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  Félix Peña

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¿LA TRANSICIÓN HACIA UNA NUEVA ETAPA?
El futuro del Mercosur tras la Cumbre de Mendoza

por Félix Peña
Julio
2012


 

Tras Mendoza, es posible considerar que se ha concluido una etapa inicial del Mercosur en la que muchas metas no se lograron pero, a la vez, avances en el comercio y en la interacción económica entre los países socios se pueden relacionar con los compromisos asumidos en el Tratado de Asunción, especialmente en el plano arancelario. Asimismo, en esta etapa se ha afirmado la idea estratégica instalada por los Presidentes Alfonsín y Sarney de cooperación entre naciones vecinas, más allá de diferencias de intereses y de conocidas asimetrías, a fin de generar un espacio con capacidad y voluntad de irradiar efectos de paz, democracia y estabilidad política en América del Sur.

El Mercosur habría iniciado entonces su transición hacia una nueva etapa. Cuánto durará la transición y cómo será la nueva etapa, parece aún prematuro pronosticarlo. Al menos tres cuestiones prioritarias conformarán la agenda de este primer semestre de transición. Según se las encare y resuelva serán quizás las características que tendrá el Mercosur del futuro. Ellas son: la de los múltiples desdoblamientos que pueden derivarse de la decisión de suspender la participación del Paraguay-uno de los países fundadores- en los órganos del Mercosur; la de completar en todas sus dimensiones la incorporación de Venezuela y de otros países sudamericanos, y la de una eventual negociación de un acuerdo de libre comercio con China, a la vez que se procura concluir la negociación en curso con la Unión Europea.

Parecería difícil imaginar opciones realistas al Mercosur concebido como idea estratégica, de contenido a la vez político y económico, orientada a la gobernabilidad de un espacio regional compartido de alcance sudamericano. Si así fuere, parece recomendable que, hacia adelante, los esfuerzos se concentren en mejorar sustancialmente la calidad del proceso de integración originado en el Tratado de Asunción. Implicaría poner énfasis en reglas de juego que, por su contenido y previsibilidad, incentiven el desarrollo de encadenamientos productivos transnacionales en un cuadro de ganancias mutuas, y en un contexto de mejoras sustanciales en la innovación, el progreso técnico y la conectividad física.

Con respecto a una eventual negociación de un acuerdo de libre comercio con China, comenzando por un estudio de factibilidad, cabe reconocer que es una idea atractiva y a la vez compleja. Requiere ser evaluada en todas sus implicancias, a fin de tornar factibles pronunciamientos con argumentos fundados y en base a sus posibles contenidos concretos. Ello implica tener en cuenta los costos de descartar la iniciativa.


Tras la Cumbre de Mendoza el Mercosur parece haber iniciado su transición hacia una nueva etapa. Cuánto durará la transición y cómo será la nueva etapa, parece aún prematuro pronosticarlo. Lo que se observa hasta ahora tiene todas las características de una metamorfosis. Hacia adelante será importante que cada uno de los países miembros defina bien cómo imagina y qué espera de esta nueva etapa.

Por el momento, lo que sí parece claro es que en el semestre que se ha iniciado algunas definiciones significativas deberán ser analizadas y, eventualmente, adoptadas por los socios. Brasil, por estar a cargo de la Presidencia Pro-Tempore, tendrá la oportunidad de ejercer un cierto liderazgo en el proceso de diseño de la nueva etapa. Ello pondrá a prueba su tradicional habilidad diplomática.

Al respecto, por lo menos tres cuestiones prioritarias conformarán la agenda de este semestre de transición. Según se las encare y resuelva serán quizás las características que tendrá el Mercosur del futuro.

