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  Félix Peña

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EL REGIONALISMO Y LA CRISIS GLOBAL:
Proteccionismo, respuestas colectivas y liderazgos en la experiencia del Mercosur

por Félix Peña
Marzo 2009


 

Existe un creciente consenso en que la actual crisis global logrará sobrevivir a la próxima Cumbre de Londres (2 y 3 de abril). Aún a los más optimistas les cuesta ahora encontrar argumentos para predecir que el denominado G20, al reunirse al más alto nivel político en Londres, logrará generar un punto de inflexión sustancial en la evolución de la crisis.

Sin embargo, el "factor Obama" puede todavía introducir elementos novedosos, en la medida que logre acreditar una diferente capacidad de diagnóstico de Washington sobre los problemas que se enfrentan a escala global, y que se traduzca en un liderazgo que movilice la voluntad de cooperación entre los países participantes.

La atención de protagonistas y analistas - y con más razón la de los ciudadanos de los países involucrados - también se está concentrando en el impacto de la crisis global en los respectivos espacios geográficos regionales.

En el Mercosur, como consecuencia de la crisis, se ha vuelto a instalar la cuestión de las restricciones unilaterales al comercio recíproco. El epicentro de los problemas está en la relación comercial entre Argentina y Brasil. Todo indica que esta cuestión está siendo encauzada en torno a tres ejes: el interés político de preservar el clima de buenas relaciones recíprocas y de trabajo conjunto, entre otras razones, por su valor estratégico en la gobernabilidad del espacio regional sudamericano; el reconocimiento del carácter limitado de los problemas comerciales hasta ahora identificados, y el procurar resolver las situaciones puntuales a través de acuerdos entre los propios sectores empresarios, auspiciados por los respectivos gobiernos.

El desafío hacia el futuro para los países del Mercosur y del espacio sudamericano, continúa siendo alcanzar lo que otras regiones hasta ahora han logrado -especialmente Europa- en el sentido de institucionalizar liderazgos colectivos, basados en mecanismos que puedan ser eficaces para construir consensos y coordinar posiciones, ante fenómenos como el de la actual crisis global.


Existe un creciente consenso en que la actual crisis global logrará sobrevivir a la próxima Cumbre de Londres (2 y 3 de abril). Se prevé, además, que todos sus efectos sólo serán visibles en el mediano y largo plazo. Tales efectos no parecen aún haber madurado plenamente en ninguno de los planos en que ella se manifiesta, esto es, el financiero, el de la economía real y el comercio mundial, y el político.

Intentar comprender y explicar lo que está ocurriendo en el mundo que nos rodea - ya que predecir su evolución futura sería temerario - requiere un buen conocimiento de la historia larga y una aproximación interdisciplinaria. Es lo que nos aportaba el profesor Gilberto Dupas, sólido intelectual brasileño y del Mercosur, que acaba de fallecer. Entre otras cuestiones relevantes, nos ayudó a entender la lógica de la fragmentación de las cadenas productivas -factor esencial para captar las diferencias del mundo actual con el de los años 30 del siglo pasado-. Los frentes institucionales de su labor intelectual se han caracterizado precisamente por ser multidisciplinarios. Entre otros, se destacan el de Coordinador de un espacio de seguimiento e interpretación de la realidad internacional en el Grupo Muldisciplinario de Análisis de la Coyuntura Internacional (GACIN), de la Universidad de Sâo Paulo (http://www.usp.br/ccint/gacint); el de Presidente del Instituto de Estudios Económicos e Internacionales (IEEI) (http://www.ieei.com.br), y el de Editor de la revista Política Externa (http://www.politicaexterna.com.br) (sobre Gilberto Dupas, sus aportes y su persona, ver el artículo del profesor Celso Lafer -su amigo y colega en el trabajo intelectual al servicio de la tarea de entender el mundo- titulado "Gilberto Dupas (1943-2009)", en el diario "O Estado de S. Paulo", del 15 de marzo 2009).

Se han diluido con el transcurso del tiempo, tres visiones optimistas que se manifestaron cuando, a principios del 2008, la actual crisis global comenzara a emerger en todo su potencial (ver nuestro análisis en este Newsletter, del mes de febrero de 2008). Ellas se referían a su naturaleza (era considerada como un problema básicamente financiero), a su duración (se la medía en términos de semestres) y a sus alcances (limitada a algunos países con la posibilidad del "desacople" del resto). Hoy no se duda que la crisis trasciende lo financiero y aún lo económico; que puede ser prolongada, y que alcanza en mayor o menor medida a todos los países. Por lo demás, el espectro de la profundización del contagio al plano político, está instalado con fuerza en dirigentes y en la opinión pública de un número creciente de países (ver por ejemplo, el artículo de Moisés Naim, el domingo 15 de marzo, en el diario "El País" de Madrid, así como la entrevista a José Miguel Insulza, en el diario "Clarín" de Buenos Aires, el mismo domingo 15 de marzo).

