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  Félix Peña

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LA COOPERACIÓN REGIONAL EN UN MUNDO QUE CAMBIA:
Aportes de la CEPAL a un necesario debate con múltiples protagonistas.

por Félix Peña
Septiembre 2009


 

Las actuales circunstancias imponen prioridad a algunos cursos de acción entre los países de América del Sur. Dos de ellos son, la construcción de un clima de confianza recíproca y el impulso a una cooperación regional renovada, especialmente aquella que permita incentivar la proliferación de redes empresarias transnacionales y la integración productiva. Ambos están vinculados entre sí. Uno alimenta al otro.

La necesidad de desarrollar una plataforma de confianza recíproca entre los países sudamericanos ha sido una cuestión de notoria relevancia en la reciente Cumbre de la UNASUR en Bariloche. Reflejó la persistencia de una voluntad colectiva dirigida a lograr que la paz y la estabilidad política predominen en la región. Sin ellas es difícil, por ejemplo, avanzar en una integración productiva basada en reglas que se cumplan.

Pero si la confianza recíproca es una condición necesaria para la gobernabilidad regional, parece existir consenso que no es suficiente para lograr el predominio de la paz, la democracia y la estabilidad política en el espacio geográfico sudamericano. Se requiere un tejido denso de intereses cruzados. De ahí que impulsar una cooperación regional renovada es un segundo curso de acción necesario. Es una cuestión central del reciente informe de la CEPAL sobre la inserción internacional de América Latina y el Caribe.

El impulso a la cooperación regional implica construir sobre lo ya adquirido. Más que objetivos ambiciosos difíciles de concertar y de alcanzar en las actuales circunstancias, la realidad parece imponer la necesidad de reconocer diversidades y diferencias, de capitalizar experiencias y activos provenientes de cincuenta años de experiencias de integración regional, y de poner el acento en algunos ejes prioritarios tales como los que enuncia la CEPAL en su informe. Un debate intenso, con participación de múltiples protagonistas y en particular de los empresarios, puede contribuir ahora a traducir las recomendaciones de la CEPAL en acciones concretas.


Desarrollar un clima de confianza recíproca entre los países del espacio geográfico sudamericano e impulsar una cooperación regional renovada, especialmente aquella que permita incentivar la proliferación de redes empresarias transnacionales y la integración productiva, parecen ser dos cursos de acción prioritarios que las actuales circunstancias imponen en América del Sur. Ambos están vinculados entre sí. Uno alimenta al otro generando un círculo virtuoso entre confianza recíproca y densidad del tejido de intereses cruzados.

Tales circunstancias son la resultante de los efectos sobre la región de la crisis financiera y económica global. Pero resultan en especial de las profundas transformaciones que se están operando en la distribución del poder global, con sus impactos en la competencia económica global y en las negociaciones comerciales internacionales. Son transformaciones que probablemente demandarán tiempo en madurar. Nada indica que ello será la resultante de procesos lineales. Cabe recordar al respecto que en la historia larga transformaciones profundas y guerras han estado estrechamente vinculados, como nos lo recuerdan Ronald Findlay y Kevin H.O'Rourke en su fascinante libro "Power and Plenty. Trade, War, and the World Economy in the Second Millennium", Princeton University Press, Princeton and Oxford 2007.

Son, además, transformaciones estructurales que están generando gradualmente un amplio abanico de oportunidades para cada uno de los países de la región, cualesquiera que sean su dimensión económica y su poder relativo - tanto en términos de comercio exterior como de flujos de inversiones productivas y de conocimientos técnicos -. Pero a la vez pueden generar diferencias de perspectivas sobre cómo aprovecharlas e, incluso, con respecto a las lecturas que predominan sobre sus reales alcances e impactos.

