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  Félix Peña

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UN DESAFÍO PARA EL FUTURO DE LA OMC:
¿Cómo articular los acuerdos comerciales a nivel global, regional e interregional?

por Félix Peña
Enero
2012


 

En cuanto al futuro de la OMC, al menos tres escenarios parecen posibles. Un primer escenario es el del predominio de una especie de "inercia institucional". El segundo es un escenario "refundacional". Y el tercero sería el de la "metamorfosis" de la OMC.

La metamorfosis implicaría continuar y profundizar aquellos activos acumulados considerados como eficaces y valiosos. No requiere necesariamente dejar de lado la Rueda Doha. Pero sí requiere concentrar esfuerzos, imaginación y voluntad política en la renovación de agendas y de metodologías de trabajo. Requiere una fuerte dosis de flexibilidades que permitan preservar la previsibilidad que se requiere para facilitar inversiones productivas y el desarrollo de un tejido cada vez más denso de redes productivas transnacionales.

El principal desafío será el de concertar en el ámbito del marco institucional multilateral, los múltiples esfuerzos que hoy se realizan tanto en el plano global, como en el regional y en el interregional. Esto es, tornar compatible lo que se suele percibir como contradictorio. Implicaría asumir como algo natural y positivo la complejidad de la agenda del comercio mundial y de los medios para abordar las cuestiones relevantes.

Siendo así, lo central será definir mecanismos operativos que permitan preservar un grado razonable de disciplinas colectivas, de transparencia y de conectividad entre las distintas modalidades de acuerdos comerciales en los que participen los países miembros de la OMC. Entre otras reformas, requeriría darle prioridad a una revisión de fondo del artículo XXIV del GATT 1994.


En principio, en torno a tres cuestiones se observa un relativo consenso con respecto a la situación actual y al futuro de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

La primera cuestión tiene que ver con su papel como institución multilateral relevante para el sistema del comercio mundial. Al respecto cabe resaltar que no se observan cuestionamientos a la OMC como una institución necesaria en la arquitectura de la gobernabilidad económica global. Se reconocen, además, los activos adquiridos en toda la trayectoria recorrida desde la creación del GATT. Ellos son considerados como bienes públicos internacionales valiosos que hay que preservar. Entre otros, se valoran los siguientes aportes que pueden atribuirse al sistema multilateral del comercio mundial: el generar un cierto grado de reaseguro frente a propensiones proteccionistas -abiertas o, más frecuentemente, encubiertas- que tienden a acentuarse en épocas -como la actual- de crisis económica internacional con su consiguiente impacto en el comercio mundial; el asegurar una razonable transparencia en las políticas comerciales que aplican los países miembros y, en tercer lugar, el brindar un marco institucional para restablecer las reciprocidades de intereses nacionales afectadas por comportamientos que se consideran contrarios a las reglas pactadas.

Los mencionados son aportes que contribuyen a que se mantenga un grado razonable de disciplinas colectivas en el comercio mundial. Es quizás la función más valorada de la OMC en un mundo en el que comienzan a predominar tendencias que en otros momentos históricos condujeron al caos (ver al respecto el artículo de Sergei Karaganov citado en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter).

La segunda cuestión sobre la que se observa un relativo consenso, se refiere al reconocimiento que la OMC tiene que seguir siendo un ámbito multilateral en el cual se pueda, a la vez, continuar negociando aperturas de los respectivos mercados al comercio mundial; produciendo reglas de juego que faciliten la internacionalización de la producción de bienes y de servicios en torno a múltiples modalidades de redes transnacionales, y generando mecanismos funcionales al establecimiento de vínculos tan estrechos como posible entre comercio, desarrollo económico y sustentabilidad ambiental. Pero todo ello en un contexto de fuertes asimetrías de poder económico relativo, de capacidades para competir a escala global, y de grados de desarrollo entre los países miembros, lo que dificulta alcanzar los puntos de articulación de intereses nacionales que son necesarios para adoptar las decisiones que se consideran necesarias.

