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  Félix Peña

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REFLEXIONES Y CURSOS DE ACCIÓN RECOMENDABLES:
Relaciones comerciales entre Argentina y Brasil en el marco del Mercosur

por Félix Peña
Noviembre 2013


 

Distintos factores están incidiendo en el relacionamiento económico y comercial entre Argentina y Brasil. Son factores que incluso trascienden a la relación bilateral y se vinculan con una percepción de insuficiencias en la construcción del Mercosur.

A la luz de algunos de esos factores, varios cursos de acción parecen recomendables, especialmente paras empresarios con interés en evitar un deterioro del cuadro comercial bilateral con Brasil, e incluso del Mercosur. Sin perjuicio de otros, los siguientes parecen ser relevantes:

  • Efectuar un análisis sistemático sobre las alternativas que el país tiene en su inserción internacional a través de negociaciones comerciales internacionales, tal como recientemente lo han hecho para Brasil la FIESP y el IEDI.

  • Revalorizar el real alcance que podría tener un Mercosur que sea más creíble y eficaz como plataforma de inserción competitiva y de capacidad negociadora en el actual sistema comercial internacional.

  • Evaluar con realismo qué tipo de adaptaciones y perfeccionamientos se requerirían el Mercosur, sus métodos de trabajo y de sus instrumentos operativos.

  • Desarrollar una intensa interacción, tan informal como posible, con líderes empresarios e instituciones relevantes de los otros países miembros del Mercosur y, en particular del Brasil, a fin de tener un buen diagnóstico de los problemas reales y una apreciación precisa de los márgenes de maniobra que se tiene para desatar nudos con inteligencia y eficacia. Lograr una adecuada sinergia empresaria-académica puede ser de gran utilidad al respecto, complementando la necesaria interacción con los sectores gubernamentales.

  • Darle prioridad a la cuestión de las negociaciones comerciales preferenciales con la UE, evitando la tendencia a versiones más radicales de lo que se ha denominado como un "paraguas" en la que, en la práctica, cada país del Mercosur negociaría bilateralmente con los europeos.

  • Poner énfasis en una estrategia eficaz de desarrollo de alianzas e inversiones conjuntas con empresas del Brasil y de los otros socios, especialmente en el marco de cadenas productivas regionales y en función de las oportunidades que a los países del Mercosur se les está abriendo en el mundo.

Distintos factores están incidiendo en el relacionamiento económico y comercial entre Argentina y Brasil. Son factores que incluso trascienden a la relación bilateral y se vinculan con percepciones de insuficiencias en el proceso de construcción del Mercosur. Tales percepciones son más notorias en los sectores empresariales de Brasil, Paraguay y Uruguay. Tienen en cada uno de ellos distintas intensidades y, especialmente en los casos de Paraguay y Uruguay presentan, por diferentes motivos en cada caso, también connotaciones políticas.

En el caso del Brasil, se observa el interés gubernamental en evitar un deterioro de la calidad del relacionamiento bilateral y, en particular, que se pudiera afectar el valor de la relación estratégica. Como definiera en 2008 el entonces Canciller y hoy Ministro de Defensa, Celso Amorim, en un panel en el WEF en Davos, "para Brasil el Mercosur es sinónimo de paz y estabilidad política en América del Sur". Tal definición seguiría teniendo vigencia en los niveles gubernamentales en Brasilia.

En el plano de la relación bilateral entre Argentina y Brasil, el mayor grado de insatisfacción se refiere a restricciones que inciden sobre el intercambio comercial. Si bien tales restricciones se han observado en el pasado y se observan en el presente en distinto grado y con diferentes modalidades en los dos países, más recientemente la atención se centra en la reacción de exportadores brasileños a lo que consideran que son medidas restrictivas que aplicaría la Argentina. Entienden que son contrarias a las reglas de juego pactadas tanto en el plano bilateral (ACE 14) como en el del Mercosur. En la opinión que suele predominar en el empresariado brasileño, tales restricciones estarían afectando asimismo a las inversiones de empresas brasileñas en el país. A ello deben sumarse las incertidumbres en torno al futuro del acuerdo automotriz. Un factor que en los últimos dos años estaría acentuando críticas del empresariado brasileño a tales medidas comerciales, es lo que se considera como un efecto de desvío de su comercio con la Argentina a favor de terceros países, especialmente puesto en evidencia en el crecimiento de las importaciones de manufacturas de origen asiático. Pero tal desvío se observaría también en el caso de exportaciones de manufacturas de Argentina al Brasil.