En este contexto, el desarrollo de un clima de confianza recíproca entre los países sudamericanos, surge como un curso de acción prioritario en la región. La pregunta principal a responder es: ¿es posible construir un espacio geográfico regional en el que predomine la lógica de la integración sin que exista una base de confianza recíproca mínima entre los países vecinos? En base a la experiencia histórica Jean Monnet, el inspirador de la integración europea, sostenía que no. De allí que propuso un plan orientado a generar solidaridades de hecho, especialmente entre Francia y Alemania, como sustento de un clima de confianza que permitiría luego desarrollar el camino que condujo a la Unión Europea.

La pregunta es válida hoy en nuestra región considerando, además, los cincuenta años transcurridos desde que los países sudamericanos - más México, un convidado no previsto originalmente - iniciaran con la creación de la ALALC sus procesos de integración. Desde entonces la trayectoria ha sido sinuosa. Lo retórico ha ganado a veces a los resultados concretos. El objetivo procurado de una región integrada y funcional a los objetivos de desarrollo de sus países sigue sin lograrse plenamente. Quien tiene que adoptar decisiones de inversión productiva en función de los mercados ampliados, tiene razones para desconfiar de las reglas que inciden en el comercio recíproco (ver al respecto este Newsletter, del mes de abril de 2009).

Precisamente la necesidad de desarrollar una plataforma de confianza recíproca entre los países sudamericanos ha sido una cuestión de notoria relevancia en la reciente Cumbre de la UNASUR (Bariloche, agosto 28, 2009) (ver el texto de la declaración conjunta de la Cumbre de Bariloche). Al más alto nivel político, los Jefes de Estado de los países sudamericanos pusieron de manifiesto - en vivo y en directo gracias a la acertada decisión de transmitir la sesión por la televisión, tal como ocurriera antes con la Cumbre del Grupo Río en República Dominicana - las conocidas diversidades existentes en la región, pero también diferencias de perspectivas y de enfoques. En parte ellas reflejan disonancias conceptuales y no sólo de intereses nacionales.

La cuestión específica que estuvo en el centro de la agenda de esta Cumbre extraordinaria, fue la de la utilización por parte de los EEUU de bases militares en territorio colombiano como resultante de un acuerdo bilateral. Pero el debate permitió apreciar los múltiples desdoblamientos que derivan de los alcances regionales de las agendas de seguridad de varios de los países. Son desdoblamientos que reflejan un grado significativo de desconfianza recíproca sobre visiones e intenciones. De allí que la resultantes prácticos de la Cumbre fueran, por un lado, el procurar la preservación de un espacio de diálogo multilateral sobre problemas de interés común - en este caso los vinculados con la seguridad nacional y regional - y, por el otro, iniciar el camino hacia el establecimiento de mecanismos eficaces de verificación de hechos que puedan precisamente generar la desconfianza recíproca.

En todo caso, la Cumbre de Bariloche fue un espejo de la realidad. Y ese es uno de sus méritos. Por cierto que puso de manifiesto algunas de las múltiples fracturas existentes en América del Sur. Pero, a su vez, dejó la sensación de protagonistas que reconocen los límites que impone un tejido cada vez más denso de todo tipo de intereses cruzados. Lo acordado puede ser considerado tímido. Pero fue lo posible y bien desarrollado podría ser un paso en la buena dirección.

Por lo demás, la Cumbre reflejó la persistencia de una voluntad colectiva dirigida a lograr que la paz y estabilidad política predominen en la región. Sin ella es difícil avanzar en una integración productiva basada en reglas que se cumplan. De ahí que se deba resaltar el acierto de una diplomacia presidencial orientada a construir gradualmente un clima más apropiado a la convivencia razonable de las múltiples diversidades existentes. El papel desempeñado esta vez por nuestro país debe ser, en tal sentido, resaltado. Pero en realidad, la Cumbre permitió observar - al igual que antes las Cumbres de Santo Domingo y de la Moneda - la importancia de una diplomacia presidencial que refleje la vocación y capacidad de liderazgo colectivo de, al menos, un núcleo duro de países que privilegian la estabilidad política de la región.