Y la tercera cuestión se refiere a la necesidad de adaptar la OMC a las nuevas realidades del sistema internacional y de la competencia económica global. Se reconoce que es demasiado fuerte el contraste de la realidad económica y de poder mundial actual, con la existente cuando se creó el GATT -período del cual proviene la esencia del núcleo duro de principios y reglas de juego que aún hoy rigen el sistema mundial del comercio- y aún con la de 1994, cuando se creó la OMC. En tal sentido, la idea de un sistema del comercio mundial impulsado por un club restringido de naciones desarrolladas y con visiones afines, es hoy algo obsoleto. Y el problema principal reside en que no resulta fácil poner de acuerdo en torno a las cuestiones más sensibles de la agenda negociadora global, al número cada vez más amplio de países miembros -actualmente 157- con visiones, realidades e intereses por momentos tan diferentes, a fin de adoptar decisiones que sean efectivas, eficientes y legítimas (ver este Newsletter de los meses de octubre 2010, en: http://www.felixpena.com.ar/, y de agosto 2009, en: http://www.felixpena.com.ar/).

La experiencia de la Rueda Doha es ilustrativa al respecto. No ha sido posible alcanzar acuerdos para concluirla, pero tampoco para cambiar las metodologías de la negociación multilateral, por ejemplo, revisando el principio del "todo único" y adoptando otros criterios, como el de "masa crítica", que abran la puerta al uso de instrumentos como los acuerdos plurilaterales especialmente para cuestiones y sectores más sensibles de la agenda negociadora. La reciente 8ª. Conferencia de la OMC ilustra sobre esa especie de escenario de "atrapados sin salida" en el que se encuentran hoy lo países miembros (ver este Newsletter de diciembre 2011, en: http://www.felixpena.com.ar/, y el Bridges Weekly Trade News Digest, Volume 16, Number 1, 11th January 2012, en: http://ictsd.org/).

La tentación de países miembros interesados en avanzar más allá de los compromisos comerciales ya alcanzados en la OMC -tanto en el plano de las condiciones de acceso a los mercados como en otros-, es entonces la de escaparse de las rigideces que caracterizan al ámbito multilateral, intentando alcanzar los objetivos procurados a través de modalidades novedosas de acuerdos comerciales preferenciales que permitan aprovechar todas las ambigüedades del artículo XXIV del GATT 1994. De ahí el crecimiento significativo del número de acuerdos concluidos o en proceso de negociación.

El problema es que se tiene conciencia que por esta vía se puede terminar erosionando la eficacia e incluso la legitimidad del sistema multilateral del comercio mundial. Algo que en principio los países miembros no reconocen como compatible con los requerimientos de gobernabilidad económica global e, incluso, de gobernabilidad política. El riesgo de la fragmentación del sistema en un contexto internacional que tiende a ser "tóxico" es algo entonces que no puede ser subestimado.

En cuanto al futuro del sistema de la OMC, al menos tres escenarios parecen posibles.

Un primer escenario es el del predominio de una especie de "inercia institucional". Esto es, continuar trabajando con los mismos métodos y con la misma agenda de los últimos años. Implicaría continuar colocando a la actual Rueda Doha como un eje central de la estrategia a impulsar. No es algo imposible. Pero no parece lo recomendable. Los resultados pueden continuar siendo los logrados hasta el presente. Puede terminar arrastrando el propio sistema hacia la irrelevancia e ilegitimidad.

Un segundo escenario es el "refundacional". Implicaría una reforma institucional profunda, sin perjuicio de capitalizar los activos adquiridos y valorados. Sería el equivalente a lo que se suele plantear para la arquitectura económica y financiera global. Algo que se refleja en la expresión "un nuevo Bretton Woods". Tiene el inconveniente de desconocer la realidad de poder que permitió lograr los acuerdos que están en el origen del actual esquema institucional de la cooperación económica y financiera internacional. Esto es, el resultado de una guerra de la cuál surgió un país -los Estados Unidos- con capacidad clara para ser, en aquel momento, el "rule maker" indiscutido. No es el cuadro de la actual distribución del poder mundial. Lo demuestra, entre otros ejemplos, la dificultad creciente del G20 de traducir en hechos efectivos su aspiración de liderar la definición de un nuevo orden económico internacional.

