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  Félix Peña

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ALADI, UNASUR Y EL MERCOSUR:
¿Ejes de la construcción institucional de una región que enfrenta sus desafíos?

por Félix Peña
Septiembre
2011


 

Colocar las instituciones regionales en la onda de la nueva realidad mundial y de los desafíos que plantea es una prioridad para los países sudamericanos y para sus otros socios latinoamericanos. En tal perspectiva cabe interrogarse sobre el papel que pueden desempeñar las instituciones regionales que ya existen, y a las que pertenecen la Argentina y sus socios sudamericanos. Especialmente si es que ellas logran trabajar en forma articulada en el plano del diagnóstico y de propuestas concretas para la acción.

Tres instituciones regionales que hoy existen pueden destacarse al respecto. No son las únicas. Pero son las que, por sus ámbitos de acción, más potencial tienen para trabajar en forma articulada. Son la ALADI, la UNASUR y el Mercosur. Son instituciones regionales que tienen objetivos, funciones, alcances geográficos e incluso historias diferentes. Pero son complementarias. Pueden potenciarse mutuamente. Hechos recientes parecen reflejar la intención de iniciar una nueva era de estas tres instituciones regionales.

Se percibe voluntad política de coordinar a los países de la región en sus estrategias para navegar la nueva realidad mundial, enfrentando sus desafíos y aprovechando sus oportunidades. Esas tres instituciones tienen un papel destacado a cumplir al respecto. Una articulación en sus actividades, aprovechando la reciente designación a su frente de personalidades con fuerte experiencia política, permitiría potenciar los servicios que ellas pueden prestar a sus países miembros.

Circunstancias externas que plantean claras necesidades de acción concertada entre países de la región. Instituciones regionales que existen y pueden ser utilizadas. Personalidades políticas de amplia experiencia a cargo de ellas. Diagnósticos elaborados por instituciones de prestigio. Todo indica entonces que están reunidos los elementos necesarios para actuar con eficacia.


Son estos tiempos de fuertes desafíos internacionales que hay que saber diagnosticar y encarar. En tal perspectiva cabe interrogarse sobre el papel que pueden desempeñar las instituciones regionales que ya existen, y a las que pertenecen la Argentina y sus socios sudamericanos. Especialmente si es que ellas logran trabajar en forma articulada en el plano del diagnóstico y de propuestas concretas para la acción. Esto es, si se transforman en los ejes de la concertación de un esfuerzo institucional orientado a procurar respuestas eficaces a los desafíos que se están enfrentando. Eficaces por sus resultados y por contemplar los distintos intereses nacionales en juego. Requiere, por cierto, que cada uno de los países miembros tenga sus propias estrategias para navegar en las nuevas realidades globales y regionales. Sin ellas lo que se intente realizar en el plano de la coordinación regional podría carecer del suficiente sustento.

Colocar las instituciones regionales en la onda de la nueva realidad mundial y de los desafíos que plantea es, entonces, una prioridad para los países sudamericanos y para sus otros socios latinoamericanos. Lo ponen de manifiesto las recientes reuniones realizada en Buenos Aires por la UNASUR, primero a nivel de Ministros de Economía y Finanzas, y de Presidentes de Bancos Centrales, y luego a nivel de los Cancilleres.

Tres instituciones regionales que hoy existen pueden destacarse al respecto. No son las únicas. Pero son las que, por sus ámbitos de acción, más potencial tienen para trabajar en forma articulada. Son la ALADI, la UNASUR y el Mercosur. En las tres la Argentina tiene notoria gravitación. Dentro de sus competencias otras, como la CEPAL, la CAF y la Comunidad Andina de Naciones -que hoy enfrenta dificultades-, también pueden cumplir un papel relevante. De hecho las dos primeras lo están demostrando.

Para intentar respuestas al interrogante antes planteado, cabe partir de la constatación de que el contexto mundial en el cual se insertan la Argentina y los demás países de la región está sufriendo cambios que son estructurales. Como hemos señalado en otras oportunidades, resultan de un complejo de fenómenos, que si se los considera en forma aislada no permiten captar en su plenitud las nuevas realidades que ahora comienzan a ser evidentes. Por ejemplo, si se intenta comprenderlos sólo en la perspectiva de la crisis financiera que ha sacudido al mundo en los últimos años. En tal sentido, todo intento de interpretar lo que está ocurriendo dejando de lado la lógica del poder, sea a escala mundial, regional o interna de los países, puede ser un camino seguro a no entender lo esencial de muchos de los acontecimientos relevantes que pueblan las noticias diarias.

