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  Félix Peña

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ALGUNAS CONDICIONES PARA UN REGIONALISMO EFECTIVO:
¿Qué se puede aprender de la experiencia acumulada por el Mercosur?

por Félix Peña
Febrero
2012


 

Su revalorización para la construcción de bases sólidas para una gobernabilidad global, eficaz y sostenible en el tiempo, actualiza la cuestión sobre cómo lograr que el regionalismo sea efectivo. Es una cuestión que cobra vigencia ante el hecho que a veces, acciones y acuerdos de alcance regional -o, en su caso, inter-regional- pierden su relevancia con el paso del tiempo. Incluso suelen reflejar una tendencia a producir hechos mediáticos por los respectivos gobernantes, que si bien son calificados como históricos, no siempre terminan de consumarse o de producir los efectos proclamados.

América Latina es un espacio geográfico rico en experiencias de acciones, estrategias, instituciones y acuerdos regionales de muy distintos tipos y alcances. Ofrecen un cuadro rico en diversidades y en superposición, a veces aparentes, de objetivos y funciones. Si bien responden a realidades y tienen una lógica subyacente, no siempre este mosaico institucional es bien comprendido desde fuera de la región. El regionalismo en los países latinoamericanos también tiene numerosas expresiones de alcance inter-regional, que configuran en la práctica una amplia red global con distintas intensidades.

El Mercosur es una de las principales manifestaciones del regionalismo latinoamericano. Es mucho lo que se ha escrito sobre su trayectoria y sus resultados reales. En los últimos tiempos se ha actualizado el debate sobre su efectividad y eficacia. Entre otros, lo ha impulsado el Presidente José Mujica, quien desde una perspectiva uruguaya ha señalado deficiencias e insuficiencias del Mercosur que conviene debatir, encarar y superar.

Un debate sobre la calidad institucional del Mercosur, podría ser profundizado si se identifican algunas preguntas válidas para apreciar la efectividad y eficacia de cualquier acuerdo regional e inter-regional. En especial cuando tienen objetivos políticos orientados a facilitar la gobernabilidad de un espacio geográfico regional, a través de la construcción de un denso tejido de redes sociales de todo tipo, para lo cual se producen reglas de juego y símbolos que identifican a la ciudadanía con un proyecto común.

Dadas las tendencias dominantes en el escenario mundial, incluyendo las que llevan a revalorizar un regionalismo "aggiornado" como condición para la gobernabilidad global, parece oportuno entonces responder a los estímulos que ha introducido Pepe Mujica, encarando un sincero y amplio debate multidimensional sobre el futuro del Mercosur.


El regionalismo en sus distintas variantes -diferentes grados de institucionalización, y de énfasis en lo geopolítico y/o en lo económico-comercial- está cobrando nueva actualidad. Contribuyen a ello los profundos cambios que se están operando en el plano internacional y las dificultades manifiestas en articular acciones orientadas, o a profundizar las instituciones y los acuerdos globales existentes o, en lo necesario, a rediseñarlos (ver el artículo de Ian Brenner mencionado en la sección lecturas recomendadas de este Newsletter y el informe del Global Agenda Council on Geopolitical Risk del World Economic Forum, en http://www3.weforum.org/).

Son cambios que hacen a la distribución del poder relativo entre las naciones y al fenómeno de la creciente convergencia económica que han destacado, entre varios otros autores, Giovanni Arrighi (ver más abajo la referencia a su último libro en la sección lecturas recomendadas) y Michael Spence (ver la referencia en la sección lecturas recomendadas de este Newsletter del mes de noviembre 2011); a la mayor conectividad física y económica -e incluso cultural- entre distintos espacios territoriales soberanos, a veces muy lejanos entre sí; a la propia redefinición de lo que implica ejercer soberanía en el ámbito de un espacio geográfico nacional; a las múltiples modalidades de integración de cadenas de valor transnacionales y, en particular, a la toma de conciencia por numerosos protagonistas (países, organizaciones sociales y personas) de que ahora tienen poder y que están dispuestos a ejercerlo.

