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  Félix Peña

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LOS TRES PLANOS DEL SISTEMA DEL COMERCIO MUNDIAL:
Una interacción inevitable, compleja y dinámica

por Félix Peña
Mayo 2009


 

La interacción entre los tres planos del sistema del comercio mundial (el nacional, el regional y comercial preferencial y el global multilateral), es relevante tanto para la formulación y aplicación de políticas públicas a nivel de cada país, como para el trazado y ejecución de estrategias empresarias, especialmente de las empresas expuestas a la competencia internacional.

Es también relevante para la eficacia, en el plano global multilateral, del sistema de la OMC y para las negociaciones de la Rueda Doha.

La tensión dialéctica entre los mencionados tres planos, es hoy una de las cuestiones centrales de la agenda del sistema del comercio mundial y, en particular, de la OMC. La idea que uno predomine - por ejemplo el global multilateral - sobre los otros puede ajustarse a visiones teóricas e ideológicas. No ocurre así en la realidad y difícil es que ello ocurra sin una efectiva centralización del poder mundial, algo que es más que improbable que se produzca al menos en lo que es previsible en la actualidad.

Es mas realista, procurar desarrollar criterios, enfoques y mecanismos que permitan al menos preservar un razonable equilibrio entre los tres planos, el que probablemente estará por mucho tiempo marcado por la inestabilidad. Y es un equilibrio inestable que requerirá, para preservarlo, operar simultáneamente sobre cada uno de los tres planos y sobre sus interacciones.

Es posible prever que las nuevas realidades impulsarán a todos los protagonistas - gobiernos y empresas - por su propio interés, a procurar instituciones y reglas de juego que aseguren a la vez flexibilidad y previsibilidad. De ellas se esperará que permitan desarrollar estrategias adaptadas a un mundo que presentará, cada vez más, un cuadro de múltiples opciones en la inserción internacional de países y de empresas.


El marco regulador del sistema del comercio mundial es la resultante de principios (que a veces reflejan diferencias culturales y también ideológicas), instituciones (especialmente, como ámbitos de negociaciones, producción de reglas de juego, disciplinas colectivas y solución de diferendos) y reglas (tanto formales e informales, incluyendo sobre-entendidos), que se generan en tres planos que interactúan entre sí.

Como es sabido, ellos son el plano nacional, el regional (incluyendo el comercial preferencial) y el global multilateral. Se da entre ellos una tensión dialéctica que es, a la vez, inevitable (al menos que un país opte por el cierre total con su entorno externo), muy dinámica (cambia constantemente en sus alcances e intensidades) y relativamente compleja de administrar (dada la magnitud y diversidad que han alcanzado los intercambios internacionales de bienes y de servicios, así como su financiamiento).

La interacción entre los tres planos es relevante tanto para la formulación y aplicación de políticas públicas a nivel de cada país, como para el trazado y ejecución de estrategias empresarias, especialmente en el caso de empresas de alguna forma expuestas a la competencia internacional.

Es también relevante para la eficacia, en el plano global multilateral, del sistema institucionalizado en la OMC y para las negociaciones que se desarrollan en su ámbito, concretamente para la Rueda Doha. El debate sobre las nuevas tendencias y modalidades proteccionistas, lo ha puesto en evidencia (ver al respecto, este Newsletter, de los meses de enero, febrero y marzo 2009).

Cabe tener en cuenta además, que en la medida que las reglas (sean ellas nacionales, preferenciales o globales) penetren en la realidad, es decir que sean efectivas, podrán tener una incidencia en la canalización de flujos de bienes y de servicios, de capitales y de tecnologías, a través de países y de sus jurisdicciones. Incluso pueden impedirlos. Por ello son uno de los factores principales a tomar en cuenta a la hora de la adopción de decisiones racionales de inversión, y de enhebrar el denso tejido de redes empresarias transnacionales de producción y suministro que hoy caracterizan las relaciones comerciales internacionales.