Son cambios que probablemente demandarán tiempo en madurar y producir todos sus efectos. No se expresarán a través de recorridos lineales. Si bien es feo decirlo, cabe recordar que en la historia larga -esa que siempre enseña mucho- transformaciones profundas y guerras han estado con frecuencia estrechamente vinculadas. En todo caso, los alcances de sus impactos sobre el desarrollo económico y social de los países del "barrio" en el que vivimos -Sudamérica en particular, pero también América Latina- son aún difíciles de apreciar en su plenitud.

Se están manifestando en torno a dos procesos simultáneos que son cada vez más notorios a escala global. Ambos en su interacción tienen efectos actuales y potenciales en el intercambio mundial de bienes y de servicios. También los tienen en las negociaciones comerciales internacionales -especialmente en la anémica Rueda Doha en la OMC- y en las relacionadas con el cambio climático. Y en muchas otras cuestiones relevantes de la agenda global. Si bien conectados entre sí, son procesos que requieren diagnósticos y abordajes a la vez diferenciados y coordinados.

Uno es el de la actual crisis financiera y económica con las conocidas consecuencias, entre otros, en la producción y el consumo, y en el comercio internacional de bienes y de servicios. En los últimos tres años, la crisis ha impactado en el nivel de empleo y en el estado anímico de las poblaciones, transmitiendo en algunos países sus efectos al plano social y político. Y se sabe que, según sea la intensidad de tales efectos, una crisis internacional puede generar problemas sistémicos que afecten la estabilidad política de los países más vulnerables. Ello a su vez puede tener efectos en cadena sobre otros países, especialmente de la misma región. Se trata de un proceso con efectos inmediatos muy visibles y con fuertes requerimientos de respuestas en el corto plazo - especialmente en el plano nacional, pero también en el de la coordinación entre países a nivel global y regional -, precisamente por sus potenciales consecuencias sociales y políticas.

El otro es el de los desplazamientos del poder relativo entre las naciones. Tiene raíces muy profundas. Se nutre en la historia larga. Es un fenómeno que se ha acelerado en los últimos veinte años. Se refleja en el surgimiento de nuevos protagonistas - países, empresas, consumidores, trabajadores - con gravitación en la competencia económica global, y también en las negociaciones comerciales internacionales. Pero sus plenos efectos, incluso en el plano de la seguridad internacional, probablemente sólo se observarán en un largo plazo, a veces a través de movimientos poco perceptibles, casi de cámara lenta.

Estamos entonces frente a una crisis sistémica mundial que recrea la histórica tensión dialéctica entre orden y anarquía en las relaciones internacionales. Se manifiesta en la dificultad de encontrar en el ámbito de instituciones provenientes de un orden que colapsa, respuestas eficaces a problemas colectivos que se confrontan a escala global. Y el verdadero peligro es que ello se refleje -como ha ocurrido en el pasado- en el surgimiento de problemas sistémicos en el interior de países que han sido y son aún, protagonistas relevantes en el escenario internacional. Crisis sistémicas que produzcan un efecto dominó en distintos espacios regionales y, eventualmente, a escala global. Ello puede ocurrir en la medida que en distintos países, incluso los más desarrollados, los ciudadanos no sólo pierdan su confianza en los mercados, pero también en la capacidad de encontrar respuestas en el marco de los respectivos sistemas democráticos.

Entonces se "indignan". Es un peligro más tangible en el caso de algunos países europeos. Si así fuere, los pronósticos sombríos de algunos analistas, podrían ser pálidos en relación a lo que habría que confrontar en el futuro.

En tal contexto mundial, desarrollar un clima de confianza recíproca entre los países de la región y, a la vez, impulsar una cooperación regional renovada, especialmente aquella que permita conectar los sistemas económicos e incentivar la proliferación de redes productivas transnacionales, parecen ser dos cursos de acción prioritaria que las actuales circunstancias imponen en América Latina y, en particular, en el espacio sudamericano. Ambos están vinculados entre sí. Uno alimenta al otro generando un círculo virtuoso entre confianza recíproca y densidad del tejido de intereses cruzados de todo tipo.

