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  Félix Peña

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GOBERNABILIDAD GLOBAL Y COALICIONES DE NACIONES:
El BRICS y su protagonismo en el diseño de la nueva arquitectura económica global

por Félix Peña
Enero 2011


 

Hay distintas formas de abordar la cuestión de la gobernabilidad global. Una tiene que ver con la tensión clásica entre orden y anarquía en el sistema internacional. Otra, con los efectos dispares que resultan de la organización de la producción en torno a cadenas de valor de alcance transnacional. Y otra, que es la que se privilegia en esta oportunidad, con la capacidad del sistema internacional para articular soluciones a cuestiones relevantes de la agenda económica global que, por su alcance, sólo pueden ser abordadas con eficacia por el conjunto de las naciones. Son la resultante de la globalización de la economía y, entre otras, cabe mencionar las cuestiones vinculadas al cambio climático, a las "guerras" comerciales y cambiarias, a la regulación global de los mercados financieros, a la creación de condiciones favorables al desarrollo económico y social de todas las naciones.

Los desplazamientos del poder mundial han ido erosionando la capacidad de las instituciones internacionales existentes para generar respuestas sistémicas eficaces a cuestiones relevantes de la agenda económica global. Se ha tornado difícil concentrar la suficiente masa crítica de poder requerida para que lo que se decida penetre en la realidad. El problema está planteado entonces en el plano de las relaciones de poder entre las naciones. Sumar el poder necesario para adaptar las instituciones que hacen a la gobernabilidad económica global no será tarea fácil. De allí la importancia creciente de mecanismos que permitan reunir masa crítica de poder a fin de tornar viable el proceso de creación de nuevas regla de juego de la economía internacional, de revisión de las instituciones internacionales existentes o para asegurar su adecuado funcionamiento. Representan distintas modalidades de coaliciones de naciones que a su vez reflejan diferentes subsistemas internacionales.

En esta perspectiva cabe analizar el papel que puede desempeñar el BRICS tras la invitación a Sudáfrica a incorporarse al grupo original compuesto por Brasil, Rusia, India y China. Tiene fuertes desafíos por delante. Entre otros, el de poder sostener que sus miembros hablan en nombre de sus respectivas regiones.


Hay por lo menos tres abordajes posibles del tema de la gobernabilidad global. De ellos sólo nos ocuparemos con más detenimiento del tercero. La gobernabilidad global tiene que ver, en primer lugar, con la tensión clásica entre orden y anarquía, en su versión más extrema la alternancia de paz y guerra en las relaciones entre naciones, tal como lo planteara Raymond Aron en su clásico libro "Paix et Guerre entre les Nations" (Calmann-Lévy, 1962). Es una tensión que a través de la historia larga ha tenido en el mundo aún no globalizado, epicentros de alcance geográfico regional. En tales epicentros, ha sido la conectividad y, en especial, la proximidad física entre unidades políticas soberanas, las que han agudizado tal tensión a partir de la percepción de intereses contrapuestos que condujeron muchas veces al conflicto y aún al combate entre vecinos. Desde la Segunda Guerra Mundial y, en particular, por el colapso de las distancias físicas resultante de cambios tecnológicos en las comunicaciones y el transporte, los efectos en cadena de conflictos regionales les han otorgado muchas veces un alcance global. De allí que en este primer abordaje, la gobernabilidad global se la relacione con la existencia de instituciones y reglas que, al ser efectivas y legítimas, aseguren la vigencia de un orden internacional que permita neutralizar tendencias al uso de la fuerza entre las naciones..