Y en cuanto a las reglas globales multilaterales (y en su caso, las regionales y comerciales preferenciales), su función es, además, contribuir al incremento del intercambio comercial mundial, al desarrollo económico de los países y a la generación de ganancias mutuas entre los distintos protagonistas. Son objetivos que en la realidad muchas veces no se logran, al menos en la medida de las expectativas que se generan. Por el contrario, a través de la historia se observan alternancias de ciclos de expansión y de retracción de la globalización de los mercados y, en particular, pronunciadas disparidades en la distribución de beneficios del comercio mundial, tanto entre como dentro de los distintos países.

Principios, instituciones y reglas son la resultante de un largo proceso de acumulación de experiencias, muchas veces negativas, a través de los siglos. Es un proceso en que casi a cámara lenta primero, y luego en forma acelerada en las últimas décadas, pero siempre con avances y retrocesos, se han ido acrecentando las conexiones entre los distintos mercados nacionales y sus respectivas capacidades de producir y consumir bienes, de prestar y de utilizar servicios, tanto dentro como entre los múltiples espacios geográficos regionales. Es una conectividad económica y política, que tiene hoy un alcance universal, pero que sigue presentando fuertes disparidades en su distribución geográfica.

La resultante de tal proceso es un sistema del comercio mundial cada vez más intenso en sus interacciones, con diferenciaciones en sus expresiones regionales y, además, más descentrado, en el sentido que tiende a diluirse la concentración del poder relativo en pocos centros dominantes.

Todo ejercicio intelectual orientado a comprender el marco regulador del sistema del comercio mundial requiere comenzar por el reconocimiento de un primer plano de acción, el nacional, que es la resultante de políticas y preferencias de protagonistas estatales soberanos. Es decir, los que a través de los tiempos fueron conformándose como Estados nacionales. Un dato de la actual realidad, es que son más numerosos y que entre ellos la distribución del poder sigue siendo desigual. Y lo será quizás siempre. Desigualdad que proviene, entre otros factores, de diferentes dimensiones (territorio y población); ubicación geográfica; grados de desarrollo económico y social; dotación de recursos productivos; aptitud de generación del progreso técnico.

Ellos condicionan la posibilidad, incluso la vocación, de ejercer el poder que puede tener cada protagonista sobre los demás. Son ellos factores, además, que generan diferencias en la capacidad efectiva que pueda tener cada país para influenciar en la definición de las reglas de juego del comercio mundial.

Son factores expuestos a una fuerte dinámica de cambio. De ahí que el poder relativo de las naciones en los escenarios geográficos regionales y en el plano global, ha estado sujeto a continuas mutaciones a través de los tiempos. Las actuales y profundas transformaciones del poder mundial y su distribución entre un grupo más numerosos de países son, en tal sentido, un trasfondo relevante de la crisis global que hoy se manifiesta, con fuertes repercusiones en el comercio internacional y con un desenlace aún incierto.

Las reglas nacionales son las que tienen un impacto directo en las condiciones y en los costos de acceso a los respectivos mercados. Resultan de políticas y marcos reguladores, que reflejan intereses concretos de sus respectivos actores sociales, como también preferencias culturales y concepciones ideológicas predominantes en una determinada nación. Sobre todo resultan de la percepción del poder que posee o entiende poseer una nación y, por lo tanto de su capacidad para incidir en el alcance y las condiciones de las relaciones con los otros protagonistas estatales y sus respectivos mercados.

Es entonces a partir de los respectivos espacios nacionales, que los países fueron construyendo gradualmente reglas de juego y luego instituciones internacionales, que hoy son parte principal del sistema del comercio mundial. Es una construcción que tuvo por mucho tiempo, a través de la historia, expresiones a través de acuerdos bilaterales o plurilaterales, siempre con un alcance parcial en términos de países involucrados. Fueron generando distintos mecanismos que tendían a abrir los mercados o, al menos, a evitar la discriminación entre los países involucrados, con respecto a las condiciones predominantes en sus respectivos accesos. De allí que una de las primeras reglas de juego pactadas a nivel transnacional fuera la de la cláusula de la nación más favorecida, en sus distintas modalidades.

