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  Félix Peña

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LA AGENDA COMERCIAL EXTERNA DEL MERCOSUR:
Algunos requerimientos que plantean las futuras negociaciones internacionales

por Félix Peña
Julio 2013


 

Con quién, cómo, con qué alcance y en qué plazos se aspira a entablar negociaciones comerciales externas, es uno de los elementos centrales de la agenda comercial externa de un grupo de países que comparten un proceso de integración, tal el caso del Mercosur. Implica enviar señales a los otros países sobre sus preferencias y prioridades. Especialmente a aquellos con los cuáles se aspira a negociar. Y significa, sobre todo, orientar a inversores propios y ajenos sobre el futuro que se imagina para su comercio de bienes y de servicios, y para sus inversiones productivas. Es un elemento de previsibilidad.

Todo ello es más importante cuando se observa que muchos de los actuales y potenciales socios o competidores del Mercosur y de sus países miembros, tienden a replantearse sus propias agendas de negociaciones comerciales externas, especialmente como resultante de los cambios internacionales que se están produciendo en tres planos muy relacionados entre sí. Ellos son: el del sistema comercial multilateral institucionalizado en la OMC; el de las negociaciones de mega-acuerdos comerciales preferenciales, incluso de alcance inter-regional, y el de las múltiples modalidades de encadenamientos productivos transnacionales con alcance global y, a veces, sólo regional o inter-regional.

En tres informes recientes producidos por instituciones empresarias del Brasil, se observa el planteamiento del requerimiento de flexibilidad en los acuerdos que se negocien, por ejemplo, entre el Mercosur y la UE. La idea sería alcanzar la flexibilización en el marco de un acuerdo "paraguas", en el que se contemple una red con múltiples velocidades de desgravación arancelaria y también geometrías variables en los compromisos en temas no arancelarios, como son los marcos regulatorios del comercio y de las inversiones.

Sin embargo una figura presente en uno de estos informes brinda opciones más interesantes que conviene explorar en el debate que de hecho han instalado las instituciones empresarias brasileras. Tales opciones son tres: la de la implementación gradual de las medidas negociadas; la de salvaguardias transitorias generales, especiales y sectoriales, y la de mecanismos de entrenamiento y reubicación profesional Incluir este tipo de medidas en el acuerdo bi-regional permitiría contemplar eventuales situaciones específicas, derivadas de disparidades resultantes de asimetrías de desarrollo económico existentes tanto en el interior del Mercosur como con respecto a los países de la UE.


Tal como sucede con las personas, las empresas o las instituciones, un grupo de países que se vinculan en un proceso de integración, especialmente si incluye un arancel externo común como un elemento central de sus disciplinas colectivas, tiene que tener una agenda para su relacionamiento comercial externo. O al menos así conviene que sea. En ella se suelen definir prioridades, frentes de acción, pasos a dar, en lo posible, un cronograma. En los tiempos modernos, lo normal sería que tal agenda pudiera ser consultada por los ciudadanos en las respectivas páginas Web. No siempre eso es así. Si se trata de una asociación de países, tal el caso del Mercosur, la agenda externa define la hoja de ruta para su posible, necesaria o deseada inserción comercial en el mundo y en su región.

Con quién, cómo, con qué alcance y en qué plazos se aspira a entablar negociaciones comerciales externas, es uno de los elementos centrales de cualquier agenda comercial externa de un grupo de países que comparten un proceso de integración. Implica enviar señales a los otros países sobre sus preferencias y prioridades. Especialmente a aquellos con los cuáles se aspira a negociar. Y significa, sobre todo, orientar a inversores propios y ajenos sobre el futuro que se imagina para su comercio de bienes y de servicios, y para inversiones productivas que generen empleo y bienestar. Es un elemento de previsibilidad.

Por todo ello, es más que conveniente que tal agenda comercial externa sea la resultante, en cada país miembro, de consultas intensas con los sectores de la producción, del trabajo y del consumo. Incluso de iniciativas que provengan de cada uno de los distintos sectores. Y lo óptimo suele ser que la agenda que se defina haya sido objeto de debate en los respectivos Parlamentos. El que trascienda de los niveles burocráticos, hace a su legitimidad social.