La primera cuestión se refiere a los múltiples desdoblamientos que pueden derivarse de la decisión de suspender la participación del Paraguay en los órganos del Mercosur. Ha originado una situación inédita que no tiene precedentes en este proceso de integración. Su superación requerirá mucha prudencia y sabiduría. Es un desafío al arte de la política y de la diplomacia, en la que convendrá distinguir lo coyuntural de lo permanente, con una inteligente combinación de valores e intereses. Difícil de lograr dada la precariedad institucional que sigue caracterizando al Mercosur, a pesar de los esfuerzos por generar instancias independientes que faciliten la concertación de intereses nacionales. En este caso están en juego no sólo realidades políticas y económicas complejas, con múltiples connotaciones jurídicas, pero también sensibilidades y emociones de la ciudadanía de una de las naciones fundadoras del Mercosur, con una historia en común con sus socios, de la que resultan profundas raíces e innumerables vasos comunicantes.

El texto que establece la suspensión del Paraguay y que fuera firmado por los Jefes de Estado de Argentina, Brasil y Uruguay, invoca al Protocolo de Ushuaia sobre "Compromiso Democrático en el Mercosur" (ver su texto en: http://www.mercosur.int/) y establece: "1. Suspender a la República del Paraguay del derecho a participar en los órganos del Mercosur y de las deliberaciones, en los términos del artículo 5° del Protocolo de Ushuaia. 2. Mientras dure la suspensión, lo previsto en el inciso iii) del artículo 40 del Protocolo de Ouro Preto se producirá con la incorporación que realicen Argentina, Brasil y Uruguay, en los términos del inciso ii) de dicho artículo. 3. La suspensión cesará cuando, de acuerdo a lo establecido en el artículo 7° del Protocolo de Ushuaia, se verifique el pleno restablecimiento del orden democrático en la parte afectada. Los Cancilleres mantendrán consultas regulares al respecto" (ver el texto completo en: http://www.mrecic.gov.ar/). Cabe señalar que no hubo una Decisión del Consejo del Mercosur, con el alcance de acto jurídico adoptado en el marco de los arts. 2, 3, 8 y 9 del Protocolo de Ouro Preto (http://www.mercosur.int/).

Según el texto aprobado, el levantamiento de la suspensión se producirá al verificarse el restablecimiento del orden democrático en el Paraguay, y al respecto se prevé mantener consultas regulares.

La segunda cuestión prioritaria es la de completar en todas sus dimensiones la incorporación de Venezuela al Mercosur acordada en el Protocolo de Caracas (2006) (ver: http://www.mercosur.int/). La decisión adoptada en Mendoza en el sentido de proceder a incorporar a Venezuela al Mercosur, es en parte una resultante de lo que ocurriera con Paraguay. En efecto, el Protocolo de Caracas no pudo entrar en vigencia por no haberse producido la ratificación por parte del Paraguay. En su momento, el Poder Ejecutivo retiró el texto de la consideración del Congreso por entender que no iba a ser aprobado. La impasse así generada no es un dato menor a la hora de intentar entender el clima político existente, al menos en algunos de los países miembros, en torno a la cuestión de la incorporación de Venezuela al Mercosur.

En Mendoza los tres Jefes de Estado decidieron: "1. El ingreso de la República Bolivariana de Venezuela al Mercosur; 2. Convocar a una reunión especial a los fines de la admisión oficial de la República Bolivariana de Venezuela al Mercosur para el día 31 de julio de 2012, en la ciudad de Río de Janeiro, República Federativa del Brasil, y. 3.- Convocar a todos los países de América del Sur para que en el complejo escenario internacional actual se unan, para lograr que el proceso de crecimiento e inclusión social protagonizado en la última década en nuestra región, se profundice y actúe como factor de estabilidad económica y social en un ambiente de plena vigencia de la democracia en el continente".

Tras la decisión adoptada en Mendoza sobre la incorporación de Venezuela, sin que se hubiere completado lo previsto por el artículo 12 del Protocolo de Caracas, se está desarrollando un debate político e incluso jurídico en los países miembros (ver, entre otros, el artículo del profesor Celso Lafer, "A ilegalidade da incorporaçâo da Venezuela" en Folha de Sao Paulo, 4 de julho 2012 y el debate entre especialistas uruguayos en comercio internacional, en http://elobservador.com.uy/).