La intensificación de la conectividad entre los principales mercados observada en los últimos doscientos años, así como los efectos devastadores de las experiencias proteccionistas que siguieron a la gran crisis de los años treinta del siglo pasado, condujeron finalmente - tras la última gran guerra mundial - al creciente desarrollo e interacción entre los otros dos planos que, junto con los nacionales, conforman hoy el sistema del comercio mundial.

Uno de esos planos, es precisamente el global multilateral institucionalizado en el sistema GATT-OMC con sus ya sesenta años de evolución. Como es sabido, el principio de no discriminación es uno de sus ejes centrales, expresado en el tratamiento de más favor establecido en el artículo I del GATT. Junto con la consolidación de lo que cada país otorga a los demás, le dan al sistema - al menos en el plano normativo - la expectativa de un relativo potencial de estabilidad y un alcance relevante de seguro contra la discriminación y el proteccionismo. Con la evolución que tuviera tras la Rueda Uruguay, el mecanismo de solución de controversias en el marco de la OMC, este sistema global multilateral afianzó su tendencia a ser orientado por reglas, acrecentando así su valor político y económico, y su carácter de bien público internacional.

El otro plano, es el de los distintos ámbitos comerciales preferenciales, resultantes sea de estrategias de gobernabilidad regional (como son los casos de la actual Unión Europea y del Mercosur, entre otras expresiones relevantes), sea de estrategias de proyección internacional de los intereses comerciales de países y de grupos de países (como son los múltiples acuerdos preferenciales, bilaterales y plurilaterales), que se supone que son desarrollados en el ámbito de las propias reglas del GATT y luego del GATS.

La proliferación de estos acuerdos de alcance parcial - es decir que no abarcan a todos los miembros de la OMC - se ha intensificado en los últimos años. Ha dado lugar a distintos tipos de acuerdos preferenciales. Algunos son los denominados acuerdos regionales en sentido más estricto, con un claro objetivo de contribuir a la gobernabilidad del respectivo espacio geográfico regional. Otros, en cambio, se han ido concretando entre países incluso muy distantes. Son los acuerdos comerciales preferenciales, cualquiera que sea su modalidad y su denominación.

En todos se observan dos rasgos comunes. Responden a objetivos políticos, explícitos o implícitos, y son discriminatorios en relación al principio central del tratamiento de más favor institucionalizado en el GATT-OMC. Contienen, además y en forma creciente, elementos no preferenciales, es decir que no constituyen excepciones al mencionado principio de no discriminación.

Es una proliferación que incluso puede acrecentarse si no se completa la Rueda Doha y no se introducen, además algunas reformas al sistema global multilateral.

La tensión dialéctica entre los mencionados tres planos, es hoy una de las cuestiones centrales de la agenda del sistema del comercio mundial y, en particular, del sistema GATT-OMC. La idea que uno predomine - por ejemplo el global multilateral - sobre los otros puede ajustarse a visiones teóricas e ideológicas. No ocurre así en la realidad y difícil es que ello ocurra sin una efectiva centralización del poder mundial, algo que es más que improbable que se produzca al menos en lo que es previsible en la actualidad.

En la práctica y quizás por mucho tiempo aún, el plano nacional seguirá siendo el fundamental. Es en su ámbito en el que cada país - cualquiera que sea su poder relativo - podrá eventualmente procurar colocar los otros dos planos en la perspectiva de sus intereses, de sus estrategias y de sus posibilidades.

De ahí que en la medida que un determinado país carezca de una correcta definición de sus intereses y de una estrategia eficaz para potenciarlos, colocando a su favor lo que puede extraer de los otros dos planos, tendrá menos posibilidades de obtener lo que necesita en su interacción comercial con el resto de los países. Lo mismo ocurrirá si un país posee una apreciación errónea de sus posibilidades de acción, en particular, como consecuencia de un diagnóstico equivocado del valor real de sus aportes para los demás países y para sus respectivos mercados.