Todo ello es más importante aún en un mundo que se ha vuelto más complejo, diverso y dinámico (ver al respecto este Newsletter del mes de abril 2013). Y también lo es cuando se observa que muchos de los actuales y potenciales socios o competidores del Mercosur y de sus países miembros, tienden a replantearse sus propias agendas de negociaciones comerciales externas, especialmente como resultante de los cambios internacionales que se están produciendo en tres planos muy relacionados entre sí.

El primero de los tres planos es el del sistema comercial multilateral institucionalizado en la OMC. Al respecto el estancamiento de la Rueda Doha evidencia dificultades en relación a una de sus funciones principales, que es precisamente la de facilitar negociaciones comerciales que abarquen a todos sus países miembros. Son dificultades que están nutriendo tendencias por parte de algunos de sus principales países miembros -por su grado de desarrollo económico y por su incidencia en los flujos de comercio e inversión en el plano global- a fugarse hacia otros ámbitos de negociaciones que les permitan profundizar los compromisos asumidos hasta el presente en el ámbito de la OMC. En algunos casos serviría como excusa para justificar tales fugas. Son tendencias que de concretarse en acuerdos firmes podrían traducirse en la fragmentación y eventualmente quiebra del sistema comercial multilateral, o al menos en la erosión de la eficacia de algunas de sus otras funciones, tal como la de la solución de diferendos comerciales.

El segundo plano es el de las negociaciones de mega-acuerdos comerciales preferenciales, incluso de alcance inter-regional (ver este Newsletter de febrero 2013). Las tres principales negociaciones en curso, son las del Trans-Pacific Partnership (TPP), del Transatlantic Trade and Investment Partnership (TATIP), y del Regional Comprehensive Economic Partnership (RECEP). A ellas deben sumarse, por su magnitud y relevancia comercial, otras como las que desarrolla la Unión Europea (UE) con la India y con el Mercosur, suponiendo de que en ambos casos finalmente se superen las actuales incertidumbres. Son negociaciones comerciales que en su conjunto cubrirían con reglas preferenciales -no necesariamente extensibles a otros países- una parte sustancial de la población, del producto bruto y del comercio mundial.

Difícil prever aún si tales negociaciones culminarán en acuerdos firmados y ratificados por los países participantes. El precedente de las negociaciones fracasadas entre los países del sistema interamericano -las del ALCA-, indican que más allá de las expectativas que puedan generarse, incluso utilizando una buena dosis de "diplomacia mediática" con todo tipo de "efectos especiales" no siempre ellas concluyen en la firma de un acuerdo. Y el precedente de la Carta de la Habana en 1948, de la cual surgió la Organización Internacional del Comercio (OIC) permite asimismo recordar que aún cuando las negociaciones concluyan con éxito, no siempre pasan luego el test de su aprobación parlamentaria y, por ende, de su ratificación y entrada en vigencia.

Pero si finalmente concluyeran y los respectivos acuerdos entraran en vigencia, podrían producir dos tipos de resultados. Incluso ellos pueden ser secuenciales. Uno sería un fuerte vaciamiento del sistema multilateral con las consecuencias que puede tener en términos de erosión de una institución relevante para la gobernanza global tal como lo es la OMC. Es decir que sus impactos trascenderían, en tal caso, el plano más limitado del comercio mundial. El otro sería el que los citados acuerdos podrían generar estándares de compromisos en materia de regulación del comercio global de bienes y de servicios, así como, entre otras, de las inversiones, la propiedad intelectual, y las compras gubernamentales, que luego se procuraría extenderlos al plano multilateral. En la práctica implicarían marginalizar países que no participan en tales acuerdos, del proceso de definición de reglas e instituciones que en el futuro regularán el comercio mundial. Y es difícil imaginar que los países excluidos, especialmente si tienen o aspiran a tener una participación relevante en el comercio mundial, acepten pasivamente tal marginalización.

Y el tercero plano es el de las múltiples modalidades de encadenamientos productivos transnacionales con alcance global y, a veces, sólo regional o inter-regional. En el glosario de la diplomacia comercial actual se las encapsula en el concepto de cadenas globales de valor. A veces ellas son resultantes de la fragmentación en distintos países de la producción de grandes empresas transnacionales, con su lógica incidencia en los flujos de inversión y en los servicios de distribución, transporte y logística. Pero también resultan de la articulación transfronteriza de grupos de empresas -muchas veces pequeñas y medianas- con nichos de especialización y con fuerte potencial de complementación. En tal caso, pueden ser la resultante de estrategias de integración productiva desarrolladas por un grupo de países, tal como se ha intentado hacer en el Mercosur y antes en el viejo Grupo Andino.