En todo caso resulta difícil apreciar en las posiciones empresaria brasileñas cuánto hay de argumentos sustantivos fundados en realidades concretas y cuánto hay de actitudes tácticas en función de procesos negociadores pendientes, tales como el del acuerdo automotriz y el del acuerdo entre el Mercosur y la UE. Calibrar bien este aspecto parece fundamental a la hora de definir estrategias negociadoras del sector empresario argentino.

El peso relativo de la región sudamericana en las exportaciones de manufacturas del Brasil al mundo y el de las manufacturas en sus exportaciones al Mercosur y a la Argentina, son datos no menores para apreciar márgenes de maniobra reales del Brasil en sus relaciones comerciales con Argentina y con la región. Tal peso relativo pondría de manifiesto diferencias en el grado de industrialización del Brasil con la Argentina y con otros países sudamericanos, pero también exteriorizaría los efectos positivos que han tenido para las exportaciones brasileñas y para la internacionalización de sus empresas, las desgravaciones arancelarias pactadas tanto a nivel de la ALADI como del Mercosur.

En el caso de Uruguay y en menor medida del Paraguay, la principal queja tiene que ver con el hecho que no habrían obtenido -en la Argentina, pero tampoco en Brasil- la garantía de un acceso irrestricto a un mercado ampliado que era -en su percepción basada en el Tratado de Asunción- una de las razones de ser del Mercosur. "Nos prometieron un mercado que nos dieron sólo en forma precaria", es un argumento que en forma reiterada se esgrime en los sectores empresarios y también en los políticos de ambos países. Sin embargo, en general tal argumento no se efectúa en el marco de un análisis fundado sobre si las empresas de ambos países han desarrollado estrategias adecuadas al hecho que se podrían insertar en mercados más amplios y complejos. También parece fundamental precisar bien este tema para un debate sólido sobre las asimetrías en el Mercosur.

Las principales quejas se refieren sin embargo a lo que el Mercosur significa para la estrategia de inserción comercial internacional regional y global de cada uno de sus países miembros. Es una queja fuerte en empresarios del Brasil y en sectores políticos y empresarios del Uruguay. Se observa un desdoblamiento en tales quejas.

Por un lado, ellas se refieren a lo que consideran que es falta de efectividad e ineficacia de las reglas de juego del Mercosur. Muy recientemente se ha utilizado por dirigentes empresarios brasileños la expresión de que al menos en lo económico "el Mercosur está muerto". También se ha recurrido a expresiones similares en ámbitos políticos y empresarios del Uruguay. En su momento incluso el Presidente Mujica señaló que "el Mercosur está rengo y a la miseria". El Vice-Presidente Astori ha sido uno de los principales críticos del estado actual del Mercosur. Todo ello tiene repercusión amplia en medios de prensa e incide en la opinión pública.

Por otro lado, se refieren a que el Mercosur estaría impidiendo una inserción del respectivo país en la tendencia actual a la negociación de mega-acuerdos comerciales interregionales, en particular el "Trans-Pacific Partnership" y el "Transatlantic Trade and Investment Partnership". Las quejas al respecto se exteriorizan en argumentos tales como "el Mercosur nos ata y nos tira abajo" que se escucha a menudo en sectores empresariales y en la prensa del Brasil, que consideran que su país se está quedando aislado en el escenario global. Son quejas que se estarían acentuando por tres factores: i) la paralización actual de la Rueda Doha y las dudas existentes sobre la eficacia futura de la OMC, al menos para impulsar negociaciones comerciales multilaterales; ii) el contraste entre las antes mencionadas mega-negociaciones (aunque aún es difícil decir si efectivamente concluirán con éxito y cuándo) y el estado presente de las negociaciones Mercosur-UE, y iii) el hecho que se ha instalado la idea que el futuro del comercio internacional de un país en desarrollo se vincula fuertemente a la capacidad de su sistema productivo de insertarse en cadenas de valor transnacionales, que requeriría de los marcos regulatorios que surgirían de las negociaciones de los mega-acuerdos, ya que no podrían resultar, al menos en su situación actual, del ámbito de la OMC. El profesor Richard Baldwin es quien más ha instalado esa visión, llegando a proponer incluso la idea una nueva OMC 2.0, de participación restringida sólo a un grupo de países que faciliten el desarrollo de cadenas de valor transnacionales (Baldwin, Richard, "WTO 2.0: Global governance of supply-chain trade", Centre for Economic Policy Research (CEPR), Policy Insight N° 64, London, December 2012, en: http://www.cepr.org/.). La denominada "Alianza del Pacífico" entre Chile, Colombia, Perú y México, que más allá de sus reales resultados cuenta con una campaña mediática eficaz, está contribuyendo a esa sensación de "quedarnos aislados" que se observa con distintas intensidades en Brasil, Uruguay y Paraguay.