Un tercer escenario sería el de la "metamorfosis" de la OMC. Es lo que hoy parece más recomendable. También lo es para marcos institucionales que enfrentan dificultades y que hacen a la gobernabilidad de espacios geográficos regionales, como el de la Unión Europea e incluso, el del propio Mercosur, concebido éste como una especie de núcleo duro de la gobernabilidad del espacio sudamericano (ver al respecto este Newsletter de junio 2011, en: http://www.felixpena.com.ar/) y de noviembre 2011, en: http://www.felixpena.com.ar/).

La idea de una metamorfosis implicaría gradualidad en los avances, a fin de construir algo nuevo en base a lo existente y a través de pasos incrementales. Implica combinar lo aparentemente incombinable. Transitar en forma persistente pero casi imperceptible de una etapa de un sistema a la otra. Lo que surgiría con el tiempo es algo nuevo pero, a la vez, algo que se basa en lo anterior. No implicaría ruptura con el pasado ni la tentación de recomenzar de cero. Pero sí implicaría una transformación profunda. Lo nuevo sería continuación de lo viejo, pero no sería lo mismo (sobre la metamorfosis como método de cambio social que torna difícil saber cuándo termina lo anterior y cuándo comienza lo nuevo, ver el artículo de Edgar Morin, "Elogio de la metamorfosis", en "El País", Madrid, 17 de enero de 2010, en http://www.elpais.com/. Para un ejemplo reciente de metamorfosis de un sistema nacional complejo, ver el libro de Ezra Vogel sobre Deng Xiaoping y la transformación de China, citado en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter).

En el caso de la OMC, la metamorfosis significaría continuar y profundizar los activos acumulados y que son considerados como eficaces y valiosos -algunos de los cuáles fueron mencionados al principio-. No significaría necesariamente dejar de lado la Rueda Doha. Pero sí implicaría concentrar esfuerzos, imaginación técnica y voluntad política en la renovación de agendas y de metodologías de negociación. Requeriría, además, una dosis de mayor flexibilidad para encarar situaciones especiales en el caso de los países en desarrollo. Esto último, sin perjuicio de asegurar la previsibilidad que se necesita para facilitar inversiones productivas y un tejido cada vez más denso de redes productivas transnacionales.

Quizás el principal desafío será el de concertar en el ámbito del marco multilateral, los múltiples esfuerzos que hoy se realizan tanto en el plano global, como en el regional y en el interregional. Esto es tornar compatible lo que se suele percibir como contradictorio. Por sus notorias implicancias geopolíticas, quizás un ejemplo de un paso en la buena dirección sería colocar en una perspectiva del sistema multilateral global la reciente iniciativa del Trans-Pacific Partnership (TPP).

La metamorfosis de la OMC implicaría entonces asumir como algo natural y positivo la complejidad de la agenda del comercio mundial y de los medios para abordar las cuestiones relevantes. No habría un sólo tema dominante (por ejemplo, liberar el comercio) ni habría una sola vía para abordarlo. Lo global, lo regional y lo inter-regional serían partes integrantes de un único sistema multilateral. Como ha señalado Jean-Pierre Lehmann en el artículo mencionado en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter, implicaría conciliar la fragmentación con la integración en un marco y una visión común.

Siendo así, lo central sería definir mecanismos operativos que permitan preservar un grado razonable de disciplinas colectivas, de transparencia y de conectividad entre las distintas modalidades de acuerdos comerciales en los que participen los países miembros de la OMC. Entre otras reformas, requeriría darle prioridad a una revisión de fondo del artículo XXIV del GATT 1994.