Aún a los más optimistas les cuesta ahora encontrar argumentos para predecir que el denominado G20, al reunirse al más alto nivel político en Londres, logrará generar un punto de inflexión sustancial en la evolución de la crisis.

Sin embargo, el "factor Obama" puede todavía introducir elementos novedosos, en la medida que logre acreditar una diferente capacidad de diagnóstico de Washington sobre los problemas que se enfrentan a escala global, y que se traduzca en un liderazgo eficaz que movilice la voluntad de cooperación entre los países participantes. Tarea difícil, pero aún probable.

En todo caso, los resultados de Londres podrán evaluarse a la luz de los progresos que se alcancen en torno a la capacidad colectiva de estabilizar el sistema financiero; de impulsar la reforma y fortalecimiento de las instituciones financieras internacionales; de contener la caída de la demanda global y del comercio mundial, y de neutralizar las tendencias proteccionistas. Tienen que ser progresos percibidos como efectivos y no sólo mediáticos. De lo contrario, será el propio G20 el que dejará de ser considerado como un espacio para el ejercicio de un liderazgo colectivo en la actual coyuntura global. Generar un espacio alternativo no será tarea fácil, si es que debe encararse a partir de un fracaso.

Sobre la Rueda Doha tampoco cabría que esperar fuertes novedades de la Cumbre de Londres. Un indicador de la cautela con la que hay que abordar el futuro de estas negociaciones comerciales multilaterales, al menos en su versión ambiciosa, podría ser lo que señalara el Presidente Obama en la conferencia de prensa posterior a su entrevista en Washington con el Presidente Lula, el pasado sábado 14 de marzo. Según la versión de Bloomberg.com, al referirse al comercio en general, Obama dijo que los dos países están determinados a trabajar juntos para reavivar las estancadas negociaciones comerciales globales. Agregó textualmente: "It may be difficult for us to finalize a whole host of trade deals in the midst of an economic crisis like this one…". Y señaló luego "…although we have committed to sitting down with our Brazilian counterparts to find ways that we can start closing the gap on the Doha Round and other potential trade agreements" (según la version publicada en el diario Valor Econômico, del lunes 16 de marzo con el título de "Encontro Lula-Obama reduz chances de Doha", a su vez el Presidente Lula dijo, en la misma línea de cautela, que "…acho que na crise econômica é mais difícil a gente concluir o acordo").

La atención de protagonistas y analistas - y con más razón la de los ciudadanos de los países involucrados - también se está concentrando en el impacto de la crisis global en los respectivos espacios geográficos regionales. La historia larga recuerda que los escenarios de colapsos políticos e, incluso, sus consecuencias más negativas en términos de enfrentamientos bélicos, en general han comenzado en los espacios regionales.

La atención en los contextos contiguos, es especialmente válida en relación a aquellos procesos de integración regional que se suponen orientados a asegurar, a la vez, pautas de una razonable gobernabilidad -predominio de la paz y la estabilidad- de la respectiva región, y su potencial de fortalecer la capacidad de cada uno de los países participantes, para lograr sus propios objetivos de transformación productiva y de inserción en la economía global. Son entre otros, los casos de la Unión Europea, la ASEAN y el Mercosur. Como bien señala Olivier Cattaneo, en su artículo titulado "The political economy of PTA" (en el libro editado por Simon Lester y Bryan Mercurio, citado en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter), son procesos que tienen un origen político que es lo que -de preservarse o renovarse en sus motivaciones fundacionales-, puede explicar la vitalidad de su contenido económico.

Se sabe que son procesos constantemente sometidos a la tensión dialéctica entre factores que impulsan a la fragmentación y a la cooperación como condición para avanzar en una mayor integración, al menos de los respectivos sistemas económicos.

También se sabe que no existe un modelo único para preservar y fortalecer la voluntad política de lograr un trabajo conjunto, que sea sostenible en el tiempo entre naciones que son, y pretenden seguir siendo, soberanas. Ello significa que cada espacio geográfico regional debe saber desarrollar su propia metodología para articular sus intereses nacionales, ejercicio que suele ser complejo cuando se trata de conciliar las a veces profundas diferencias de poder relativo, de dimensión económica y de grados de desarrollo.