Hay por cierto otros abordajes posibles de la gobernabilidad global. Uno se relaciona con los efectos dispares que resultan de la organización de la producción en torno a cadenas de valor de alcance transnacional (ver al respecto el capítulo primero del reciente libro editado por Cattaneo, Gereffi y Staritz, mencionado en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter). Por un lado, las redes productivas transnacionales contribuyen a acelerar la transmisión entre países, incluso distantes, de los impactos de crisis económicas y financieras como la puesta en evidencia especialmente en los años 2008 y 2009. Es una crisis con efectos visibles aún en muchos países, lo que recomienda prudencia en los diagnósticos sobre su superación. Por el otro lado, precisamente por la conectividad y efectos de encadenamiento que generan entre los distintos sistemas económicos a escala transnacional, la proliferación de tales redes productivas acrecienta el interés de los países en evitar una profundización de la crisis a través de las políticas que apliquen para defenderse. Algo así como lo contrario a lo ocurrido cuando la Gran Depresión de los años 30 del siglo pasado. La facilidad del contagio genera un interés colectivo en respuestas que preserven la gobernabilidad global frente a cualquier tendencia al "sálvese quien pueda". Y, a su vez, en cierta forma incentiva reflejos favorables a la necesidad de un orden económico internacional que sea eficaz.

Otro abordaje posible -el privilegiado en esta ocasión-, tiene que ver con la capacidad del sistema internacional para articular soluciones a aquellas cuestiones relevantes de la agenda económica global que su alcance, sólo pueden ser abordadas con eficacia por el conjunto de las naciones. Es decir, que no pueden ser encaradas con resultados efectivos sólo por un país o por un grupo limitado de países. Son ellas la resultante de la globalización de la economía y, entre otras, cabe mencionar las cuestiones vinculadas al cambio climático, a las "guerras" comerciales y cambiarias, a la regulación global de los mercados financieros, a la creación de condiciones favorables al desarrollo económico y social de todas las naciones. Y es precisamente ante esa realidad de la globalización de la economía mundial, que se observan pronunciadas insuficiencias sistémicas.

En efecto, los desplazamientos del poder mundial producidos en las últimas décadas (ver al respecto, entre otros, el estimulante libro de Fareed Zakaria, "The Post-American World, Norton, New York-London 2008), han ido erosionando la capacidad de las instituciones internacionales existentes para generar respuestas sistémicas eficaces a cuestiones económicas relevantes de la agenda global. Son instituciones que surgieron de la última guerra mundial. No resulta fácil ahora adaptarlas a la nueva geografía del poder mundial. Y las que en el plano económico y financiero surgieron como mecanismos informales de trabajo entre las naciones más desarrolladas -tales como el G7-, en ocasión de tornarse evidente en el 2008 la crisis financiera con notorias implicancias económicas, también pusieron de manifiesto sus insuficiencias. Ellas condujeron a recurrir al G20 que, sin embargo, aún no ha podido superar el test de su eficacia y legitimidad internacional.

Se ha tornado difícil entonces concentrar en una mesa de negociaciones internacionales la suficiente masa crítica de poder que se requiere para que lo que se decida penetre efectivamente en la realidad. Y lo que ocurre es que frente a cada cuestión relevante de la agenda económica global que demanda decisiones que sean a la vez, efectivas, eficaces y legítimas, la pregunta de fondo es: ¿a qué países se convoca y qué países entienden que deben ser convocados? (ver por ejemplo un reciente artículo de Mauricio Cárdenas, Luis Carranza y Andrés Velasco -ex Ministros de Finanzas de Colombia, Perú y Chile- con el título "Sin voz en el G20", proponiendo la participación rotativa de sus países en el G20, en: http://www.project-syndicate.org/ y en el diario El Cronista, del viernes 31 de diciembre 2010, página 15).

La diseminación del poder mundial en múltiples centros relevantes -naciones, pero también regiones organizadas- está tornando más problemática la tarea de rediseñar las instituciones internacionales de un nueva arquitectura económica global. Las que existen surgieron en un momento en que era claro quién tenía un mayor poder, suficiente para ser reconocido como formador de reglas en el plano mundial. Como muchas veces a través de la historia la respuesta había surgido de una guerra. Ello explica, por ejemplo, a los acuerdos de Bretton Woods. Y también explica por qué puede ser ilusorio pretender reproducir un escenario similar al que se diera en aquél momento, algo así como el "otro Bretton Woods" reclamado en los últimos tiempos por conocidos economistas. Los intentos frustrados entre l918 y 1939, de crear instituciones internacionales que tornaran gobernable el mundo, recuerdan lo difícil que es lograr acuerdos viables en un contexto multipolar y heterogéneo, si es que antes no ha mediado una definición por la fuerza de cuál o cuáles países son los que pueden efectivamente asegurar un orden internacional.