La esencia de Bariloche ha sido entonces el reconocimiento, al más alto nivel y en público, de la necesidad de construir confianza recíproca entre los países de la región. No será tarea fácil ya que las diferencias existentes son por momento muy pronunciadas y a veces tienen raíces profundas. Pero se ha dado un paso importante que consiste en reconocer que los problemas deben ser abordados a través del diálogo y con la participación de todos los países de la región. Siguiendo el precedente de la Cumbre de la Moneda, se ha enviado una señal clara sobre la disposición de una región de encarar sus propios problemas.

Una visión optimista impone una lectura positiva de los resultados de una Cumbre que quizás permita, de traducirse luego en hechos concretos, dotar a los procesos de integración regional, cualesquiera que sean sus modalidades, de una base política más sólida - la de la confianza recíproca - para su futuro desarrollo.

Pero si la confianza recíproca es una condición necesaria para la gobernabilidad regional, parece existir consenso que no es suficiente para lograr el predominio de la paz, la democracia y la estabilidad política en el espacio geográfico sudamericano.

De ahí que impulsar una cooperación regional renovada es un segundo curso de acción necesario. Tiene sentido político y no sólo económico. Si es encarada con sentido práctico, de ella puede resultar una mayor densidad en el tejido de múltiples intereses cruzados que sustenten, a su vez, el clima de confianza recíproca. Tal tejido tiene entre sus protagonistas centrales a las empresas que internacionalizan sus operaciones a escala transnacional - especialmente articulando cadenas productivas - y que contribuyen a la conectividad física de los respectivos mercados. Pero también se nutre de redes en campos diversos, tales como la energía, la innovación y el desarrollo tecnológico, la educación y la solidaridad social.

Precisamente la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha dedicado a la cuestión de la cooperación regional renovada una parte sustancial de su reciente informe "Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe. Crisis y espacios de cooperación regional - 2008-2009" (ver la referencia más abajo en la Sección Lecturas Recomendadas).

El informe refuerza la idea que el impulso a una cooperación regional renovada implica construir sobre lo ya adquirido, y de aprovechar todo lo disponible en materia de acuerdos y mecanismos regionales. Más que objetivos ambiciosos difíciles de concertar y de alcanzar en las actuales circunstancias, la realidad parece imponer la necesidad de reconocer diversidades y diferencias, incluso las disonancias conceptuales - utilizando a tal fin una amplia variedad de aproximaciones de geometría variable y de múltiples velocidades -; de capitalizar experiencias y activos provenientes de cincuenta años de experiencias de integración regional - incluyendo al Mercosur -, y de poner el acento en algunos ejes prioritarios tales como los que enuncia la CEPAL en su informe.

Una idea central del informe es que "el nuevo contexto internacional exige una mayor cooperación entre los países de la región, no solo por la necesidad de limitar los efectos de la crisis, sino también por la urgencia de mejorar su inserción en la economía mundial". En tal sentido se reitera una idea ya avanzada por la CEPAL con anterioridad, en el sentido que "las consecuencias de perder la carrera de la competitividad global serían mucho más graves que los efectos de la crisis actual, puesto que por duros que sean, estos últimos serán transitorios. Por el contrario, los rezagos en competitividad, innovación y productividad constituyen un obstáculo permanente para avanzar en la estrategia de crecimiento con equidad".

En sus recomendaciones, el informe parte de la base que el nuevo contexto regional exige una mayor cooperación regional; que la integración puede y debe renovarse, pero mediante compromisos realistas, y que en la actualidad la cooperación regional es más importante que avanzar en la liberalización comercial. En parte esto último se debe al hecho que los costos de la conectividad física tienden hoy a superar - a veces en forma significativa - a los originados en los aranceles aduaneros que inciden en el comercio sudamericano.

