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  Félix Peña

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EL SISTEMA GATT-OMC EN UN MUNDO DISTINTO AL QUE LE DIO ORIGEN
¿Puede esperarse un impulso renovador de la Conferencia Ministerial de Ginebra?

por Félix Peña
Agosto
2011


 

La necesidad de profundizar un debate sobre el futuro de la OMC no podría estar ausente de la Conferencia Ministerial de Ginebra en diciembre próximo. Es una ocasión sin igual para dar un impulso renovador a un sistema que tiende a mostrar algunos signos de obsolescencia, tanto en sus agendas como en sus métodos de trabajos. Hay, sin embargo, cierto escepticismo sobre sus posibles resultados.

De una forma u otra, la Ronda Doha estará presente en esta Ministerial. Sea por la posibilidad -que ahora se percibe como remota- de avanzar algunos resultados favorables para los países menos desarrollados. O de enviar señales creíbles sobre su futuro. O por la necesidad de abordar de frente el espectro de una OMC con fuertes riesgos de perder eficacia, relevancia y, finalmente, legitimidad.

Al menos tres preguntas parecen relevantes para el necesario debate sobre el futuro de la OMC. Ellas son: ¿cómo sería posible evitar el colapso definitivo de la Rueda Doha, aunque sea concluyéndola en una versión menos ambiciosa que la prevista originalmente? Si ello no fuera factible ¿cómo podría preservarse a la OMC del eventual impacto negativo que tal colapso tendría sobre su eficacia, credibilidad y relevancia? Y aún en caso de que la Rueda Doha fuera rescatable ¿cómo se podría concentrar energía política e imaginación técnica en el diseño de una nueva etapa de la OMC, que permita capitalizar las experiencias acumuladas, fortalecer sus funciones esenciales, e innovar en su agenda de cuestiones prioritarias, sus métodos de trabajo y sus modalidades negociadoras?

Tanto la próxima Cumbre del G20 en Cannes como la Ministerial de la OMC en Ginebra, abren una oportunidad para que regiones organizadas asuman un protagonismo activo en la redefinición de la arquitectura del sistema comercial internacional. En ambas oportunidades, Argentina y Brasil podrían incidir con propuestas en el rescate de la Rueda Doha y en el diseño de la nueva etapa de la OMC. Lo razonable es esperar que coordinen sus posiciones y que, en lo posible, también reflejen los puntos de vista del Mercosur y de la región sudamericana.


Las notorias dificultades para concluir las negociaciones de la Rueda Doha están abriendo un saludable debate sobre el futuro de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y sus funciones en el comercio internacional. Es un debate que no podría estar ausente de la Octava Conferencia Ministerial a realizarse en Ginebra entre los días 15 y 17 de diciembre próximo. Es el órgano principal de la OMC. Está previsto que se reúna cada dos años.

Por un tiempo, se entendió que el interrogante principal relacionado con el futuro de la OMC se refería a cómo concluir, teniendo en cuenta los diferentes intereses en juego, una Rueda Doha "ambiciosa y equilibrada" y con un claro impacto en el desarrollo económico, en especial de los países en vías de desarrollo y menos avanzados. Si bien sigue siendo ese un interrogante válido, es difícil que encuentre respuesta satisfactoria en el actual contexto económico -y político- mundial. Sobre todo teniendo en cuenta la exigencia del denominado "single undertaking". Pocos esperan ahora que la Rueda Doha culmine antes de que se inicie el próximo período presidencial en los EEUU. Incluso el que se pueda cerrar un acuerdo mínimo en la Ministerial de diciembre, es hoy considerado como poco probable, aún por aquellos más optimistas.

Ahora el debate sobre el futuro de la OMC podría estar centrado en muchas preguntas. Pero hay una que sobresale: ¿cómo adaptar el sistema comercial global multilateral, institucionalizado en el GATT primero y ahora en la OMC, a las realidades de un mundo profundamente diferente al que les diera origen, cuyas características se observan en múltiples hechos recientes, que impactan en las relaciones comerciales internacionales, e incluso penetran hondo en la vida cotidiana de los países miembros?

En ocasión de la próxima Conferencia Ministerial, mucha atención estará concentrada entonces en observar si de las deliberaciones surge un claro impulso renovador de un sistema que tiende a mostrar algunos signos de obsolescencia, tanto en sus agendas como en sus métodos de trabajos. Tal impulso podría traducirse en un Plan de Acción, con señales claras de los pasos a estudiar y eventualmente a encarar a fin de adaptar la OMC al nuevo contexto internacional. Se observa, sin embargo, un cierto escepticismo sobre los resultados que puedan lograrse en diciembre. Incluso se suele plantear el interrogante sobre si se justifica en esta oportunidad el gasto de los fondos públicos que tal tipo de encuentros internacionales requieren.