Los desarrollos recientes en estos tres planos han tenido repercusiones en América Latina y, en especial, en el espacio regional sudamericano. Por un lado, por los avances aún difíciles de precisar en sus verdaderos alcances prácticos -es decir de aquellos que trasciendan los efectos de corto plazo del juego mediático- que se estarían produciendo en el desarrollo de la Alianza del Pacífico. Por otro lado, en el debate que se está instalando en países del Mercosur sobre cómo encarar las nuevas realidades del comercio y de las negociaciones comerciales internacionales.

En tal sentido, cabe mencionar por su relevancia tres informes recientes de entidades empresarias brasileras que abordan en la perspectiva de su país los desafíos que se confrontan. Son informes que por sus contenidos y alcances requerirían la atención de los empresarios argentinos y de sus respectivas entidades. Dos de ellos son del Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI) que nuclea un relevante grupo de las principales empresas brasileras. Uno trata el impacto que eventualmente tendrían en las estrategias comerciales del Brasil los nuevos mega-acuerdos preferenciales que se están negociando (http://retaguarda.iedi.org.br/). El otro informe del IEDI se refiere a la participación brasilera en las cadenas globales de valor (http://www.iedi.org.br/). El tercer informe es de la Federaçâo das Indústrias do Estado de S.Paulo (FIESP). Plantea una agenda de integración externa (http://www.fiesp.com.br/).

De estos tres informes surge la percepción de riesgos de aislamiento de la economía brasilera en un nuevo contexto mundial. No se cuestiona al Mercosur. Así lo ha dejado claro en un artículo en la prensa, Benjamin Steinbruch, el Vice-Presidente Primero de la FIESP (ver entrevista en Folha de S.Paulo, el pasado 18 de junio, en http://www.fiesp.com.br/). Además se recuerda que el 84% de los bienes que Brasil envía a Sudamérica son manufacturas. En el año 2012 sus exportaciones a la región duplican las destinadas a la suma de los mercados de Europa, Estados Unidos y China. Pero sí se plantea la necesidad de adaptarlo a las actuales realidades. El Presidente del Uruguay, José Mujica, en declaraciones previas a la reciente Cumbre del Mercosur en Montevideo (ver en: http://www.eltribuno.info/), también ha reiterado su apoyo al concepto estratégico que nutre al Mercosur. Pero lo ha hecho constatando la necesidad de negociar juntos con terceros y de imaginarlo como una gran cadena transnacional de producción.

El no cuestionamiento del Mercosur como proyecto estratégico conjunto de un grupo de países sudamericanos, es tanto más relevante cuando se observa la frecuencia con la que distintos analistas y protagonistas proponen que países como por ejemplo Brasil, deberían replantear su vinculación a la luz de otros enfoques que se consideran más apropiados. En particular el modelo que se contrapone al Mercosur es el de la Alianza del Pacífico. Al hacerlo se da por hecho que es una alianza que ya ha producido los resultados que se han anunciado por sus cuatro países miembros (ver al respecto, entre varios otros, Porzecanski, Arturo, "A oportunidade bate a porta", en Valor Econômico, 11/07/2013).

También se observa el planteamiento del requerimiento de flexibilidad en los acuerdos que se negocien. Concretamente ello se propone con respecto a la negociación en curso entre el Mercosur y la UE (ver al respecto las declaraciones de la Secretaria de Comercio Exterior del Brasil, Tatiana Lazerda Prazeres, el 18 de junio pasado, en http://www.fiesp.com.br/). Es un planteamiento que a veces se fundamentaría en el supuesto que no todos los países miembros del Mercosur estuvieran dispuestos a avanzar con el mismo ritmo en la desgravación arancelaria al menos en todos los sectores. Más allá de cuán sustentable es este supuesto, sí conviene reflexionar sobre las distintas modalidades que pueda tener las propuestas de flexibilización de los compromisos que se asuman.