Varios cursos de acción son recomendables especialmente para empresarios con interés en evitar un deterioro de la relación bilateral con Brasil, e incluso del Mercosur.

Sin perjuicio de otros, los siguientes parecen ser relevantes:

  • Efectuar un análisis sistemático sobre las alternativas que el país tiene en su inserción internacional a través de negociaciones comerciales internacionales, tal como recientemente lo ha hecho para Brasil la FIESP en su informe "Agenda de Integracão Externa" (http://www.fiesp.com.br) y el IEDI en su informe "A Multiplicacão dos Acordos Preferenciais de Comércio e o Isolamento do Brasil" (http://www.iedi.org.br/).

  • Revalorizar el real alcance que podría tener un Mercosur que sea más creíble y eficaz, como plataforma de inserción competitiva y de capacidad negociadora en el actual sistema comercial internacional, caracterizado por una proliferación de protagonistas con múltiples opciones negociadoras, así como por la fragmentación del comercio, la producción y la inversión en distintas modalidades de cadenas transnacionales de valor.

  • Evaluar con realismo qué tipo de adaptaciones y perfeccionamientos requerirían el Mercosur, sus métodos de trabajo y sus instrumentos operativos, a fin de aumentar su efectividad y legitimidad social; fortalecerse como ámbito eficaz para garantizar preferencias económicas entre sus socios, con énfasis en aquellas que sean funcionales a la articulación productiva transnacional, y entablar negociaciones comerciales relevantes con el mayor número posible de países y/o regiones.

  • Desarrollar una intensa interacción, tan informal como posible, con los líderes empresarios y con sus instituciones relevantes de los otros países miembros del Mercosur y, en particular del Brasil, a fin de tener un buen diagnóstico de los problemas reales y una apreciación precisa de los márgenes de maniobra que se tiene para desatar nudos con inteligencia y eficacia. Para ello parece recomendable multiplicar canales informales de diálogo y conocimiento mutuo. Lograr una adecuada sinergia empresaria-académica puede ser de gran utilidad al respecto, complementando la necesaria interacción con los sectores gubernamentales.

  • Darle prioridad a la cuestión de las negociaciones comerciales preferenciales con la UE, evitando la tendencia a versiones más radicales de lo que se ha denominado como un "paraguas" en la que, en la práctica, cada país del Mercosur negociaría bilateralmente con los europeos. Tal concepción podría eventualmente conducir a una erosión de las preferencias comerciales y económicas de la Argentina en el mercado del Brasil y, más aún, a un deterioro pronunciado de la calidad de la relación estratégica bi-nacional. Podría incluso retrotraer tal relación a momentos superados a partir de los acuerdos en el campo nuclear y del lanzamiento por Alfonsín-Sarney del programa de integración bilateral. Hay sin embargo espacio, incluso amplio, para una negociación que combine un marco común con múltiples variantes de flexibilidades y velocidades diferenciadas, que saquen provecho de las imprecisiones de la normativa OMC (artículo XXIV del GATT, párrafo 8); de precedentes de otras negociaciones comerciales de la propia OMC (parece recomendable seguir de cerca la evolución de las negociaciones India-UE); del tiempo que requiere la maduración del acuerdo que se logre (si se negocia bien podría ser algo así como entre veinte y veinticinco años, a lo que habría que agregar las excepciones y la posibilidad de aplicar distintas modalidades de válvulas de escape, tales como las recomendadas por el IEDI en el antes mencionado informe con el fin de atenuar el impacto sobre sectores muy sensibles), y del interés real que la UE pudiera tener en concluir su acuerdo con el Mercosur antes de hacerlo con los EEUU, teniendo en cuenta las negociaciones agrícolas, como también la creciente inserción en la región de China e India, en sectores económicos de interés para empresas europeas.