Los resultados de este tipo de reuniones ministeriales dependen de la calidad del proceso preparatorio y del liderazgo político que se ejerza por los países o grupos de países miembros en mejores condiciones y con mayor legitimidad. Asimismo, puede depender de la calidad del liderazgo que ejerza -o no- el país sede, si es que la reunión se realizara -en el caso concreto de la OMC- fuera de la sede en Ginebra. Y también depende de la eficacia del liderazgo técnico del Director General.

El 27 de julio, antes del receso de agosto, el Presidente del Consejo General de la OMC, Embajador Yonov Frederick Agah, se refirió a los preparativos de la Conferencia Ministerial. Puso énfasis en que en los trabajos preparatorios, a realizarse entre principios de septiembre y el momento del inicio de la Conferencia, debería tenerse en cuenta que "la OMC no se reduce a la Ronda de Doha: la OMC es más que la Ronda" (ver el texto completo de su intervención en: http://www.wto.org/). Sin embargo, de una forma u otra, la Ronda Doha estará presente en la Ministerial de diciembre. Sea por la posibilidad -que ahora se percibe como remota- de avanzar algunos resultados favorables para los países menos desarrollados. Sea por la posibilidad, que también aparece como incierta, de enviar señales claras y creíbles sobre su futuro. O sea por la necesidad de abordar de frente el espectro de una OMC con fuertes riesgos de perder eficacia, relevancia y, finalmente, legitimidad.

A medida que se aproxima la fecha de la Ministerial de Ginebra, cabe tener presente tres preguntas concretas que parecen relevantes para el necesario debate. No son, por cierto, las únicas posibles y cada una puede ser objeto de múltiples desdoblamientos. Pero son las que en cierta forma estuvieron presentes el 7 de julio pasado en la reunión de un grupo de trabajo del Evian Group en Lausanne (ver al respecto http://www.imd.org/) y las que se observan en las intervenciones de reconocidos expertos en el TradeForum de CUTS International - Consumer Unity & Trust Society (http://groups.google.com/).

Ellas son: ¿cómo sería posible evitar el colapso definitivo de la Rueda Doha, aunque sea concluyéndola en una versión menos ambiciosa que la prevista originalmente? Si ello no fuera factible ¿cómo podría preservarse a la OMC del eventual impacto negativo que tal colapso tendría sobre su eficacia, credibilidad y relevancia? Y aún en el caso que la Rueda Doha fuera rescatable ¿cómo se podría concentrar energía política e imaginación técnica en el diseño de una nueva etapa de la OMC, que permita capitalizar las experiencias acumuladas en estos últimos diez años, fortalecerla en sus funciones esenciales, e innovar en su agenda de cuestiones prioritarias, en sus métodos de trabajo y en sus modalidades negociadoras? (ver al respecto mi columna en el diario "El Cronista", Buenos Aires, 4 de agosto 2011, "Aportes para un necesario debate sobre el futuro de la OMC", en http://www.cronista.com/).

Al procurar respuestas a esas preguntas conviene tomar en cuenta tres datos sobre la OMC.
El primer dato significativo es que en la actualidad la organización se inserta en una realidad mundial distinta a la que le diera origen en 1994 y, en particular, a la que diera origen al GATT en 1947, del cual provienen las principales reglas sustantivas del sistema comercial multilateral global. Algunos hechos ilustran sobre la emergencia de un nuevo contexto. Todo indica que sus efectos se acentuarán en los próximos años. Sin perjuicio de otros que también son relevantes, pueden mencionarse los siguientes: marcados desplazamientos del valor relativo de los principales países miembros -especialmente por la percepción prevaleciente en los mercados sobre su respectiva incidencia actual y potencial en el comercio mundial de bienes y de servicios, y en los flujos de inversión y de tecnologías-; protagonismo asertivo de economías emergentes y re-emergentes -tal los casos de China e India-; creciente relevancia de las múltiples modalidades de redes internacionales de producción -que se refleja en el concepto "hecho en el mundo" instalado con acierto por el Director General de la OMC- (ver al respecto http://www.wto.org/)-; y proliferación de acuerdos comerciales preferenciales -unos 300 según el Informe sobre el Comercio Mundial 2011, recientemente publicado en Ginebra (ver http://www.wto.org/).

