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  Félix Peña

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DIÁLOGO ENTRE DOS REGIONES EN PROFUNDA TRANSFORMACIÓN
Los desafíos que confrontan las próximas Cumbres en Cádiz y en Santiago de Chile

por Félix Peña
Junio
2012


 

En el plano inter-regional al reunirse con sus respectivas contrapartes europeas, los líderes políticos latinoamericanos tendrán pronto oportunidad de demostrar que la diplomacia de las Cumbres posee aún la vigencia necesaria para producir resultados eficaces o, tan siguiera, mediáticos. Son precisamente los casos de las Cumbres del espacio interregional iberoamericano, a realizarse en Cádiz (España) en noviembre y la interregional euro-latinoamericano, a realizarse en Santiago de Chile en enero del 2013. En tales oportunidades se espera que se reúnan al más alto nivel, los líderes políticos de dos espacios regionales que han experimentado profundas transformaciones con respecto a los momentos en que el respectivo sistema de Cumbres fuera lanzado.

El espacio europeo es hoy más amplio tras la incorporación de los nuevos países miembros, especialmente los de Europa del Este. Pero, además, es un espacio regional que ha experimentado en los últimos cuatro años los efectos desiguales de una profunda crisis económica y financiera que tiene, incluso, connotaciones sistémicas en el plano político interno de varios de los países que integran la Unión Europea. Hoy es la propia idea de integración la que está siendo cuestionada. En particular, la crisis se ha traducido en un fuerte debate sobre los métodos a emplear para continuar y eventualmente profundizar, la construcción europea.

A su vez, también el espacio regional latinoamericano ha sufrido en estas dos décadas profundas transformaciones. Se observan en el plano interno de los respectivos sistemas políticos y económicos, donde si bien la democracia aparece más consolidada, las expectativas con respecto al desarrollo económico y social de cada país, así como las opciones en materia de inserción en la economía mundial presentan en muchos casos diferencias. También se observan diferentes aproximaciones con respecto a cómo encarar las respectivas estrategias de integración latinoamericana.

Quizás el principal resultado de la Cumbre de Santiago sería el que se concluya -o al menos se haya avanzado sustancialmente hacia su conclusión- el postergado acuerdo de asociación entre la Unión Europea y el Mercosur. Esto último es factible. Dependerá en mucho de que el sentido estratégico del acuerdo que se logre permee todos los aspectos de la negociación, incluyendo por cierto los comerciales.


En épocas de marcadas incertidumbres e incluso de frecuentes turbulencias, como sin duda es la actual, es normal que las respectivas sociedades esperen de sus líderes orientaciones sobre cómo superar situaciones críticas y sobre cómo construir un futuro que hoy tiende a aparecer como difuso y, a veces, incluso como peor que el presente. Cuando no perciben tal liderazgo, los ciudadanos se suelen indignar o rebelar.

En el plano internacional, tal expectativa social se suele concentrar también en las Cumbres que periódicamente se realizan con la participación de los líderes políticos de una región o de un espacio inter-regional (o incluso pluri-regional como es el caso del G20). La frecuencia con que se realizan las distintas Cumbres y sus no siempre nítidos resultados, puede explicar un cierto deterioro de su imagen y credibilidad ante la opinión pública. A pesar de ello, son reuniones al más alto nivel político de las que se espera poder visualizar el ejercicio de un liderazgo, en lo posible colectivo, orientado a superar eventuales crisis y, en especial, a señalizar rutas factibles sobre cómo un grupo de naciones aspira a compartir sus acciones en procura de objetivos de gobernabilidad (paz y estabilidad política) y de un desarrollo económico y social que sea sustentable (bienestar, igualdad y empleo).

En el plano inter-regional al reunirse con sus respectivas contrapartes europeas, los líderes políticos latinoamericanos tendrán pronto -y en medio de la actual crisis económica y financiera que afecta especialmente a Europa- oportunidad de apreciar y de demostrar que la diplomacia de las Cumbres posee aún la vigencia necesaria para producir resultados eficaces o, tan siguiera, mediáticos. Son precisamente los casos de las Cumbres del espacio interregional iberoamericano, a realizarse en Cádiz (España) los días 16 y 17 de noviembre próximo (http://segib.org/), y la del espacio interregional euro-latinoamericano, en Santiago de Chile los días 26 y 27 de enero del 2013 (http://www.minrel.gob.cl/).