El problema está planteado entonces en el plano de las relaciones de poder entre las naciones. Sumar el poder necesario para adaptar las instituciones que hacen a la gobernabilidad económica global no será tarea fácil. El sistema internacional no sólo se ha globalizado. Tiende además a ser más poli-céntrico. Y a ello se suman múltiples factores que lo tornan heterogéneo en término de valores, memorias, percepciones y visiones. Es decir, potencialmente más ingobernable.

De allí la importancia creciente de mecanismos que permitan sumar masa crítica de poder a fin de tornar viable el proceso de creación de nuevas reglas internacionales, de revisión de las instituciones internacionales existentes (caso de las Naciones Unidas o de las instituciones financieras mundiales) o para asegurar su adecuado funcionamiento (caso Organización Mundial del Comercio). Tales mecanismos pueden ser facilitados por la concertación que se logre en aquellos, formales o informales, que tengan un alcance regional, como es el caso de la Unión Europea o trans-regional, tal el caso del grupo BRIC.

En cierta forma todos ellos representan distintas modalidades de coaliciones de naciones, que a su vez reflejan diferentes subsistemas internacionales. Son coaliciones de geometría variable adaptadas a las principales cuestiones de la agenda internacional, global, trans-regional o regional, que conducen a su formación. Incluso pueden ser coaliciones con membresías superpuestas. Un país puede ser, a la vez, miembro de distintas coaliciones según sea su relevancia relativa en diferentes subsistemas internacionales.

Coaliciones de naciones trabajando juntas en torno a objetivos comunes, es algo frecuente en la historia de las relaciones internacionales. Muchas veces se expresan en grupos informales de baja institucionalización. Otras dan lugar a acuerdos formales que originan organismos internacionales o comunidades regionales. Asimismo, pueden tener como objetivo reflejar los intereses de un grupo de países en las negociaciones comerciales internacionales, por ejemplo en el marco del GATT o ahora de la OMC (ver al respecto el libro de Amrita Narlikar, "International Trade and Developing Countries. Bargaining Coalitions in the GATT & WTO", Routledger 2003). O a tener una incidencia en la definición de nuevas instituciones internacionales o en la transformación de las existentes.

Es éste último precisamente el caso del grupo BRIC que examinaremos a continuación. La invitación cursada a Sudáfrica, el pasado 23 de diciembre, por el gobierno chino en nombre de los otros países miembros (Brasil, Rusia e India), para incorporarse al grupo y el hecho de que en abril próximo se realizará la tercera Cumbre en Beijing, le puede otorgar a este mecanismo informal de naciones una relevancia especial en el proceso de redefinición de las instituciones para la gobernabilidad económica global.

Tal incorporación puede ser percibida como una decisión de ganancias mutuas para los cinco países, incluso con más alcance político que económico. Los cuatro socios actuales ganarían en representatividad, especialmente para sus gestiones orientadas a impulsar las reformas de instituciones internacionales que consideran superadas por nuevas realidades del poder mundial y, en especial de las Naciones Unidas, incluyendo su Consejo de Seguridad. El nuevo socio, Sudáfrica, ganaría en protagonismo y prestigio. Especialmente en su propia región. Podría tornarse más atractiva para las inversiones internacionales. Sin embargo, es temprano aún para estimar si las ganancias esperadas por unos y otros podrán concretarse.

La decisión de invitar a Sudáfrica habría sido impulsada por China. Pero en su anuncio se precisó que se hacía en nombre de los otros miembros. Por lo menos dos, Brasil y Rusia, se apresuraron a darle la bienvenida a Sudáfrica (ver sobre esta invitación en: http://www.southafrica.info/; http://www.dfa.gov.za/; http://blogs.ft.com/beyond-brics/; http://news.xinhuanet.com/; http://www.atimes.com/; http://www.ibtimes.com/).