  • Poner énfasis en una estrategia eficaz de desarrollo de alianzas e inversiones conjuntas con empresas del Brasil y de los otros socios, especialmente en el marco de cadenas productivas regionales y en función de las oportunidades que a los países del Mercosur se les está abriendo en el mundo por el crecimiento de clases medias urbanas, que implica cambios profundos en sus pautas de consumo, tanto de alimentos procesados, diferenciados e inteligentes, como en distintos sectores de su vida diaria (vestimenta, entretenimiento, salud, educación, turismo, entre muchos otros) y en los requerimientos de energía, de logística y de transporte.

Lecturas recomendadas:

  • Bonn, Moritz Julius, "The Crisis of European Democracy", Published for the Institute of Politics by the Yale University Press, New Haven 1925.
  • Borrel, Josep, "Europa, América Latina y la regionalización del mundo", IELAT, Documentos de Trabajo n° 56 - Alcalá, Noviembre 2013, en: http://www.ielat.es/
  • Denemark, Robert A.; Friedman, Jonathan; Gills, Barry K; Modelski, George (editors), "World System History. The social science of long-term change", Routledge, London and New York 2000.
  • Diwan, Ishac; Gaddah, Olivier; Osire, Rosie, "Looking like an Industry: Supporting Commercial Agriculture in Africa", Harvard University, CID Working Paper N° 266 - September 2013, en: http://www.hks.harvard.edu/.
  • Fundación ICBC, "Calidad del Diagnóstico. Una clave para la internacionalización de empresas", Serie Material didáctico sobre comercio internacional, Nro. 4, Buenos Aires 2013, en: https://www.fundacionicbc.com.ar/.
  • Fundación INAI, "Boletín del INAI", N° 132, Buenos Aires, Noviembre 2013, en: http://www.inai.org.ar/.
  • Goldstein, Joshua S., "Winning the War on War. The Decline of Armed Conflict Worldwide", A Plume Book, Penguin Group, New York 2012.
  • González González, Guadalupe; Schiavon, Jorge A.; Maldonado, Gerardo; Morales Castillo, Rodrigo; Crow, David, "México, las Américas y el Mundo 2012-2013. Política exterior: opinión pública y líderes", CIDE, Centro de Investigación y Docencia Económicas - División de Estudios Internacionales, México, Abril 2013, en: http://dominio1.cide.edu/.
  • Guelar, Diego, "La Invasión Silenciosa: El Desembarco Chino en América del Sur", Debate, Buenos Aires 2013.
  • Henderson, W.O., "The Zollverein", Cambridge University Press, Cambridge 1939 (First paperback edition 2013).
  • Instituto Matías Romero, "Revista Mexicana de Política Exterior", Nro. 98, México, Agosto 2013.
  • Malouche, Mariem; Reyes, José-Daniel; Fouad, Amir, "Making Trade Policy More Transparent: A New Database of Non-Tariff Measures", The World Bank, Economic Premise, Number 128, Washington, November 2013, en: http://siteresources.worldbank.org/.
  • McCarthy, Dennis M.P., "International Economic Integration in Historical Perspective", Routledge, London & New York 2006.
  • Messena, Thiago F., "O complexo enredo das cadeias globais de valor: fatores locais e atuacão de governos na equacão global", ICTSD, Pontes, Volume 9 - novembro de 2013, en: http://ictsd.org/.
  • Modelski, George; Devezas, Tessaleno; Thompson, William R (editors), "Globalization as Evolutionary Process. Modeling global change", Routledge, London and New York 2008.
  • Pastori, Alejandro, "Inconsistencias jurídicas internas del Mercosur posteriores a la suspensión del Paraguay y a la Adhesión de Venezuela: ¿qué le hace una mancha más al tigre?", CURI, Estudio 06/13, Montevideo septiembre 2013, en: http://curi.org.uy/.
  • Porta, Fernando, "Retos y desafíos para un nuevo Mercosur", CEI - Revista Argentina de Economía Internacional, N° 1, BsAs. Febrero 2013, en: http://www.cei.gov.ar
  • Valls Pereira, Lia, "A nova onda de regionalismo e as cadeias globais de valor: reflexões sobre o Brasil", ICTSD, Pontes, Volume 9 - novembro de 2013, en: http://ictsd.org/.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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