Tales circunstancias son la resultante de los efectos sobre la región de la crisis financiera y económica global. Pero resultan en especial de las antes mencionadas profundas transformaciones que se están operando en la distribución del poder mundial, con sus impactos en la competencia económica global y en las negociaciones comerciales internacionales. Implican transformaciones estructurales que están generando gradualmente un amplio abanico de oportunidades para cada uno de los países de la región, cualesquiera que sean su dimensión económica y su poder relativo - tanto en términos de comercio exterior como de flujos de inversiones productivas y de conocimientos técnicos -. Pero a la vez pueden generar diferencias de perspectivas sobre cómo aprovecharlas e, incluso, con respecto a las lecturas que predominen sobre sus reales alcances e impactos. De ahí la importancia del clima de confianza recíproca entre los países de la región.

Pero si la confianza recíproca es una condición necesaria para la gobernabilidad regional, parece existir consenso que no es suficiente para lograr el predominio de la paz, la democracia y la estabilidad política en el espacio geográfico sudamericano.

Es por eso que impulsar una cooperación regional renovada es un segundo curso de acción necesario. Tiene sentido político y no sólo económico. Si es encarada con sentido práctico, de ella puede resultar una mayor densidad en el tejido de múltiples intereses cruzados que sustenten, a su vez, el clima de confianza recíproca. Tal tejido tiene entre sus protagonistas centrales a las empresas que internacionalizan sus operaciones a escala transnacional - especialmente articulando cadenas productivas - y que contribuyen a la conectividad física de los respectivos mercados. Pero también se nutre de redes en campos diversos, tales como la energía, la innovación y el desarrollo tecnológico, la educación y la solidaridad social. Es mucho lo que se puede aprender del Asia al respecto. La página Web del Asian Development Bank (http://www.adb.org/), así como la de su instituto (http://www.adbi.org/) y su centro especializado en la integración regional (http://aric.adb.org/), permite acceder a estudios e informes de interés al respecto.

La CEPAL en varios de sus recientes informes ha insistido en la idea que el impulso a una cooperación regional renovada implica construir sobre lo ya adquirido, y de aprovechar todo lo disponible en materia de acuerdos y mecanismos regionales. Más que objetivos ambiciosos difíciles de concertar y de alcanzar en las actuales circunstancias, la realidad parece imponer la necesidad de reconocer diversidades y diferencias, incluso las disonancias conceptuales - utilizando a tal fin una amplia variedad de aproximaciones de geometría variable y de múltiples velocidades -; de capitalizar experiencias y activos provenientes de cincuenta años de experiencias de integración regional -muchas veces frustrantes-, y de poner el acento en algunos ejes prioritarios referidos a la conectividad física y económica, a la solidaridad en todos los planos, y al otorgamiento de tratamientos económicos preferenciales compatibles con los compromisos asumidos en el ámbito de la OMC. Concretamente el nuevo contexto mundial demandará una mayor cooperación regional, tanto para controlar los eventuales efectos de la crisis financiera y económica, como para desarrollar una estrategia asertiva de inserción en los mercados mundiales, con todo aquello que los países pueden ofrecer en bienes y servicios competitivos con el mayor valor agregado posible.

Es en tal perspectiva que cobra toda su importancia la articulación entre la ALADI, la UNASUR y el Mercosur. Son instituciones regionales que tienen objetivos, funciones, alcances geográficos e incluso historias diferentes. Pero son complementarias. Pueden potenciarse mutuamente.

La ALADI es la más antigua. Se originó en una transformación de la ALALC creada en 1960. En aquel momento el gobierno de Arturo Frondizi tuvo un protagonismo central en su génesis. Respondía a una clara visión sobre el papel de la región en el desarrollo de la Argentina. Tanto la ALALC como ahora la ALADI tienen un acento puesto en el comercio intra-regional, concebido en todas sus ramificaciones e implicancias, incluso políticas. Entre otras funciones relevantes, la ALADI permite cubrir las preferencias comerciales entre los países miembros sin que sea necesario extenderlas a terceros países en el marco de los compromisos asumidos en lo que es hoy la OMC. Pero siempre tuvo en la mira objetivos más ambiciosos para impulsar la integración regional. No es un dato menor el que incluya a México y Cuba entre sus países miembros.

La UNASUR es la creación más reciente. Sus objetivos son amplios y no se limitan por cierto a lo económico. Penetran hondo en los requerimientos de gobernabilidad de un espacio geográfico de paz y estabilidad política. Es un organismo en plena construcción y desarrollo.