Y son dificultades que se reflejan, por ejemplo, en el estancamiento -¿hibernación?- de la Rueda Doha en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio (OMC) -ello quedó en evidencia en la última Conferencia Ministerial realizada en diciembre en Ginebra (ver este Newsletter de enero 2012), como así también en el panel sobre el tema del comercio global y las negociaciones comerciales internacionales, desarrollado en el World Economic Forum en Davos el sábado 28 de enero 2012 (ver http://www.weforum.org/)- o en la percepción de que el G20, si bien habría cumplido una función útil en relación a la gestión colectiva de la actual crisis financiera internacional, no termina de ser visualizado como un mecanismo eficaz para la construcción de una nueva y necesaria arquitectura de gobernabilidad global -al menos en el campo económico y del comercio internacional-.

La revalorización del regionalismo, incluso como forma de construir bases sólidas para una gobernabilidad global que sea eficaz y sostenible en el tiempo, actualiza la cuestión sobre cómo lograr que sea efectivo, es decir que penetre en la realidad. Es una cuestión que cobra vigencia ante el hecho que, a veces, acciones y acuerdos de alcance regional -o, en su caso, inter-regional- no trascienden el corto o el mediano plazo. Pueden reflejar, por el contrario, una tendencia a producir hechos mediáticos por los respectivos gobernantes, que si bien suelen calificados como históricos, no terminan de consumarse o de producir los efectos proclamados. Otras veces pierden impulso tras un momento inicial de euforia y relativa efectividad. Hay casos en que un acuerdo regional quede en una especie de limbo, cual célula dormida, y que sin embargo se despierta y actualiza en su vigencia respondiendo a cambios de circunstancias. Recientemente se ha señalado a la Liga Árabe (http://es.wikipedia.org/) como un ejemplo en tal sentido, por el papel que ha desempeñado en las crisis de Libia y de Siria (ver el artículo de Ian Bremmer mencionado en la sección lecturas recomendadas de este Newsletter).

América Latina es un espacio geográfico rico en experiencias de acciones, estrategias, instituciones y acuerdos regionales de muy distintos tipos y alcances. En lo últimos tiempos la tendencia a los acuerdos regionales se ha intensificado a través de la creación de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) (http://unasursg.org/) y más recientemente de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) (http://es.wikipedia.org/). Representan un cuadro rico en diversidades e incluso en aparentes superposiciones de objetivos y funciones. Si bien responden a realidades históricas concretas con una lógica subyacente, no siempre este mosaico institucional es bien comprendido desde fuera de la región (ver al respecto el artículo de Michael Shifter mencionado en la sección lecturas recomendadas de este Newsletter).

En América Latina el regionalismo también tiene numerosas expresiones de alcance inter-regional, que implica en la práctica una red global con distintas intensidades. Entre otros planos, se expresa en múltiples acuerdos bilaterales que países, como por ejemplo Chile y Perú, han celebrado con países de Asia y del Pacífico, como así también en su participación en foros inter-regionales relevantes como el de la APEC o en acuerdos en curso de negociación, como el Transpacific Partnership (TPP). Se manifiesta, en particular, en las relaciones con los Estados Unidos y Canadá en el ámbito del sistema interamericano, como así también en las relaciones de profundas raíces históricas con las naciones del espacio geográfico europeo, que se ha traducido en un denso tejido de acciones y acuerdos bilaterales y, más en los últimos años, bi-regionales. Y también ha tenido una expresión relevante en el plano iberoamericano con las Cumbres anuales y con la intensa acción de la Secretaría General Iberoamericana a cargo de Enrique Iglesias.
Tanto el interamericano, como el bi-regional con Europa y el Ibero-americano, son ámbitos que parecen requerir mucha re-ingeniería para su adaptación a las nuevas realidades internacionales y regionales. Las próximas Cumbres presidenciales -la VI Cumbre de las Américas, en Cartagena de Indias, Colombia, en abril de este año (http://www.summit-americas.org/defaults.htm); la XVIII Cumbre Iberoamericana, en Cádiz, España, en octubre próximo (http://www.cadiz2012.es/cumbre.asp), y la Cumbre CELAC-UE, en Santiago de Chile en enero del 2013- pueden ser una oportunidad para "re-sintonizar" (en la feliz expresión empleada por Francesc Castells en su artículo mencionado en la sección lecturas recomendadas de este Newsletter) las relaciones, expectativas y aspiraciones de los países participantes.