La invitación era deseada por Sudáfrica aunque no esperada en ese momento. El propio Presidente Zuma había gestionado el ingreso al BRIC cuando en agosto pasado hiciera una visita a Beijing. También lo había hecho con sus colegas de los otros tres países. Pero hasta días antes de concretarse la invitación el resultado de sus gestiones seguía incierto. En la prensa internacional se especulaba sobre cuál sería el próximo país invitado a ese exclusivo club. Incluso en África, Nigeria consideraba reunir las condiciones para ello. También se mencionaban Corea del Sur, Turquía e Indonesia, entre otros.

Tras esta incorporación, al menos en el plano de la diplomacia económica multilateral, el acrónimo original se transformará entonces en BRICS. O quizás más precisamente debería ser BRICSA. En su origen tuvo un sentido económico. Gradualmente adquirió un alcance simbólico. Reflejaba a grandes economías emergentes con capacidad para incidir en el diseño de un nuevo mapa de la competencia económica global. La membresía del grupo pasó a ser entonces a simbolizar prestigio. Algunos consideraron que se había acuñado una marca atractiva para inversores ávidos de oportunidades en mercados más allá de los de la OCDE. En todo caso también le dio prestigio a Goldman Sachs, la institución financiera que inventó la criatura.

Fue Jim O'Neill, entonces el jefe de Investigaciones Económicas Globales de Goldman Sachs, quien lanzó la idea de los BRIC's en el 2001 (ver Global Economics Paper N° 66, noviembre 2001, en: http://www2.goldmansachs.com/ o click aquí). Era un momento en el que los atentados del 9-11 habían conmocionado al mundo. El sentido del concepto original era económico. Procuraba identificar naciones cuyos mercados, por su dimensión y potencial de crecimiento, podían tener un papel motor en la economía global del futuro. Su población representa el 40% de la mundial, con fuerte crecimiento de la población urbana y con ingresos de clase media. Sus economías podrían superar en tamaño a las del G7 para comienzos del 2030. Además, según el planteamiento de Goldman Sachs, el protagonismo de los cuatro países en la economía global conduciría a la reorganización de los foros de decisión económica internacional e, incluso, a incorporar nuevos miembros al G7 (club de las naciones más desarrolladas).

La idea pegó, los mercados la compraron y el acrónimo se transformó en una marca con impacto mediático. Luego O'Neill entusiasmado con su éxito inicial actualizó e incluso profundizó la idea. Inspiró una de las siguientes publicaciones de Goldman Sachs en la que se sostuvo que, en realidad, a los cuatro países originales sería necesario adicionar otros (ver Global Economics Paper N° 153, marzo 2007, en: http://www2.goldmansachs.com/ o click aquí). Se planteó entonces la idea del N11, es decir otras economías que, por su comportamiento probable en términos de aportes al crecimiento económico global, era necesario tomar en cuenta a fin de captar en toda su magnitud el futuro escenario económico internacional. Eran Bangladesh, Egipto, Indonesia, Irán, Corea del Sur, México, Nigeria, Paquistán, Filipinas, Turquía y Vietnam. No incluyó a África del Sur ni tampoco a la Argentina.

Desde entonces, la cuestión del número y del nombre de los países a ser considerados como protagonistas económicos globales relevantes se ha prestado a debate. Refleja un problema más de fondo, que es el de saber cuáles y cuántos países pueden aspirar a interpretar los intereses de otros países no invitados a las mesas de formulación de decisiones de alcance global. Recientemente, un estudio del BBVA Research (ver en: http://www.bbvaresearch.com/ o click aquí; y también en: http://www.bbvaresearch.com/ o click aquí) considera superada la idea original de Goldman Sachs. Distingue dos tipos de países que por su potencial de crecimiento económico merecen ser destacados. Por un lado identifica lo que denomina los "águilas" (de "Eagles", economías emergentes que lideran el crecimiento global y que en los próximos diez años superarán al promedio de las economías del G7: China, India, Brasil, Indonesia, Corea del Sur, Rusia, México, Egipto, Taiwán y Turquía). Por el otro, identifica a los que están en "lista de espera" o en el "nido" y que tienen condiciones para volar como águilas (Tailandia, Polonia, Nigeria, Sudáfrica, Colombia, Argentina, Malasia, Vietnam, Bangladesh, Perú y Filipinas). Y agrega, quizás con razón, que el de las águilas a diferencia del de los BRIC's, es un concepto dinámico ya que el listado requerirá ser revisado y actualizado periódicamente, tomando en cuenta la continua evolución de la economía global y la de los respectivos países.