Pero es también en los otros dos planos que será preciso generar en el futuro, instituciones, métodos de trabajo y reglas de juego, que permitan en lo posible complementarlos y también en lo posible, neutralizar los efectos de sus eventuales incompatibilidades.

Distintos autores han efectuado, especialmente en los últimos tiempos, aportes útiles para quienes intentan entender y explicar la tensión dialéctica entre los mencionados tres planos que conforman el sistema del comercio mundial. Lo son, en particular, para quienes tienen que operar sobre las realidades globales en la perspectiva nacional, tanto de la formulación de políticas públicas, como del desarrollo de visiones y de estrategias negociadoras. Pero lo son también, en el caso de las empresas que procuran una inserción competitiva de sus bienes y servicios en los mercados globales y regionales, especialmente operando en la amplia gama de redes productivas y comerciales transnacionales.

Entre otros, tres libros recientes merecen destacarse por sus valiosos desarrollos y aportes. Uno es el de Richard Baldwin y Patrick Low (eds) (ver la referencia en la sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter). El otro es el de Simon Lester y Bryan Mercurio (eds), "Bilateral and Regional Trade Agreements. Commentary and Análisis", Cambridge University Press, Cambridge 2009). Y el tercero, es el de Tatiana Lacerda Prazeres, que cuenta con un sustantivo prefacio del profesor Celso Lafer ("A OMC e os Blocos Regionais", Aduaneiras, Sâo Paulo 2008).

Sus desarrollos y aportes, son especialmente relevantes desde el punto de vista de todo intento orientado a entender y a mejor administrar la interacción entre los tres mencionados planos. Se requiere a tal fin, de un enfoque interdisciplinario que combine las lógicas del poder, la del bienestar y la de la legalidad. Sin tal combinación resulta difícil aspirar a decodificar la realidad, como sabe cualquiera que haya tenido que operar en las relaciones comerciales internacionales.

Precisamente, uno de los principales aportes del libro de Tatiana Lacerda Prazeres, es su análisis de lo que se suele presentar como una dicotomía excluyente entre el multilateralismo global de la OMC y el regionalismo preferencial, visualizados por algunos como una relación de complementariedad y por otros, de antagonismo. Considera con razón, que la relación es la vez de complementariedad y de antagonismo. Lo mismo puede decirse, si es que en tal relación se incluye al plano de lo nacional.

Lo importante al respecto es identificar los diversos factores que más pueden incidir, en forma positiva o negativa, en el predominio sea de la complementariedad, sea del antagonismo, a fin de lograr en la práctica el razonable equilibrio entre uno y otro efecto. Es la parte medular de la contribución de la mencionada autora.

Con razón identifica el factor tiempo, como uno de los centrales para explicar la tendencia a recurrir a los acuerdos comerciales preferenciales - especialmente cuando ellos no están vinculados a estrategias de gobernabilidad de espacios geográficos regionales -. En tal sentido, se ha observado en el caso de la Rueda Doha que el hecho que en el plano global multilateral los principales costos, especialmente los políticos internos, se presentan en el corto plazo, en tanto que los beneficios suelen ser mediano y largo plazo, ha inclinado en la práctica a un número creciente de países - y a sus empresas - a procurar avanzar a través de acuerdos de alcance parcial conformando, a veces, redes comerciales preferenciales en torno a un país determinado.

Con acierto, la autora señala sin embargo que los regímenes comerciales son sólo uno de los vectores que determinan la dinámica del comercio internacional. Identifica como los principales a la transición de la sociedad industrial a la del conocimiento; al desarrollo tecnológico en las áreas del transporte, las comunicaciones y la logística; al comercio intra e inter-firmas; a la intensificación de la globalización de los mercados financieros, y a la proliferación y fortalecimiento de las cadenas productivas transnacionales.

En procura de un razonable equilibrio consideramos fundamental operar simultáneamente sobre los tres planos que conforman el sistema del comercio mundial. En todo caso será un equilibrio inestable, expuesto a los efectos de la dinámica de cambio de la competencia económica global y del propio sistema político internacional. Las incertidumbres existentes sobre el futuro - acentuadas en la actualidad - permiten precisamente anticipar la constante inestabilidad de los equilibrios que se logren. La capacidad de continua adaptación a nuevas realidades, será entonces uno de los rasgos que se requerirán de las reglas de juego e instituciones del sistema del comercio mundial.