El Mercosur es una de las principales manifestaciones del regionalismo latinoamericano. Es mucho lo que se ha escrito sobre su trayectoria y eficacia (ver nuestro artículo mencionado en la sección lecturas recomendadas, basado en una presentación efectuada en el ámbito del Global Governance Programme, Robert Schumann Centre for Advanced Studies, European University Institute, de Florencia, Italia).

En los últimos tiempos se ha actualizado el debate sobre la efectividad y eficacia del Mercosur. Entre otros, lo ha impulsado el Presidente José Mujica, quien desde una perspectiva uruguaya ha señalado deficiencias e insuficiencias del Mercosur que deberían ser debatidas, encaradas y superadas. Como buen dirigente político tiene la habilidad de sintetizar en frases cortas la esencia de un mensaje dirigido a ciudadanos y no exclusivamente a dirigentes y especialistas. En su momento señaló que el Mercosur estaba "rengo y a la miseria". Más recientemente dijo -en una entrevista en el semanario Búsqueda, de Montevideo (el 9 de febrero 2012)-, que el Mercosur desde el punto de vista real existe, pero desde el punto de vista jurídico estaba "hecho un chicle". Retomaba así lo que había expresado un poco antes sobre que el Mercosur estaba estancado y que tenía un problema de "calidad institucional" (en una entrevista publicada por el diario Folha de Sâo Paulo, el 29 de enero 2012; ver asimismo la nota de Flavio González, titulada "El Mercosur estancado", en el diario Clarín, del 4 de febrero 2012, página 37). Es un tema que retoma luego el Canciller Luis Almagro, cuando en una reciente reunión en la Cámara de Diputados del Uruguay señaló, entre otros conceptos, que el mecanismo de solución de controversias era el punto débil del Mercosur, ya que no existen incentivos jurídicos ni económicos para cumplir con lo pactado (ver Infobae.com del 9 de febrero 2012).

El actual debate sobre la calidad institucional del Mercosur, podría ser profundizado en la medida que se identifiquen algunas preguntas válidas para apreciar la efectividad y eficacia de cualquier acuerdo regional o inter-regional. Especialmente cuando ellos tienen objetivos políticos orientados a facilitar la gobernabilidad de un espacio geográfico regional, a través de la construcción de un denso tejido de redes sociales de todo tipo, para lo cual se producen reglas de juego que tornan previsibles las condiciones para efectuar inversiones productivas, y símbolos que identifican a la ciudadanía con un proyecto común.

En nuestra opinión, la propia experiencia del Mercosur -pero también la de otras regiones, incluyendo por cierto a la Unión Europea- permite identificar al menos tres preguntas que son prioritarias, sin perjuicio de otras posibles o de los desdoblamientos que deberían efectuarse para cada una de ellas.

Tales preguntas son: ¿cómo generar un cuadro estable de ganancias mutuas entre los países miembros, dada la existencia de diferencias -a veces pronunciadas- de poder relativo y de grados de desarrollo económico?; ¿cómo adoptar decisiones comunes plasmadas en reglas de juego que sean efectivas, que penetren en la realidad, que produzcan los resultados procurados y, que gocen de suficiente legitimidad social como consecuencia del grado de transparencia y de participación ciudadana en su elaboración? y ¿cómo conciliar una relación estratégica y preferencial entre países que, a su vez, pueden aspirar al desarrollo de estrategias de alianzas múltiples con otras naciones, como consecuencia de las nuevas realidades internacionales y de la competencia económica global?