Lo concreto es que muchos han cuestionado la relevancia económica otorgada a los BRIC's (ver por ejemplo el artículo de David Rothkopf en "Foreign Policy": http://rothkopf.foreignpolicy.com/). Si bien entre los años 2000 y 2008 los cuatro miembros del grupo aportaron cerca del 50% del crecimiento de la economía mundial y se estima que ese porcentaje aumentará al 61% hasta el año 2014, una parte significativa de tal aporte se origina en China y también en India. A su vez, China representa el 50% del PBI de los países del grupo. También se cuestiona la densidad de intereses comunes que existen entre ellos, sin dejar de considerar, además, el potencial de conflicto que se observa en el plano bilateral entre algunos de los miembros del grupo. Todo ello genera una sensación de estar frente a un fenómeno que, en la medida que se lo considera como un conjunto, puede tener algo de espejismo mediático.

Pero la de los BRIC's es una idea que ha trascendido el plano económico y a su planteamiento original. De hecho se ha transformado en el nombre de un foro informal de naciones que aspiran a incidir en las definiciones que se requieren para asegurar la gobernabilidad global. Ha adquirido entonces un claro sentido geopolítico. Se ha incorporado a la creciente constelación de coaliciones internacionales de geometría variable que caracteriza al actual escenario global, entre las cuales se destaca el denominado G20.

La nueva dimensión política de los BRIC's quedó de manifiesto dos años atrás, desde que los países del grupo se reúnen al más alto nivel político. La primera Cumbre tuvo lugar en Ekaterimburgo, Rusia, en abril del 2009. Había sido precedida por reuniones de sus Ministros de Relaciones Exteriores realizadas en Nueva York desde el año 2006, en ocasión de cada Asamblea Anual de las Naciones Unidas. La segunda Cumbre tuvo lugar en Brasilia el 15 de abril del año pasado. La tercera será precisamente en Beijing en abril próximo (ver más información en: http://www.itamaraty.gov.br/).

Tras la primera Cumbre el entonces Canciller del Brasil, Celso Amorim, señalaba en el diario Folha de Sao Paulo, que los cuatro países habían decidido ampliar la agenda de actuación conjunta: "buscan fortalecerse políticamente como un bloque que ayude a equilibrar y democratizar el orden internacional de este inicio de siglo". Y puso énfasis en la necesaria reforma de las Naciones Unidas: "postergar indefinidamente la reforma, inclusive la del Consejo de Seguridad, agravará el riesgo de la erosión de su autoridad".

En la Declaración producida por la Cumbre de Brasilia, queda nítida la importancia que para este grupo tienen las necesarias transformaciones institucionales que se requieren para asegurar la gobernabilidad global en todas las áreas relevantes de la agenda internacional de este comienzo del Siglo XXI. Reitera el apoyo a un orden mundial multipolar, equitativo y democrático, basado en el derecho internacional, la igualdad, el respeto mutuo, la cooperación, la acción coordinada y las decisiones colectivas de todos los países. En particular, expresa el firme compromiso a una diplomacia multilateral con las Naciones Unidas desempeñando un papel central en el tratamiento de los desafíos y amenazas globales. Al respecto, reafirma la necesidad de una amplia reforma de la ONU para tornarla más efectiva, eficiente y representativa. Señala la importancia que le atribuyen al status de India y Brasil en los asuntos internacionales, y apoya sus aspiraciones a desempeñar un papel más relevante en ONU.

Quizás sea a la luz de tal Declaración que cobra todo el sentido político la incorporación de Sudáfrica al grupo de cuatro países. Cabe tener en cuenta al respecto, que este año los países del nuevo BRICS serán todos miembros del Consejo de Seguridad. También lo es Alemania. La declaración publicada por Itamaraty, tras la invitación que se le formulara a Jacob Zuma para participar en la próxima Cumbre de Beijing, resalta este hecho. Y recuerda además, que Brasil, India y Sudáfrica ya integran otro grupo informal denominado IBAS (ver al respecto la información contenida en: http://www.itamaraty.gov.br/).