En el plano nacional, lo fundamental será lograr que se preserve en los principales protagonistas, la sustentabilidad de una visión favorable a la cooperación internacional, resultante especialmente del interés de los gobiernos de asegurar el predominio de la paz y la estabilidad política, tanto a escala global como en sus respectivas regiones geográficas.

Tal interés será reforzado por el de las empresas - cada vez más numerosas y originarias también en las economías emergentes - que operan en múltiples mercados. Ellas demandarán de los gobiernos el desarrollo y preservación de condiciones que les permitan asegurar la fluidez de sus cadenas de suministro, aprovechando las ventajas que se les presentan hoy en todo el mundo. Ellas requieren a la vez importar y exportar, desde y hacia múltiples mercados. De ahí que la internacionalización de la capacidad de producir bienes y de prestar servicios, se ha transformado en un factor central a favor de la articulación entre los tres planos del sistema del comercio mundial.

En los planos regional y comercial preferencial - en los que no existen modelos únicos sobre cómo encarar los respectivos acuerdos - y global multilateral, la nueva realidad de la distribución del poder mundial con su impacto en la competencia económica internacional, así como la resultante de las diversas modalidades de la integración productiva a escala transnacional, serán fuentes de demandas de adaptaciones creativas, tanto en los enfoques y en las reglas particulares de los acuerdos de alcance parcial, como en los más generales del sistema GATT-OMC. En ambos planos, se observa una aceleración de la obsolescencia de reglas de juego, mecanismos, métodos de trabajo e instituciones, provenientes de etapas superadas de la realidad internacional.

Es posible prever que las nuevas realidades impulsarán a todos los protagonistas - gobiernos y empresas - por su propio interés, a procurar instituciones y reglas de juego que aseguren a la vez flexibilidad y previsibilidad. De ellas se esperará que permitan desarrollar estrategias adaptadas a un mundo que presentará, cada vez más, un cuadro de múltiples opciones en la inserción internacional de países y de empresas.

Ello implicará revisar la normativa de la OMC, especialmente la del artículo XXIV del GATT y la de la Cláusula de Habilitación. También ellas son reglas que surgieron en contextos internacionales hoy superados por las nuevas realidades. La transparencia de los respectivos acuerdos será en el futuro un factor esencial para construir la confianza recíproca entre los diversos protagonistas de la competencia económica global.

Cabe resaltar, además, que la reciente tendencia a novedosas modalidades de proteccionismo, si bien diferente en sus alcances a la de la crisis de los años 30, significa una alerta para quienes valoran la preservación de un sistema del comercio mundial funcional a la gobernabilidad global. Son modalidades que significan un riesgo de debilitamiento de los efectos de seguridad contra el proteccionismo y la discriminación que han costado mucho desarrollar en las últimas décadas. La proliferación indisciplinada de acuerdos comerciales preferenciales puede, en tal sentido, contribuir a ese debilitamiento, si es que se produce en el marco de un sistema GATT-OMC que pierda eficacia y legitimidad. El problema no sería, en tal caso, la proliferación pero sí la insuficiencia de las necesarias disciplinas colectivas en la cual tal tendencia se inserta.

Es una alerta que debe conducir no sólo a procurar concluir la actual Rueda Doha, pero en particular, a revisar muchas de las reglas e instituciones que permitan preservar y acrecentar la conectividad entre los múltiples mercados, protegiendo el principio de no discriminación, como una condición necesaria aunque no suficiente, para objetivos valiosos de progreso y desarrollo económico en todos los países.

En nuestra opinión, tal revisión deberá ocupar un lugar prioritario en la agenda de la OMC durante el período de cuatro años del nuevo mandato de su experimentado Director General, Pascal Lamy, recientemente iniciado (ver al respecto su presentación al Consejo General de la OMC, el 29 de abril de 2009).