Las propuestas concretas se refieren a: conservar y estimular la inversión en infraestructura; un programa para fomentar el comercio intrarregional; aumentar la cooperación regional en innovación y competitividad; reforzar el tratamiento de las asimetrías; fortalecer el ámbito social de la integración; aprovechar el vínculo con la región de Asia y el Pacífico para profundizar la integración regional, y abordar conjuntamente los desafíos del medio ambiente y el cambio climático. Como señala el informe "todas ellas son elementos determinantes de la competitividad, la innovación y la productividad de la región a mediano y largo plazo".

El informe de la CEPAL brinda la base técnica para lo que debería ser un intenso debate sobre el futuro de la cooperación regional. Tal debate intenso, con la participación de múltiples protagonistas y en particular de los empresarios, puede contribuir ahora a traducir las recomendaciones de la CEPAL en acciones concretas (ver al respecto los planteado en este Newsletter del mes de julio pasado y en nuestro artículo "Para el día después", en la revista AméricaEconomía de agosto 2009 y en www.felixpena.com.ar).

La concreción de los cursos de acción recomendados involucrará, por lo demás, a los distintos ámbitos institucionales regionales y sub-regionales ya existentes. Precisamente su geometría variable permite contemplar las diversidades y diferencias existentes hoy, no solo en el espacio sudamericano, pero también en el más amplio de América Latina y el Caribe.


Lecturas recomendadas:

  • Baumann, Renato, "El Comercio entre los países BRICS", CEPAL, Oficina en Brasil, LC/BRS/T.210, Agosto de 2009.
  • Brewer, Thomas L., "The Trade and Climate Change Joint Agenda", Center for European Policy Studies, CEPS Working Document Nº 295/June 2008, en http://www.ceps.eu).
  • Briceño Ruiz, José; Mendoza, Carolina (editores), "Cambio y Permanencia en la Agenda de Integración de América del Sur", Fondo Editorial - Universidad Centroccidental Lisandro Alvarado, Barquisimeto, Venezuela 2009.
  • Brinkley, Douglas; Hackett, Clifford, "Jean Monnet: The Path to European Unity", Introduction by George Ball, St.Martin's Press, New York 1991.
  • CEPAL, "Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe. Crisis y espacios de cooperación regional. 2008-2009", Documento Informativo, Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile 2009, http://www.eclac.org.
  • Danese, Sérgio, "A escola da liderança. Ensaios sobre a política externa e a inserçâo internacional do Brasil", Editora Record, Rio de Janeiro-Sâo Paulo 2009.
  • Holder, Jane; Lee, Maria, "Environmental Protection, Law and Policy", Second Edition - Text and Materials, Cambridge University Press, New York 2007.
  • IBRAC, "Legislaçâo Comércio Internacional", Revista do Instituto Brasileiro de Estudos de Concorrência, Consumo e Comércio Internacional - IBRAC, Volume 15 número 2 - Sâo Paulo 2008.
  • Pandiani, Alvaro, "Columnas de humo. Un peregrinaje a la esperanza", Grupo Nelson, Nashville, Tennessee, 2009.
  • Nueva Sociedad, ¿Volver al futuro? Estado y mercado en América Latina", Revista Nueva Sociedad, nº 221, Mayo-Junio 2009, http://www.nuso.org.
  • Nueva Sociedad, "Drogas en América. Después de la guerra perdida ¿qué?, Revista Nueva Sociedad, nº 222, Julio-Agosto 2009, http://www.nuso.org.
  • Samaniego, Joseluis (coordinador), "Cambio climático y desarrollo en América Latina y el Caribe: una reseña", Documento de Proyecto, CEPAL-GTZ, Santiago de Chile, febrero 2009 (http://www.eclac.org).
  • Scout, Joanne, "The WTO Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures. A Commentary", Oxford University Press, Oxford-New York 2009.
  • Stevens, Paul, "Transit Troubles: Pipelines as a Source of Conflict", A Chatham House Report, Chatham House, Royal Institute of International Affairs, London 2009, en http://www.chathamhouse.org.uk.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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