En tal debate corresponde distinguir dos cuestiones. Por un lado, está la de la incorporación de Venezuela al Mercosur. La decisión se formalizó en el Protocolo de Caracas. Expresa la voluntad soberana de cinco países, expresada con los procedimientos previstos en el Tratado de Asunción. Luego se completó el proceso constitucional interno para proceder a su ratificación en tres de los países miembros. Por otro lado, está la cuestión de la decisión adoptada en Mendoza, de proceder a completar la incorporación de Venezuela aún cuando no se hubiere producido la ratificación del Protocolo de Caracas por parte de Paraguay. Es sobre esta decisión, su oportunidad política y su solidez jurídica, que se ha abierto un debate por momentos intenso. En versiones periodísticas se ha mencionado que podría dar lugar a un planteamiento en el marco del Protocolo de Olivos (en: http://www.mercosur.int/), que establece el mecanismo de solución de controversias vigente en el Mercosur.

Habrá que observar ahora cómo se produce lo que el texto aprobado en Mendoza denomina "admisión oficial" y que debería concretarse en la reunión especial del 31 de este mes de julio. Requerirá una buena dosis de creatividad jurídica y de habilidad diplomática.

Asimismo habrá que observar cómo se completa el cumplimiento de lo dispuesto por el Protocolo de Caracas con respecto a la aplicación por parte de Venezuela del programa de liberalización comercial, incluyendo el cese de los efectos de las normas y disciplinas del ACE nº 59 en el ámbito de la ALADI (arts. 5 y 6 del Protocolo) y luego con respecto a la incorporación de la normativa del Mercosur y, en particular, de la Nomenclatura Arancelaria Común y del Arancel Externo Común (arts. 3 y 4 del Protocolo).

Con el conocimiento preciso del perfil arancelario resultante de la plena incorporación de Venezuela al Mercosur, estará cada país miembro en mejores condiciones para evaluar los efectos económicos concretos, en particular en relación a la competitividad de bienes y servicios originados en el Mercosur con respecto a los provenientes de terceros países, por ejemplo de los Estados Unidos, la Unión Europea, China o de países andinos. Se sabrá entonces, con mayor aproximación, cuál es el valor agregado que resulta de la incorporación de Venezuela con respecto a tratamientos preferenciales en el comercio de bienes y servicios, en inversiones y en compras gubernamentales, en relación a lo que ya existe actualmente, en particular como resultante del ACE nº 59.

Otro paso será el de la adhesión de Venezuela al Acuerdo de Alcance Parcial n° 18 (http://www.aladi.org/), que es el que incorpora el Tratado de Asunción al marco legal de la ALADI. Su importancia práctica deriva del hecho que constituye la base legal para aplicar entre los socios las preferencias resultantes de los compromisos asumidos en el Mercosur, sin que se extiendan a los demás países de la ALADI. En algunos de los socios del Mercosur, tal incorporación podría ser fundamental para asegurar la legalidad interna de la liberalización arancelaria que se pacte con Venezuela. A la fecha, el ACE n° 18 ha tenido 93 Protocolos Adicionales. Es un indicador de su relevancia la práctica. Su artículo 15 prevé la adhesión de otros países miembros de la ALADI por medio de un Protocolo Adicional al ACE n° 18.

Vinculada a la mencionada cuestión de Venezuela, también será importante observar cuáles serán las modalidades y alcances de la incorporación de otros países sudamericanos al Mercosur. En Mendoza se hizo referencia explícita a la incorporación del Ecuador. Sin embargo la idea parecería orientada a darle al Mercosur un alcance sudamericano. Es algo que estaba contemplado en el propio Tratado de Asunción. Muy probablemente ello acentuará la necesidad de que, en su nueva etapa, el Mercosur cuente con un diseño que combine un razonable grado de seguridad jurídica con geometrías variables y múltiples velocidades en sus compromisos. Incluso se ha llegado a mencionar la posibilidad de fusionar el Mercosur con la UNASUR.