A su vez, el Mercosur tuvo desde su origen un contenido económico que sólo cobra su pleno sentido en el marco de objetivos políticos y sociales más amplios, que tienen sus raíces profundas en la relación estratégica bilateral enhebrada desde la década de los ochenta por la Argentina y el Brasil. Fue concebido, por lo demás, con un potencial alcance sudamericano y como parte integral del marco institucional de la ALADI.

Hechos recientes parecen reflejar la intención de iniciar una nueva era de estas tres instituciones regionales. El primero es la creación del Consejo Sudamericano de Economía y Finanzas en la UNASUR. Tuvo su primera reunión en Buenos Aires en agosto pasado (ver el texto completo del comunicado final de los Ministros de Economía y Finanzas y de los Presidentes de los Bancos Centrales, en el n° 67 de la revista Veintitres Internacional) y se acordó -entre otras cuestiones- abordar en forma coordinada y concertada el actual escenario internacional signado por la crisis en los principales países desarrollados. Pocos días después los Cancilleres de la UNASUR, reunidos también en Buenos Aires, avalaron la idea de impulsar el uso de las monedas locales en el comercio interregional y de revisar el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos que existe en el marco de la ALADI. El segundo hecho, es la decisión política de designar al frente de cada una de las tres instituciones, a personalidades de amplia experiencia en la gestión pública de sus respectivos países. En la UNASUR fue designada como Secretaria General, María Emma Mejía, ex Canciller de Colombia. En el Mercosur fue nombrado Alto Representante General, el Embajador Samuel Pinheiro Guimarães, ex Vicecanciller y Secretario de Planeamiento Estratégico durante la Presidencia de Lula. Y en la ALADI, fue elegido Secretario General, Carlos Chacho Álvarez, quien además de haber sido Vicepresidente en la Argentina se desempeñó como Presidente del Comité de Representantes Permanentes del Mercosur.

Se percibe entonces voluntad política de coordinar a los países de la región en sus estrategias para navegar la nueva realidad mundial, enfrentando sus desafíos y aprovechando sus oportunidades. Esas tres instituciones tienen un papel destacado a cumplir al respecto. Lo planteó al iniciar su gestión el nuevo Secretario General de la ALADI, quien se refirió a la necesidad de articular las actividades de la organización con las de las otras instituciones regionales.
Una articulación en las funciones que desempeñarán los tres funcionarios antes mencionados, permitiría potenciar los servicios que ellas pueden prestar a sus países miembros. Existen temas como, entre otros, los de la facilitación del comercio, la conectividad física y económica, el empleo de las monedas locales en el comercio recíproco y los mecanismos de pagos, la articulación productiva con fuerte participación de empresas pymes, el tratamiento de las asimetrías económicas, la coordinación en las estrategias de negociaciones inter-regionales y la definición de una nueva arquitectura del sistema económico y financiero global, que cruzan por las agendas de las tres instituciones regionales.

A su vez la CEPAL acaba de producir un diagnóstico sobre el impacto de la realidad internacional en los países latinoamericanos, incluyendo una agenda de cuestiones que requieren acciones concertadas (ver el documento mencionado en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter). Pueden extraerse de tal diagnóstico hojas de ruta para nutrir las acciones concertadas que se requieren para enfrentar la actual crisis económica y financiera y, en general, las nuevas realidades de la competencia económica global. Son acciones que entran en la esfera de competencias y en las agendas posibles de las tres instituciones mencionadas.

Concluyendo: circunstancias externas que plantean claras necesidades de acción concertada entre países de la región; instituciones regionales que existen y pueden ser utilizadas; personalidades políticas de amplia experiencia a cargo de ellas; diagnósticos elaborados por instituciones de prestigio. Todo indica entonces que están reunidos los elementos necesarios para impulsar una concertación eficaz de los esfuerzos regionales.