En tales oportunidades se espera que se reúnan al más alto nivel, un número significativos de los líderes políticos de dos espacios regionales que han experimentado profundas transformaciones con respecto a los momentos en que el respectivo sistema de Cumbres fuera lanzado -la primer Cumbre Iberoamericana tuvo lugar en 1991 en Guadalajara, México y la primer Cumbre ALC-UE en Río de Janeiro en 1999-.

Son dos espacios diferentes, pero que tienen en común la participación, por un lado, de un grupo significativo -en términos de dimensión económica, poder relativo y población- de los países latinoamericanos y, por el otro, de dos países europeos -España y Portugal- con fuertes raíces e intereses en América Latina y con la aspiración recurrente de ser voceros de los intereses de la región ante los otros países de la Unión Europea.

El espacio europeo es hoy más amplio tras la incorporación de los nuevos países miembros, especialmente los de Europa del Este. Pero, además, es un espacio regional que ha experimentado en los últimos cuatro años los efectos desiguales de una profunda crisis económica y financiera que tiene, incluso, connotaciones sistémicas en el plano político interno de varios de los países que integran la Unión Europea. Hoy es la propia idea de integración la que comienza a cuestionarse. La crisis se ha traducido en un debate sobre los métodos a emplear para continuar y eventualmente profundizar, la construcción europea.

También el espacio latinoamericano ha sufrido en estas dos décadas profundas transformaciones. Se observan en el plano interno de los respectivos sistemas políticos y económicos, donde si bien la democracia aparece más consolidada, las expectativas con respecto al desarrollo económico y social de cada país, así como las opciones en materia de inserción en la economía mundial presentan en muchos casos diferencias. Igualmente se observan diferencias con respecto a cómo encarar las respectivas estrategias de integración latinoamericana. Si bien se ha avanzado en la construcción de marcos institucionales de alcance regional -tal los casos de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y, en el espacio regional sudamericano, de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) (http://www.unasursg.org/)-, se observa a su vez un mosaico más diverso en el plano de los procesos de integración profunda, en el que existe una red de acuerdos comerciales preferenciales en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) (http://www.aladi.org/), y acuerdos subregionales con distintos grados de efectividad y de eficacia -tal los casos del Mercosur (http://www.mercosur.int/), de la Comunidad Andina (http://www.comunidadandina.org/), del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) (http://www.sica.int/), de la Comunidad del Caribe (CARICOM) (http://www.caricom.org/), y de la recientemente anunciada Alianza del Pacífico-. A ellos debe sumarse la Alianza Bolivariana (ALBA) (http://www.alianzabolivariana.org) y también el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) (http://www.sela.org/).

Sin embargo parece posible sostener que en esta oportunidad, la posibilidad de poner de manifiesto la vigencia y eficacia de los respectivos sistemas de Cumbres interregionales dependerá, en gran medida, del interés que demuestren los líderes políticos de España y Portugal, en un caso y de la Unión Europea en el otro, en reafirmar la idea y en actualizar los objetivos de la respectiva asociación inter-regional (dimensión existencial) y en renovar las modalidades del trabajo conjunto (dimensión metodológica).

Y ello parece ser así, dado que a diferencia de las dos décadas transcurridas desde el inicio del sistema de estas Cumbres inter-regionales, se presenta hoy un cuadro de situación en el que el interés por construir relaciones más estrechas con países latinoamericanos se observa en muchos de otros protagonistas relevantes de la competencia económica global. En particular la activa y creciente presencia del Asia -y en particular de China- en América Latina, está poniendo de manifiesto un cambio estructural muy profundo en la inserción internacional de cada uno de los países latinoamericanos (ver al respecto el reciente libro de Rosales y Kuwayama incluido en la sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter). Éstos tienen hoy múltiples opciones en sus estrategias de inserción internacional, aún cuando también se observa un interés en asegurar contrapesos a cada una de las opciones existentes.

Es el antes mencionado un cambio que hoy se expresa en numerosos hechos cargados de futuro, que van mucho más allá del intercambio comercial y que se manifiesta en inversiones directas -especialmente originadas en China- en diversos sectores tales como, entre otros, el de los hidrocarburos, la energía, los alimentos, la construcción, el financiero y el automotriz. En este último sector la tendencia de largo plazo empieza a manifestarse en inversiones orientadas a instalar fábricas especialmente -por su magnitud relativa- en el Brasil, como es el caso de la empresa Chery. Son esos hechos que anticipan una tendencia que parece ser fuerte e irreversible y que puede estar señalizando -al menos en América del Sur- el fin de una larga época de predominio de inversiones originadas en Europa y en los Estados Unidos.