Y la tercera cuestión es la que resulta de lo planteado por Wen Jiabao, el Primer Ministro de China, especialmente en la video conferencia del 25 de junio realizada desde Buenos Aires con la participación de las Presidentas de Argentina y de Brasil, y del Presidente del Uruguay (ver la información en http://news.xinhuanet.com/ y la video- conferencia en: http://www.youtube.com/). Sugirió efectuar un estudio de factibilidad sobre un eventual acuerdo de libre comercio. También planteó el objetivo de duplicar el comercio recíproco en cuatro años (ver la información sobre los resultados de la visita de Wen Jiabao a países del Mercosur y a Chile, en: http://news.xinhuanet.com/ y el comentario de Ana Soliz Landivar, en: http://payasobarricada1954.blogspot.com.ar/. Con otra perspectiva ver el artículo de Raúl Zibechi, en: http://questiondigital.com/?p=6952).

A medida que se avanzare en la iniciativa de un eventual acuerdo de libre comercio ente el Mercosur y China, puede suponerse que por su envergadura tendrá un impacto en las negociaciones comerciales del Mercosur con otros países y regiones. (ver la nota de Alejandro Rebossio, en Negocios de El País, Madrid, 8 de julio 2012, en: http://economia.elpais.com/). Especialmente podría tener un impacto en las demoradas negociaciones Mercosur-UE. Con respecto a estas negociaciones se requerirá aún mucho oxígeno político, así como flexibilidad conceptual y técnica, si es que se procura lograr un acuerdo que permita abrir un proceso de largo plazo que sea, en todas sus etapas, equilibrado y ambicioso.

Tras Mendoza, parece entonces posible sostener que se ha concluido con una etapa inicial del Mercosur en la que evidentemente, por un lado, muchas metas no se lograron pero, a la vez, mucho de los avances en el comercio y en la interacción económica entre los países socios se pueden relacionar con los compromisos asumidos en el Tratado de Asunción. Asimismo, en esta etapa se ha afirmado la idea estratégica de cooperación entre naciones vecinas, más allá de diferencias de intereses y de conocidas asimetrías, a fin de generar un espacio capaz de irradiar efectos de paz, democracia y estabilidad política en América del Sur. Es obvio que es mucho lo que queda por delante. Pero también se ha aprendido mucho y ahora ello podrá capitalizarse en la nueva etapa que habrá que iniciar.

Es preciso reconocer que las cuestiones antes mencionadas, en particular las referidas a Paraguay y a Venezuela, por muy distintos motivos, incluyendo políticos, jurídicos e ideológicos, parecería haber acentuado un debate, por momentos duro, dentro de los países miembros sobre el Mercosur y su futuro. Incluso se observan crecientes dudas existenciales sobre la conveniencia de continuar con la construcción del Mercosur. Los cuestionamientos tendrían, en tal caso, un alcance existencial y no sólo metodológico. No siempre, sin embargo, se indica cuál podría ser para cada uno de los países un "Plan B" a la idea de continuar impulsando el Mercosur orientándolo hacia el inicio de una nueva etapa. Especialmente uno que contemple las dimensiones políticas, económicas y sociales de naciones que comparten un espacio geográfico regional y que han desarrollado un tejido cada vez más denso de todo tipo de intereses cruzados.

Parecería difícil imaginar opciones realistas al Mercosur concebido como idea estratégica de contenido a la vez político y económico, orientada a la gobernabilidad de un espacio regional compartido, que tiene un alcance sudamericano. Si así fuere, parece recomendable entonces que, hacia adelante, los esfuerzos se concentren en mejorar sustancialmente la calidad del proceso de integración. Implica poner énfasis en reglas de juego que, por su contenido y previsibilidad, incentiven el desarrollo de encadenamientos productivos transnacionales en un cuadro de ganancias mutuas y en un contexto de mejoras sustanciales en la conectividad física. Especialmente aquellos encadenamientos productivos orientados a aprovechar oportunidades abiertas a la región como resultante de la nueva realidad económica y política global. Parecería ser el mejor camino para la necesaria generación de empleo productivo en nuestros países, con los consiguientes efectos de inclusión social.