Lecturas recomendadas:

  • Archivos del Presente, "Revista Latinoamericana de Temas Internacionales", Año 15, Número 55, Buenos Aires 2011.
  • Baldwin, Richard, "Sequencing Regionalism: Theory, European Practice, and Lessons for Asia", Asia Development Bank, ADB Working Paper Series on Regional Economic Integration, N° 80, May 2011, en http://www.adb.org/.
  • Bhattacharyay, Biswa Nath, "Institutions for Asian Connectivity", Asian Development Bank Institute, ADBI Working Paper Series, N° 220, June 2010, en http://www.adbi.org/.
  • Blainey, Geoffrey, "Uma Breve História do Mundo", Editora Fundamento Internacional, São Paulo 2011.
  • Bland, J.O.P., "Li Hung-Chang", Henry Holt and Company, New York 1917.
  • Boorman, Scott A., "The protracted game. A wei-ch'I interpretation of maoist revolutionary strategy", Oxford University Press, London-Oxford-New York 1971.
  • Capannelli, Giovanni, "Institutions for Economic and Financial Integration in Asia: Trends and Prospects", Asian Development Bank Institute (ADBInstitute), ADBI Working Paper Series, N° 308, September 2011, en http://www.adbi.org/.
  • CEPAL, "Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, 2010-2011", Santiago de Chile, Agosto 2011, en http://www.eclac.org/.
  • Chellaney, Brahma, "Water. Asia's New Battleground", Georgetown University Press, Washington D.C. 2011.
  • Dromi, Roberto, "Políticas para Gobernar. Programa Argentina 2011-2016", Ciudad Argentina-Hispania Libros, Buenos Aires-Madrid-México 2011.
  • Friedberg, Aaron L., "The Weary Titan. Britain and the Experience of Relative Decline, 1895-1905", Princeton University Press, Princeton-Oxford 1989.
  • Friedberg, Aaron L., "A Contest for Supremacy. China, America, and the Struggle for Mastery in Asia", W.W. Norton & Company, New York-London, 2011.
  • Gelmetti, Carlos J., "PYMES Globales. Estrategias y prácticas para la internacionalización de empresas Pymes", Edición actualizada, Ugerman Editor, Buenos Aires 2011.
  • Grupo de Estudios Internacionales Contemporáneos, "Revista de Economía y Comercio Internacional", Año I, Número 01, Córdoba, Marzo 2011.
  • Haggard, Stephan, "The Organizational Architecture of the Asia-Pacific: Insights from the New Institutionalism", Asian Development Bank, ADB Working Paper Series on Regional Economic Integration, N° 71, January 2011, en http://www.adb.org/.
  • Henning, C. Randall, "Economic Crises and Institutions for Regional Economic Cooperation", Asian Development Bank, ADB Working Paper Series on Regional Economic Integration, N° 81, June 2011, en http://www.adb.org/.
  • Iglesias, Fernando, "La modernidad global. Una revolución copernicana en los asuntos humanos", Sudamericana, Buenos Aires 2011.
  • Information Office of the State Council, China's Cabinet, "White Paper on China's Peaceful Development", September 2011, Beijing, en http://news.xinhuanet.com/.
  • Instituto de Relaciones Internacionales - IRI, "Revista de Relaciones Internacionales", Año 20, Número 40, La Plata, Mayo 2011.
  • Khadagiala, Gilbert M., "Institution Building for African Regionalism", Asian Development Bank, ADB Working Paper Series on Regional Economic Integration, N° 85, August 2011, en http://aric.adb.org/.
  • Lamy, Pascal, "The Future of the Multilateral Trading System", Speech to CUTS in Delhi on 6 September 2011, en http://www.wto.org/.
  • Lehmann, Jean-Pierre, "End the Charade in Talks on Global Trade", Financial Times, 24 August, 2011, en http://www.imd.org/.
  • Mansour Kadah, Mohamed, "Trans-governmental networks: less than convincing vision of new world order", Portuguese Institute of International Relations and Security, IPRIS Occasional Paper, Lisboa August 2011, en http://www.ipris.org/.
  • Mearsheimer, John J., "The Tragedy of Great Power Politics", W.W. Norton & Company, New York-London 2001.
  • Opertti Badán, Didier, "Globalización y Derecho Internacional. Reflexiones", Consejo Uruguayo de Relaciones Internacionales, Análisis del CURI N° 03/11, Montevideo 29 de agosto de 2011, en http://www.curi.org.uy/.
  • Rachman, Gideon, "Zero-Sum Future. American Power in an Age of Anxiety", Simon & Schuster, New York-London-Toronto-Sidney 2011.
  • Wenqian, Gao, "Zhou Enlai. The Last Perfect Revolutionary. A Bibliography", BBS Public Affairs, New York 2007.
  • Wignaraja, Ganeshan, "The Peoples Republic of China and India: Commercial Policies in the Giants", Asian Development Bank, ADB Working Paper Series on Regional Economic Integration, N° 83, June 2011, en http://aric.adb.org/.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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