Quizás por primera vez desde que se realizan estas Cumbres inter-regionales, se podrá observar entonces una región latinoamericana que presenta países que tienen un comportamiento más asertivo y que procuran potenciar múltiples opciones en el abanico de sus relaciones económicas internacionales. Y, también por primera vez, se observa una región europea con países que atraviesan profundas crisis y que tienen quizás prioridades más inmediatas que las que implicaría la renovación y profundización de alianzas con otras regiones. Por lo demás, la crisis de la integración europea ha reforzado en América Latina la idea de que no existen modelos únicos de cómo encarar el trabajo conjunto entre naciones que comparten un mismo espacio geográfico regional. Por el contrario, se está acentuando la idea de que incluso Europa pueda tener algo que aprender de la aparente heterodoxia de los caminos que utilizan los países latinoamericanos para asegurar una razonable gobernabilidad de su propio espacio regional e integrar sus mercados.

¿Qué puede entonces razonablemente esperarse de las dos próximas Cumbres inter-regionales? ¿Cuáles pueden ser sus resultados más valiosos?

En el caso de la Cumbre de Cádiz tres resultados podrían contribuir a que sea visualizada como un éxito. Trabajar para que ellos se concreten es una de las prioridades que requerirán fuerte atención del liderazgo político en ambos lados del Atlántico.

El primero de estos resultados sería el hecho que España pueda poner de manifiesto el que preserva su poder convocatoria. Esto es que la Cumbre se realice con la participación de un amplio número de países representados al más alto nivel político. La pasada Cumbre de Asunción no contó, en tal sentido, con la presencia de varios de los Jefes de Estado.
El segundo resultado relevante sería reafirmar las razones que justifican la existencia de un espacio iberoamericano diferenciado en el sistema internacional. Y son razones que tienen que ver con la identidad cultural iberoamericana, y lo que ella significa como aporte a la convivencia política en un sistema internacional cada vez más global y marcado por todo tipo de diversidades.

Finalmente el tercer resultado podría estar relacionado con la renovación de los métodos de trabajo en el ámbito de la comunidad iberoamericana de naciones, incluyendo un significativo fortalecimiento de la Secretaría General Iberoamericana como factor central del sistema, y un cambio en las modalidades de preparación y en la periodicidad de las Cumbres que, desde el inicio, han tenido una frecuencia anual.

A su vez, en el caso de la Cumbre de Santiago de Chile, uno de los resultados significativos sería que se ponga de manifiesto la utilidad de la CELAC para generar la capacidad de la región latinoamericana de expresarse con una sola voz, en lo posible o, al menos, con un marcado grado de coordinación. Pero quizás el principal resultado sería el que se concluya -o al menos que se haya avanzado sustancialmente hacia su conclusión- el postergado acuerdo de asociación entre la Unión Europea y el Mercosur.

Esto último es factible. Dependerá en mucho de tres factores. Los tres son viables a condición que la negociación se sitúe en un plano en el que pueda ponerse de manifiesto suficiente voluntad política. El sentido estratégico del acuerdo que se logre debe permear todos los aspectos de la negociación, incluyendo por cierto los comerciales.

El primer factor es que los países de la UE -o al menos aquellos más relevantes para esta relación transatlántica, por ejemplo por la magnitud de sus inversiones directas en los países del Mercosur- reafirmen su voluntad política de concluir un acuerdo bi-regional, dejando de lado toda tentación a replegarse hacia modalidades de acuerdos bilaterales con algunos de los países miembros del Mercosur. Son muchas las razones que se pueden invocar para desaconsejar tal opción. Pero las principales cruzan por el plano de lo político. Todo intento de dividir a los países del Mercosur puede alimenta tendencias a la fragmentación del espacio sudamericano. No parece ello conveniente para nadie.

Un segundo factor es que se deje de lado la idea un poco dogmática de un acuerdo que contenga desde el inicio una cobertura ambiciosa en el plano de la liberación comercial en materia de bienes y de servicios. Un avance gradual hacia una cobertura amplia, que incluya con el tiempo sectores muy sensibles, podría realizarse incluyendo cláusulas evolutivas y mecanismos de salvaguardia imaginativos. Ellos serían compatibles con una lectura factible del artículo XXIV, párrafo 8 del GATT, en la que el rigor jurídico se combine con las flexibilidades que derivan de la inteligencia política.