Lecturas recomendadas:

  • Berasategui, Vicente E., "Malvinas. Diplomacia y Conflicto Armado. Comentarios a la Historia Oficial Británica", PROA Amerian Editores, Buenos Aires 2011.
  • Burbank, Jane; Cooper, Frederick, "Empires in World History. Power and the Politics of Difference", Princeton University Press, Princeton - Oxford 2010.
  • De Groof, Bart; Geli, Patricio; Stols, Eddy; Van Beeck, Guy (eds.), "En los Deltas de la Memoria. Bélgica y Argentina en los siglos XIX y XX", Leuven University Press, Leuven 1998.
  • FUNCEX, "Revista Brasileira de Comércio Exterior", FUNCEX, n° 109, Ano XXV, Rio de Janeiro, Outubro/Dezembro de 2011.
  • Fukuyama, Francis, "The Future of History", en Foreign Affairs, January/February 2012, Vol. 91, Issue 1, ps. 53-61.
  • Golley, Jane; Song, Ligang (eds.), "Rising China. Global Challenges and Opportunities", ANU E-Press - The Australian National University - Social Academic Press (China), Camberra, July 2011, en: http://epress.anu.edu.au/.
  • Guardiola-Rivera, Oscar, "What if Latin America Ruled the World. How the South will take the North through the 21st Century", Bloomsbury Press, New York - Berlin - London, 2010.
  • Hacher, Sebastián, "Sangre Salada. Una feria en los márgenes", Marea Editorial, Buenos Aires 2011.
  • INTAL-BID, "Informe Mercosur. Período Segundo Semestre 2010-Primer Semestre 2011", BID-INTAL, Buenos Aires, Noviembre 2011, en: http://idbdocs.iadb.org/.
  • Karaganov, Sergei, "A revolutionary chaos of the new world", Russia in Global Affairs, Moscow, 28 December 2011, en: http://eng.globalaffairs.ru/pubcol/A-revolutionary-chaos-of-the-new-world-15415.
  • Kowalski, Przemyslaw; Lesher, Molly, "Global Imbalances. Trade Effects and Policy Challenges", OECD Trade Policy Working Papers, N° 120, Paris, November 2011, en: http://www.oecd-ilibrary.org/.
  • Lanz, Rainer; Miroudot, Sébastien, "Intra-Firm Trade. Patterns, Determinants and Policy Implications", OECD Trade Policy Working Papers, N° 114, Paris 2011, en: http://www.oecd-ilibrary.org/.
  • Lechini, Gladys, "Argentina and South Africa. Facing the Challenges of the XXI Century. Brazil as the mirror image", UNR Editora, Rosario 2011.
  • Lehmann, Jean-Pierre, "Managing diverging forces: integration versus fragmentation", Fung Global Institute Blog, January 9, 2012, en: http://www.fungglobalinstitute.org/.
  • Lewis Gaddis, John, "George F.Kennan. An American Life", The Penguin Press, New York 2011.
  • Mantero, Luciana, "Margarita Barrientos. Una crónica sobre la pobreza, el poder y la solidaridad", Capital Intelectual, Buenos Aires 2011.
  • Meléndez-Ortiz, Ricardo; Bellmann, Christophe; Cheng, Shuaihua (eds.), "A Decade in the WTO. Implications for China and Global Trade Governance", Interntional Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD), Geneva, December 2011, en: http://ictsd.org/.
  • Olivera, Julio H.G., "Economía y Hermenéutica. Una selección de veinte artículos sobre temas de Teoría Económica", Compilación y nota introductoria de Luis Blaum, EDUNTREF, Buenos Aires 2010.
  • Spektor, Matias, "El Regionalismo de Brasil", Plataforma Democrática, Working Paper n° 16, Julio de 2011, en: http://www.plataformademocratica.org/.
  • Tolstoi, León, "Resurrección", Editorial Juventud, Barcelona 2010.
  • Vadell, Javier A.; Taiane Las Casas Campos (organizadores), "Os novos rumos do regionalismo e as alternativas políticas na América do Sul", Editora PUCMINAS - Estudos em Relacões Internacionais PUC Minas, Belo Horizonte 2011.
  • Vogel, Ezra, "Deng Xiaoping and the Transformation of China", The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge, MS - London 2011.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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