Con respecto a una eventual negociación de un acuerdo de libre comercio con China, comenzando por un estudio de factibilidad, cabe reconocer que es una idea atractiva y a la vez compleja. Por ello requiere ser evaluada en todas sus implicancias, a fin de que sean factibles pronunciamientos con argumentos fundados y en base a sus posibles contenidos concretos. Ello implica tener en cuenta los costos de descartar la iniciativa. Puede sostenerse que un acuerdo bien negociado con China sería un complemento al acuerdo que también se negocie bien con la UE. Y también con muchos otros países.

Se requiere entonces insertar la cuestión de un eventual acuerdo de libre comercio con China en la definición de una estrategia de inserción internacional del Mercosur que contemple las nuevas realidades globales. A su vez, en cada uno de los países miembros, la articulación público-privada, incluyendo al sector académico y tecnológico, será fundamental para definir la estrategia-país y para aprovechar las ventajas que resulten del eventual acuerdo. Lo importante es saber qué es lo que se quiere lograr con una visión estratégica y de largo plazo, articular los intereses de los socios del Mercosur y, por cierto, negociar bien. Tanto la ALADI como la CEPAL, pueden efectuar valiosos aportes en el trazado de tal estrategia de un Mercosur renovado y proyectado al mundo.

La transición hacia una nueva etapa del Mercosur coincide con la renuncia presentada por el Embajador Samuel Pinheiro Guimarâes a su cargo de Alto Representante General del Mercosur. Fue aceptada en la Cumbre de Mendoza. Simultáneamente presentó un informe sustancial (MERCOSUR/XLIII CMC/DI Nº 02/12 - RESERVADO en: http://www.mercosur.int/), que aún no ha sido publicado, pero que contiene elementos interesantes e incluso controvertibles, para nutrir el necesario debate sobre el futuro del Mercosur. Parece entonces conveniente asegurar su adecuada difusión.


Lecturas recomendadas:

  • ALADI-CEPAL, "30 Años de Integración Comercial en la ALADI", publicación conjunta ALADI-CEPAL, Montevideo, Junio 2012, en: http://www.aladi.org/.
  • ALADI, "Evolución del Comercio Intraindustrial en la ALADI", ALADI/SEC/Estudio 201, Montevideo, Marzo 2012, en: http://www.aladi.org/.
  • Auboin, Marc, "Use of Currencies in International Trade: Any Changes in the Picture?", WTO, Economic Research and Statistics Division, Staff Working Papers ERSD-2012-10, Geneva, May 2012, en: http://www.wto.org/.
  • Australian Government, "Australia in the Asian Century", Australia in the Asian Century Task Force, Issues Paper, Camberra, December 2011, en: http://asiancentury.dpmc.gov.au/issues-paper.
  • Cardoza, Guillermo; Fornes, Gastón, "The International Expansion of China's Small and Medium Sized Enterprises: A Review", SPAIS, University of Bristol, Working Paper N° 05-12, Bristol 2012, en: http://www.bristol.ac.uk/.
  • Cardoza, Guillermo; Fornes, Gastón, "Chinese MNCs in Latin America: Characteristics and Comparisons with Investments in Developed Markets", SPAIS, University of Bristol, Working Paper N° 10-12, Bristol 2012, en: http://www.bristol.ac.uk/.
  • Cooper, William H., "Free Trade Agreements: Impacts on U.S. Trade and Implications for U.S. Trade Policy", Congressional Research Service, Washington, June 18, 2012, en: http://www.fas.org/.
  • European Commission, "Ninth Report on Potentially Restrictive Measures. Identified in the Context of the Financial and Economic Crisis. September 2011- 1 May 2012", European Commission, Directorate-General for Trade, Brussels, June 2012, en: http://trade.ec.europa.eu/.
  • Fernández Lamarra, Norberto (compilador), "Universidad, Sociedad e Innovación. Una Perspectiva Internacional", EDUNTREF, Buenos Aires 2009.
  • Fernández Lamarra, Norberto; Costa de Paula, María de Fátima (compiladores), "La Democratización de la Educación Superior en América Latina. Límites y Posibilidades", EDUNTREF, Buenos Aires, 2011.
  • Gutiérrez, Alejandro, "El complejo proceso del ingreso de Venezuela al Mercosur", en Briceño Ruiz, José (ed), "El Mercosur y las complejidades de la integración regional", Teseo - Universidad de Los Andres, Mérida, Buenos Aires 2011, ps. 439 y ss.
  • Jackson, John, "Interview with Professor John Jackson on the Dispute Settlement System", WTO Video Debates, 4 July 2012, en: http://www.wto.org/.
  • Lacroix, Jean-Michel; Mace, Gordon (dir), "Politique étrangère comparée: Canada - États-Unis", P.I.E. Peter Lang, Bruxelles 2012.
  • Lamy, Pascal, "Europe needs a Legitimacy Compact", WTO Director-General Speech, University of Edimburg, 29 June 2012, en: http://www.wto.org/.
  • Murphy, Sophia, "Changing Perspectives: Small-scale farmers, markets and globalization", Hivos - iied - Mainumby Ñakurutú, Knowledge Programme, Small Producer Agency in the Globalized Market, London-The Hague, 2012, en: http://www.hivos.net/.
  • Paredes, Ricardo, "Una Evaluación de la Ayuda para el Comercio en la Práctica. Lecciones del Perú", ICTSD, Programa sobre Competitividad y Desarrollo, Issue Paper Nro.24, Ginebra, Junio 2012, en: http://ictsd.org/.
  • Peña, Félix, "La agenda de una relación necesaria y posible", Letras Internacionales, Publicación del Departamento de Estudios Internacionales. Facultad de Administración y Ciencias Sociales, Universidad ORT, Montevideo, junio 2012, en: http://www.ort.edu.uy/.
  • Piñeiro, Martin; Villarreal, Federico, "Foreign Investment in Agriculture in Mercosur Countries", tkn - iisd, Winnipeg, Manitoba, July 2012, en: http://www.iisd.org/.
  • Rivas, Gonzalo, "La experiencia de CORFO y la transformación productiva de Chile. Evolución, aprendizaje y lecciones de desarrollo", CAF, Banco de Desarrollo de América Latina, Serie Políticas Públicas y Transformación Productiva, N° 3/2012, en: http://publicaciones.caf.com/.
  • Rojas Aravena, Francisco; Álvarez-Marín (editores), "América Latina y el Caribe: Confianza ¿Un bien escaso?", Teseo - AECID - FLACSO, Buenos Aires 2011.
  • Saner, Raymond, "Plurilateral Agreements: Key to solving impasse of WTO/Doha Round and basis for future trade agreements within the WTO context", written with the research assistance of Mario Filadoro and of Prof Dr Lichia Yiu, CSEND Policy Brief Nr. 7, ISSN 2235-8048, Geneva, April 2012, en: http://www.csend.org/.
  • UNCTAD, "Investment Policy Framework for Sustainable Development", UNCTAD, Geneva, 2012, en: http://unctad.org/.
  • United States International Trade Commission, "Brazil: Competitive Factors in Brazil Affecting U.S. and Brazilian Agriculture Sales in Third Countries Markets", USITC Publication 4310, Investigation N° 332-524, Washington, April 2012, en: http://www.usitc.gov/.
  • WTO, "Report to the TPRB from the Director-General on Trade-Related Developments (Mid-October 2011 to mid-May 2012)", World Trade Organization, Trade Policy Review Body, WT/TPR/OV/W/6, 28 June 2012, en: http://docsonline.wto.org/.
  • Zhang, Zhiming, "Inside the growth engine. A guide to China's regions, provinces and cities", HSBC Global Research, Hongkong, December 2010, en: http://www.research.hsbc.com/

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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