Y el tercer factor, es que se apele a la imaginación creativa y al aprendizaje acumulado a través de los años para el abordaje de otras cuestiones sensibles de la agenda negociadora como puede ser el tratamiento a las inversiones directas. Al respecto una idea basada en la experiencia que se ha acumulado en la materia, podría ser el vincular el acceso al sistema de protección de inversiones directas extranjeras que se incluya eventualmente en el acuerdo bi-regional, con el cumplimiento por parte de los respectivos inversores de un código de conducta que incluya fuertes elementos de transparencia y de responsabilidad social, entendida ésta en un sentido amplio. Podría constituirse así un precedente que conduciría a renovar el algo obsoleto sistema actual de protección de inversiones -con sus epicentros en una vasta red de acuerdos bilaterales provenientes de otras épocas y en el papel que se le ha atribuido al CIADI-, facilitándose así la superación de los problemas de credibilidad y legitimidad que se observan en muchos países y sectores sociales.


Lecturas recomendadas:

  • Brill, Alex M; Glassman, James K., "Who Should the Twenty Be? A New Membership System to Boost the Legitimacy of the G20 at a
    Critical Time for the Global Economy", National Tax Payer Union, June 14, 2012, en: http://www.ntu.org/.
  • Doctoroff, Tom, "What Chinese Want. Culture, Communism, and China's Modern Consumer", Palgrave McMillan, New York 2012.
  • Evenett, Simon J.(ed.), "Débâcle: The 11th GTA Report on Protectionism", Global Trade Alert, Centre for Economic Policy Research (CEPR), London, June 2012, en: http://www.globaltradealert.org/.
  • Ferguson, Niall, "Civilización. Occidente y el resto", Debate, Buenos Aires 2012.
  • Gardini, Gian Luca, "The Origins of Mercosur. Democracy and Regionalization in South America", Studies of the Americas, Palgrave McMillan, New York 2010.
  • Kicillof, Axel, "de Smith a Keynes. Siete Lecciones de Historia del Pensamiento Económico. Un análisis de los textos originales", Eudeba, Buenos Aires 2011.
  • Lamy, Pascal, "Rise in trade restrictions now alarming", WTO Director-General Speech, Informal Meeting of Heads of Delegations, June 7, 2012, en: http://www.wto.org/. See also Pascal Lamy Speech about protectionism, Bangkok, Mai 30, 2012, en: http://www.wto.org/.
  • Le Fur, Bertrand, "Miradas sobre el Mercosur. A 20 años de la firma del Tratado de Asunción", Documental producido por Fundación Polo Mercosur e Institut des Amériques, Montevideo 2011, en: http://www.polomercosur.org.
  • Lewis, Robin; Dart, Michael, "The New Rules of Retail. Competing in the World's Toughest Marketplace", Palgrave McMillan, New York 2010.
  • Ortega, Andrés; Pascual-Ramsay, Angel, "¿Qué nos ha pasado" El fallo de un país", Galaxia Gutenberg, Círculo de Lectores, Barcelona 2012.
  • Parent, Joseph M., "Uniting States. Voluntary Union in World Politics", Oxford University Press, Oxford - New York 2011.
  • Rosales, Osvaldo; Kuwayama, Mikio, "China y América Latina y el Caribe. Hacia una relación económica estratégica", CEPAL, Santiago de Chile 2012.
  • Rufin, Jean-Christophe, "Le Grand Coeur", Roman, Éditions Gallimard, Paris 2012.
  • Sánchez Adalid, Jesús, "Alcazaba", Novela Histórica, Ediciones Martínez Roca, Madrid 2012.
  • Schweller, Randall L., "Unanswered Threats. Political Constraints on the Balance of Power", Princeton University Press, Princeton and Oxford 2008.
  • WTO-OECD-UNCTAD, "Reports on G20 Trade and Investment Measures (Mid-October 2011 to Mid-May 2012", 31 May 2012, en: http://www.wto.org/.
  • WTO, "Trade Policy Review: China", Geneva, 12 and 14th June 2012, en: http://www.wto.org/.
  • WTO, "WTO Annual Report 2012", Geneva 2012, en: http://www.wto.org/english/res_e/publications_e/anrep12_e.htm.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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