El segundo dato a destacar se relaciona con la vigencia y relevancia de algunas de sus funciones esenciales, y que conviene fortalecer. Son las de crear reglas que permitan lograr un grado razonable de disciplinas colectivas en las políticas comerciales de los países miembros; un ámbito para encausar distintas modalidades de negociaciones comerciales internacionales -globales, plurilaterales, sectoriales, preferenciales-, y un mecanismo eficiente de solución de controversias originadas en la aplicación de sus reglas.

Y, finalmente, el tercer dato relevante es que, desde su creación, el sistema GATT-OMC ha acumulado experiencias, incluso con la Rueda Doha, que son útiles -en lo positivo y en lo negativo- para apreciar la eficacia potencial de diferentes mecanismos e instrumentos orientados al crecimiento del comercio mundial y a acentuar su impacto en el desarrollo económico sustentable de sus países miembros, especialmente aquellos en vías de desarrollo y menos avanzados.

Más que de un debate limitado a los medios diplomáticos de Ginebra y de las respectivas capitales, e incluso al plano académico, las respuestas a las preguntas antes formuladas -así como de otras que vayan surgiendo del propio debate y del proceso preparatorio de la Ministerial de diciembre próximo- deberían ser la resultante también de la participación, en cada uno de los países miembros de la OMC, de los múltiples protagonistas con intereses creados en las relaciones comerciales internacionales, sean ellos gubernamentales o no gubernamentales.

Podría ser un debate en el que las modernas tecnologías de la información permitieran, si así se procurara, una participación amplia de todos los interesados. Ello se lograría en la medida en que ella sea valorada y facilitada al menos por los principales países miembros de la OMC. Incluso se abriría, en tal caso, el camino para avanzar hacia una OMC 2.0. Se puede aprovechar al respecto el potencial que brinda la nueva e inteligente versión de la página Web de la organización.

Una forma de abordar con nitidez el futuro del sistema comercial multilateral global, institucionalizado en la OMC, sería reconocer la necesidad de introducir nuevas cuestiones en su agenda de trabajo, renovar los métodos de negociación y asimilar los cambios profundos que se han operado en los últimos tiempos en el mapa de las relaciones comerciales internacionales y de la competencia económica global. Un ejemplo de las cuestiones que están adquiriendo una relevancia especial en la agenda de las relaciones comerciales internacionales como consecuencia del nuevo contexto mundial, es el de la relación entre las paridades cambiarias y los instrumentos del comercio internacional, en especial los que resultan de los compromisos asumidos en las negociaciones comerciales en el ámbito de la OMC y de otros acuerdos preferenciales (ver respecto el reciente informe del IPEA, referido en la Sección de Lecturas Recomendadas de este Newsletter, que incluye los resultados de una investigación realizada por un equipo que cuenta, entre otros economistas destacados, con la participación de Vera Thorstensen, prestigiosa especialista en asuntos del comercio internacional y de la OMC).

No sería realista esperar que la Ministerial de Ginebra aporte respuestas eficaces a todos los interrogantes que se pueden plantear sobre el futuro de la OMC. Pero sí tendría sentido que, como mínimo, los Ministros acuerden encomendar a un grupo de personas eminentes la preparación de un informe conteniendo posibles respuestas a las principales preguntas que ellos mismos formulen sobre una OMC posible y eficaz. En tal caso, cabría prever una reunión ministerial especial el próximo año para procurar alcanzar acuerdos que den comienzo al proceso de metamorfosis de la actual OMC. Esta sugerencia es una variante de la formulada este 12 de agosto por Jean-Pierre Lehmann, en el debate sobre el tema de la OMC y su futuro, que se está desarrollando en el antes mencionado TradeForum de CUTS International.

Algunos hechos pueden eventualmente contribuir a una Ministerial exitosa en Ginebra. Uno es que semanas antes se reunirá en Cannes la Cumbre del G20, esta vez presidida por Francia. Es una oportunidad para que se den orientaciones políticas concretas a los Ministros que concurrirán a la Ministerial de Ginebra. Otro hecho es que algunas de las regiones representadas de una forma u otra en el G20, están desarrollando sus propios análisis de las medidas que hay que abordar en distintos frentes de acción, incluyendo el global multilateral, teniendo en cuenta la profundización de la crisis económica y financiera mundial, y sus notorios efectos en el plano político y social de muchos países. Es el caso, por cierto, de la Unión Europea, que está en el epicentro de la actual crisis. Pero también lo es el de la región del sudeste asiático (ver al respecto el comunicado final de la 43ª. Reunión de Ministros de Economía de ASEAN, realizada en Manado, Indonesia, los días 10 y 11 de agosto 2011, en http://www.asean.org/) y el de Sudamérica. Cabe destacarse como hecho novedoso, que la UNASUR ha creado su Consejo de Economía y Finanzas. Tuvo su primer reunión a nivel ministerial en Buenos Aires este 12 de agosto (no se ha podido encontrar el texto completo del comunicado final en ninguna página Web, pero además de las declaraciones de los Ministros participantes reflejadas en la prensa, puede consultarse una versión más detallada de lo acordado en http://www.telam.com.ar/).