La idea parecería ser alcanzar la flexibilización en el marco de un acuerdo "paraguas" en el que se contemplen múltiples velocidades en los compromisos de desgravación arancelaria de cada país del Mercosur, pero también geometrías variables en los compromisos que se asuman en los otros temas no arancelarios, en particular, en los marcos regulatorios del comercio y de las inversiones. Es una variante que podría tener efectos de erosión de los tratamientos preferenciales pactados dentro del Mercosur y que en la práctica, por la dimensión económica de la UE, podría tener el mismo resultado que la conclusión de acuerdos bilaterales de libre comercio entre cada país del Mercosur y la UE. En otras palabras, podría ser equivalente al fin del Mercosur como proceso de integración económica relevante para cada uno de sus países miembros.

Sin embargo una figura presente en el informe del IEDI sobre el impacto de las negociaciones de mega-acuerdos comerciales preferenciales (página 43), brinda opciones más interesante que conviene explorar en el debate que de hecho han instalado las instituciones empresarias brasileras. Tales opciones son tres: la de la implementación gradual de las medidas negociadas; la de salvaguardias transitorias generales, especiales y sectoriales, y la de mecanismos de entrenamiento y reubicación profesional (en la línea de las medidas comunes en países desarrollados, tales como los EEUU y la UE, enmarcadas por ejemplo en los Trade Adjustement Assitance Program). Incluir este tipo de medidas en la arquitectura del respectivo acuerdo bi-regional, permitiría contemplar eventuales situaciones de disparidad resultantes de las asimetrías de desarrollo económico existentes tanto en el interior del Mercosur como con respecto a los países de la UE.

Otras propuestas incluidas en el mencionado informe del IEDI (páginas 42 y 43) merecen una especial atención. Se refieren a reglas de origen preferenciales; mecanismos de reconocimiento mutuo o de armonización de medidas no tarifarias; protección de inversiones originadas en el Brasil -o en otros países del Mercosur-, y liberación gradual de servicios de manera de integrar la economía regional, estructurar cadenas de valor y permitir el acceso a mercados de empresas nacionales.

Son todas ellas medidas que cabría analizar y debatir al menos en los ámbitos empresarios de los otros países del Mercosur.


Lecturas recomendadas:

  • Brook, Timothy, "The Confusions of Pleasure. Commerce and Culture in Ming China", University of California Press, Berkeley - Los Angeles - London 1999.
  • Brook, Timothy, "Vermeer's Hat. The Seventeenth Century and the Dawn of the Global World", Bloomsbury Press, New York - London - New Delhi - Sydney 2008.
  • Elms, Deborah K; Low, Patrick (editors), "Global Value Chains in a Changing World", WTO - Fung Global Institute - Temasek Foundation, Geneva -Hong Kong 2013, en: http://wto.org/.
  • Huang. Yasheng, "Capitalism with Chinese Characteristics. Entrepreneurship and the State", Cambridge University Press, New York 2008.
  • OECD, "Perspectives on Global Development 2013. Industrial Policies in a Changing World", OECD Development Center - EDFI, Pocket Edition, Paris 2013, en: http://www.oecd.org/.
  • Park, Albert; Nayyar, Gaurav; Low, Patrick, "Supply Chains: Perspectives and Issues. A Literature Review", WTO - Fung Global Institute, Geneva - Hong Kong, 2013, en: http://wto.org/.
  • Roy, Joaquín (compilador), "Después de Santiago: Integración Regional y Relaciones Unión Europea-América Latina", The Jean Monnet Chair, University of Miami; Miami-Florida European Union Center, Miami, Fl. 2013.
  • Sánchez Adalid, Jesús, "El Camino Mozárabe", Ediciones Martínez Roca, Madrid 2013.
  • Sánchez Román, José Antonio, "Los Argentinos y los Impuestos. Lazos frágiles entre sociedad y fisco en el siglo XX", Ediciones Siglo XXI, Buenos Aires 2013.
  • UNCTAD, "World Investment Report - 2013. Global Value Chains: Investment and Trade for Development", New York - Geneva 2013, en: http://unctad.org/.
  • WTO-OECD, "Aid for Trade and Value Chains in Transport and Logistic", Geneva - Paris 2013, en: http://wto.org/.
  • WTO-OECD, "Aid for Trade and Value Chains in Agri-food", Geneva-Paris 2013, en: http://wto.org/.
  • WTO-OECD, Aid for Trade at a Glance 2013 - Connecting to Value Chains", Geneva - Paris 2013, en: http://wto.org/.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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