Concebido como un espacio geopolítico informal que apunta a incidir en la reformulación de los mecanismos formales de gobernabilidad internacional, el BRIC original se enriquece con el hecho de que Sudáfrica le otorga una dimensión africana de la que carecía. Es la mayor economía de la región. A su vez África está adquiriendo como conjunto una clara relevancia económica global.

Pero la dimensión económica de Sudáfrica es reducida con respecto a los BRIC's, tanto en términos de población, de producto bruto interno y de participación en el comercio mundial. Y si se considera su incorporación al grupo informal interregional sólo a partir de criterios económicos pueden tener razón quienes señalan que no hubiera sido Sudáfrica un candidato ideal. Su producto interno bruto, por ejemplo es sólo un cuarto que el de Rusia. El propio padre de la idea original, Jim O'Neill, lo ha señalado cuando hizo declaraciones cuando se conoció la invitación que recibió Jacob Zuma (ver sus declaraciones en http://blogs.ft.com/). Pero en buena medida se considera que ella refleja el creciente interés chino en intensificar su presencia en África en el plano del comercio, las inversiones y la cooperación para el desarrollo (ver al respecto: http://news.xinhuanet.com/).

Sudáfrica tiene además una innegable proyección en África, cuya población será de 1.500 millones de personas en el 2030. Su carácter de miembro del grupo BRICS es percibida como algo que potenciará su protagonismo en el desarrollo africano. Y, a su vez, China ya tiene una especial presencia económica en Sudáfrica. Es el principal socio africano de China tanto por su intercambio comercial como en inversiones directas.

Si el nuevo BRICS aspira a una participación significativa en la gobernabilidad económica global y en la reforma de instituciones internacionales tales como la ONU -que parecería ser su objetivo inmediato este año-, tiene fuertes desafíos por delante. Entre otros, el poder sostener que sus miembros hablan en nombre de sus respectivas regiones. La legitimidad de tal representación es crucial para su efectividad. Y es un desafío más fuerte aún para los dos países que aspiran a reflejar los intereses de regiones complejas, con marcadas diversidades de todo tipo y con un grado de institucionalización inferior al logrado en espacio geográfico europeo. Es el caso del Brasil en América del Sur y de Sudáfrica en el África.


Lecturas recomendadas:

  • Alonso, Paula, "Jardines secretos, legitimaciones públicas. El Partido Autonomista Nacional y la política argentina de fines del siglo XIX", Edhasa, BsAs 2010.
  • Baumann, Renato, "Regional Trade and Growth in Asia and Latin America: the importance of Productive Complementarity", ECLAC/Brasil, November 2010, en: http://www.cepal.org/ o click aquí.
  • Baumann, Renato (org), "O Brasil e os demais BRICs. Comercio e Política", CEPAL-IPEA, Brasilia 2010, en: http://www.eclac.org/ o click aquí.
  • Blair, Tony, "A Journey", Hutchinson, London 2010.
  • Cattaneo, Olivier; Gereffi, Gary; Staritz, Cornelia (editors), "Global Value Chains in a Postcrisis World. A development perspective", The World Bank, Washington 2010.
  • Eco, Umberto, "El cementerio de Praga", Lumen - Sudamericana, BsAs 2010.
  • Fundación Standard Bank, "Las negociaciones comerciales y su impacto en la internacionalización de empresas", Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank, Manual Didáctico sobre Comercio Internacional N° 3, Buenos Aires, diciembre 2010.
  • Lehmann, Fabrice; Lehmann, Jean-Pierre, "Peace and Prosperity Through World Trade. Achieving the 2019 Vision", ICC-Cambridge University Press, Cambridge 2010.
  • Ospina, William, "En busca de Bolívar", Grupo Editorial Norma, Bogotá 2010.
  • Peña, Félix, "Reasons for an optimistic future view of trade and Latin America", en Lehmann, F. and Lehmann J-P. (Cambridge University Press, Cambridge 2010).

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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