas de la Globalización. Todas las claves del proceso que está cambiando el mundo", Carlos Alfieri, coordinador de la edición Argentina; Le Monde - Le Monde Diplomatique - Capital Intelectual - Fundación Mondiplo, Buenos Aires 2015.
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  • Hernandez, Carolina, "The Asean Community Beyond 2015", Institute of Strategic and International Studies (ISIS) Malaysia, Kuala Lumpur 2016, en: http://www.isis.org.my/.
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  • Monroy-Hernández, Andrés, "Líneas de Ensamblaje Digital", en Ideas, en "El País", 31-01-2016, en http://tecnologia.elpais.com/.
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  • Riaboi, Jorge, "El eterno amor político entre Europa y el Mercosur", en "El Cronista", 29-01-2016, en http://www.cronista.com/.
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  • Zambernardi, Lorenzo, "Politics is too important to be left to political scientists: A critique of the theory-policy nexus in International Relations", European Journal of International Relations, March 2016.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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