Lecturas recomendadas:

  • Baldwin, Richard; Low, Patrick (editors), "Multilateralizing Regionalism. Challenges for the Global Trading System", World Trade Organization - Graduate Institute for International and Development Studies, Cambridge University Press, Cambridge 2009.
  • CARI, "El Nuevo Corredor Bioceánico", Informe Final del Seminario sobre "El Nuevo Corredor Bioceánico, Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, 24 de noviembre de 2008.
  • CEPAL, "La reacción de los gobiernos de las Américas frente a la crisis internacional: una presentación sintética de las medidas de políticas anunciadas hasta el 31 de marzo de 2009", (LC/L.3025), Comisión Económica para América Latina, Santiago, Marzo 2009, en: http://www.eclac.org/ o haciendo click aquí.
  • CUTS International, "Multilateralism will reinvent itself in a more resolute avatar", A Report of the Proceedings of CUTS-FICCI Conference on "Global Partnership for Development: Where do we stand and where to go?" New Delhi, August 12-13, 2008, CUTS International, Jaipur 2008, en: http://www.cuts-international.org.
  • Dadush, Uri, "Resurgent Protectionism: Risks and Possible Remedies", Carnegie Endowment for International Peace - Policy Outlook, March 2009, en: http://www.carnegieendowment.org/ o haciendo click aquí.
  • ESCAP, "Navigating Out of the Crisis: A Trade-led Recovery. A practical guide for trade policymakers in Asia and the Pacific", (ST/ESCAP/2538), United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, Bangkok 2009 en http://www.unescap.org/publications/detail.asp?id=1326.
  • ESCAP, "Emerging Trade Issues for Policymakers in Developing Countries in Asia and the Pacific", Studies in Trade and Investment, nº 64, Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, Bangkok, February 2009, en: http://www.unescap.org/. o haciendo click aquí.
  • Giacalone, Rita (editora), "La Integración Sudamericana: un Complejo Proceso Inconcluso", Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad de Los Andes, Mérida 2008.
  • International Monetary Fund, "World Economic Outlook - April 2009 - Crisis and Recovery", World Economic and Financial Surveys, Summary Version, IMF, Washington, April 2009, en: http://www.imf.org.
  • Izquierdo, Alejandro; Talvi, Ernesto (coordinators), "Policy Trade-offs for Unprecedented Times. Confronting the Global Crisis in Latin America and the Caribbean", Inter-American Development Bank, Washington 2009, en: http://www.iadb.org.
  • Kawai, Masahiro; Wignaraja, Ganeshan, "The Asian "Noodle Bowl": Is It Serious for Business?", ADBI Working Paper Series, nº 136, Asian Development Bank Institute, Tokyo, April 2009, en http://www.abdi.org/.
  • Motta Veiga, Pedro da; Polônia Rios, Sandra, "The rising importance of sustainable development in the South American Agenda", Trade Knowledge Network, International Institute for Sustainable Development, Winnipeg, Manitoba 2009, en http://www.iisd.org.
  • Rafi Khan, Shaheen (editor), "Regional Trade Integration and Conflict Resolutions", International Development Research Centre, Routledge, London and New York 2009, en: http://www.irdc.ca/openbooks/414-7/.
  • UNCTAD, "The Global Economic Crisis: Systemic Failures and Multilateral Remedies", Report by the UNCTAD Secretariat Task Force on Systemic Issues and Economic Cooperation, New York and Geneva, 2009, en http://www.unctad.org.
  • Wiarda, Howard, "Nation-Building", en Issues in Foreign Policy, Comparative Politics and International Affairs, Department of International Affairs, University of Georgia, Athens, GA, May 2009.
  • World Economic Forum-Fundaçâo Dom Cabral, "The Brazil Competitiveness Report 2009", WEF, Geneva 2009
  • World Trade Organization, "Trade Policy Review - Report by the Secretariat - European Communities", WTO, Trade Policy Review Body, WT/TPR/S/214, Geneva, 2 March 2009, en: http://www.wto.org.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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