Tanto en relación a la Cumbre del G20 como a la Ministerial de la OMC en Ginebra, se ha abierto una oportunidad para que las regiones organizadas asuman protagonismo en la definición de una nueva arquitectura del sistema comercial internacional. En ambas oportunidades, Argentina y Brasil podrían incidir con sus propuestas en el eventual rescate de la Rueda Doha y en el diseño de una nueva etapa de la OMC. Lo razonable es esperar que coordinen antes sus posiciones y que, en lo posible, puedan también reflejar los puntos de vista del Mercosur y de la región sudamericana. El nuevo Consejo creado en el ámbito de la UNASUR brinda al respecto un ámbito apropiado.


Lecturas recomendadas:

  • Acharya, Amitav, "Whose Ideas Matter? Agency and Power in Asian Regionalism", Cornell University Press, Ithaca and London 2011.
  • ADB, "Institutions for Regional Integration. Toward an Asian Economic Community", Asian Development Bank (ADB), Manila 2010, en http://www.adb.org/.
  • APEC, "Investing Across Borders - APEC. A benchmarking report on foreign direct investment regulation in the APEC member economies and other economies", APEC Investments Expert's Group - APEC Committee on Trade and Investment - APEC Secretariat, Singapore May 2011, en http://publications.apec.org/.
  • ASEAN, "Master Plan on ASEAN Connectivity", Association of South East Nations (ASEAN), Hanoi, October 2010, en http://www.asean.org/.
  • Bartesaghi, Ignacio, "El Mercado Común del Sur: 1991-2010. Los resultados alcanzados en las reuniones del Consejo del Mercado Común desde la perspectiva del sector industrial", Cámara de Industrias del Uruguay, Montevideo 2011.
  • Chase, Kerry A., "Trading Blocs. States, Firms, and Regions in the World Economy", Michigan Studies in International Political Economy, The University of Michigan Press, Ann Arbor 2008.
  • Chinnery, John, "Treasures of China. The Glories of the Kingdom of the Dragon", Metro Books, New York 2011.
  • CRIES, "Los desafíos del multilateralismo en América Latina", Pensamiento propio. Publicación Trilingüe de Ciencias Sociales de América Latina y el Caribe, Edición especial CRIES-Universidad de Salamanca-Universidad Iberoamericana, N° 33, Buenos Aires, Enero-Junio 2011 - Año 16.
  • Deere Birkbeck, Carolyn (ed.), "Making Global Trade Governance Work for Development Perspectives and Priorities from Developing Countries", Cambridge University Press, Cambridge 2011.
  • Deere Birkbeck, Carolyn; Harbourd, Meg, "Developing Country Coalitions in the WTO: Strategies for Improving the Influence of the WTO's Weakest and Poorest Members", University College Oxford-Department of Politics and International Relations, GEG Working Paper 2011/63, Oxford July 2011, en http://www.globaleconomicgovernance.org/.
  • Durán Barba, Jaime; Nieto, Santiago, "Mujer, sexualidad, internet y política. Los nuevos electores latinoamericanos", Fondo de Cultura Económica, México 2006.
  • Evans, Richard, "Deng Xiaoping. And the Making of Modern China", Penguin Books, New York-London 1995.
  • Fairbank, John King; Goldman, Merle, "China. A New History", The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge-London 2006.
  • Ford, Christopher A., "The Mind of Empire. China's History and Modern Foreign Relations", The University Press of Kentucky, Lexington, Kentucky 2010.
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  • Nieto, Luis, "Las pesadillas de Fidel Castro", Editorial Fin de Siglo, Montevideo 2011.
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  • Román, Alfredo, "El legado. Reflexiones para lograr una sociedad mejor (Trabajo-Ética-Familia), Aguilar, Buenos Aires 2011.
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  • Warleigh-Lack, Alex; Robinson, Nick; Rosamond, Ben (eds.), "New Regionalism and the European Union. Dialogues, comparisons and new research directions", Routledge/ECPR Studies in European Political Science, London and New York 2011.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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