Dadas las tendencias dominantes en el escenario mundial, incluyendo las que llevan a revalorizar y, a la vez, a replantear el regionalismo como condición para la gobernabilidad global, parece oportuno responder a los estímulos que ha introducido el Presidente Pepe Mujica, encarando un debate multidimensional y de amplia participación ciudadana sobre el futuro del Mercosur en torno, por ejemplo, a las preguntas antes mencionadas.


Lecturas recomendadas:

  • APSEN, "Temas de Política Exterior, Comercio y Relaciones Internacionales", Asociación Profesional del Servicio Exterior de la Nación, Año IV - N° 4, Buenos Aires, Diciembre 2011.
  • Arrighi, Giovanni; Silver, Beverly J., -"Chaos and Governance in the Modern World System", University of Minnesota Press, Minneapolis - London, 1999.
  • Arrighi, Giovanni, "Adam Smith in Beijing. Lineages of the Twenty-First Century", Verso, London - New York 2007.
  • Bremmer, Ian, "Decline of global institutions means we best embrace regionalism", en Financial Times, January 27, 2012, http://blogs.ft.com/ y "Leadership: Less global, more regional". January 26, 2012, en: http://eurasia.foreignpolicy.com/.
  • Brzezinski, Zbigniew, "Strategic Vision. America and the Crisis of Global Power", Basic Books, New York 2012.
  • Dobson, Wendy, "Will Asia Step-Up to the Global Challenges of 2012", East Asia Forum, January 8th, 2012 en: http://www.eastasiaforum.org/.
  • Drysdale, Peter, "Asia, Europe and Regional Cooperation in 2012", East Asia Forum, January 9th, 2012, en: http://www.eastasiaforum.org/.
  • Granell, Francesc, "Resintonizar con Latinoamérica", diario El País, Madrid, 24 de enero de 2012, página 25, en: http://elpais.com/.
  • Greenwood, Justin, "Interest Representation in the European Union", The European Union Series, 3rd Edition, Palgrave Macmillan, London 2011.
  • Eoyang, Eugene, "Coat of Many Colors. Reflections on Diversity by a Minority of One", Beacon Press, Boston 2001.
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  • Leonard, Mark, "Four Scenarios for the Reinvention of Europe", European Council on Foreign Relations, Essay, November 2011, en: http://www.ecfr.eu/.
  • Losada, Leandro, "La alta sociedad en la Buenos Aires de la Belle Époque", Siglo XXI Editora Sudamericana, Buenos Aires 2008.
  • Marx, Karl; Engels, Friedrich, "Manifiesto Comunista", Colección Tésis XI, De la Campana, La Plata 2010.
  • McGregor, Richard, "The Party. The Secret World of China's Communists Rulers", HarperCollins, New York 2010.
  • Peña, Félix, "Mercosur as a regional and global protagonist", European University Institute, Robert Schuman Centre for Advanced Studies (RSCAS, PP, 2012/01) en: http://www.eui.eu/).
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  • Smith, Adam, "Investigación sobre la Naturaleza y Causa de la Riqueza de las Naciones", Edición de Edwin Cannan, Fondo de Cultura Económica, México 2010.
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  • Wallerstein, Immanuel, "World - Systems Analysis. An Introduction", Duke University Press, Durham - London 2004.
  • Wihardja, María Monica, "The 2012 G20 Summit: facing down global challenges in Mexico", CSIS, Jakarta, East Asia Forum, February 11th, 2012, en: http://www.eastasiaforum.org/.
  • World Economic Forum, "Global Agenda Council on Geopolitical Risk", WEF, Davos-Klosters, Switzerland, 25-29 January, en: http://www3.weforum.org/.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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