Tales metodologías, son hoy puestas a prueba como resultado de la actual crisis global, al menos en tres planos. Ellos son el de las tendencias al proteccionismo en las relaciones recíprocas entre los países participantes; el de la capacidad de articular posiciones comunes frente a los efectos de la crisis y, en tercer lugar, el del ejercicio de un liderazgo colectivo eficaz en el respectivo espacio regional.

Nuestro análisis en esta oportunidad se referirá al Mercosur, si bien haremos referencias en cada caso a lo que se observa también en la ASEAN y en la Unión Europea.

En el Mercosur ha vuelto a instalarse la cuestión de las restricciones unilaterales al comercio recíproco. Ya había ocurrido a finales de los noventa, como consecuencia de los efectos sobre las economías de los países miembros y el intercambio comercial intra-regional, originados en tres golpes sucesivos: la crisis asiática (1998), la devaluación del Real en el Brasil (1999) y el colapso de la convertibilidad en la Argentina (2002).

También esta vez el epicentro de los problemas se manifiesta en la relación comercial entre Argentina y Brasil. La caída del comercio bilateral ha superado el 40% en el primer bimestre de este año. Refleja la disminución de la actividad económica y del comercio exterior en ambos países. Ha dado lugar a recíprocas referencias a la aplicación de medidas restrictivas, especialmente a través de la utilización de licencias no automáticas. De hecho ambos países las aplican (en el caso del Brasil, el reciente informe de la Secretaría de la Organización Mundial del Comercio, señala que su normativa contempla la aplicación de licencias no automáticas para unas 3.500 líneas tarifarias, ver el texto completo del capítulo sobre "Trade policies and practices by measure", del documento de la Secretaría de la OMC WT/TPR/S/212 - 2 February 2009, en http://www.wto.org/ o haciendo click aquí, que contiene además, un análisis detallado de las políticas de financiamientos de exportaciones y de inversiones, que prevén tasas de interés subsidiadas a fin de nivelarlas con las internacionales).

Existen controversias en cuanto a las causas del desequilibrio comercial existente y al alcance de las medidas aplicadas. Pero, como ya ocurriera en la oportunidad anterior, todo indica que la cuestión comercial está siendo encarada en torno a tres ejes. El primero, es el interés político de ambos países de preservar el clima de buenas relaciones recíprocas y de trabajo conjunto, entre otras razones, por su valor estratégico en la gobernabilidad del espacio regional sudamericano. El segundo, es el reconocimiento del carácter limitado de los problemas comerciales identificados (involucraría, como en la anterior oportunidad, alrededor del 5% del intercambio recíproco). Y el tercer eje, es el de procurar resolver las situaciones puntuales a través de acuerdos entre los propios sectores empresarios, auspiciados por los respectivos gobiernos. Resultaron eficaces en el pasado y no habría razones para suponer que no lo serán también en el momento actual. Quizás hubiera sido mejor haber previsto válvulas de escape -a la vez flexibles y sometidas a disciplinas colectivas- como parte integral de los mecanismos e instrumentos del Mercosur. Pero fue algo que no pudo lograrse en la anterior oportunidad. Sólo se acordó un mecanismo bilateral entre Argentina y Brasil, que sigue sin estar vigente.

En cuanto a la capacidad de articular posiciones conjuntas, si bien habría habido intercambios bilaterales -como el que se produjo en ocasión de la visita del Presidente del Uruguay al Brasil y el que se producirá en la próxima visita de la Presidenta de la Argentina, también al Brasil-, el Mercosur no ha tenido en este período reciente ningún análisis colectivo de los impactos de la crisis global y sobre cómo encararlos. Tampoco ha habido reuniones al respecto de la recientemente creada UNASUR. Si, en cambio, los ha habido al más alto nivel político, tanto en el caso de la Unión Europea (se han realizado múltiples reuniones orientadas a concertar una posición común antes de la Cumbre de Londres, incluyendo la del Consejo de Ministros, los días 16 y 17 de marzo), como en el de la ASEAN (ver al respecto el "Press Statement on the Global Economic and Financial Crisis", en ocasión de la 14th ASEAN Summit, en Cha-am Hua Hin, Thailand, 1 March 2009, en el que tras pronunciarse sobre distintos aspectos del impacto de la crisis global en la región, concluyen: "looked forward to working with other partners to convey the above views at the forthcoming London Summit in April 2009. In this connection, they asked ASEAN Finance Ministers to provide further inputs for the ASEAN Chair and Indonesia, as a member of G20, to convey to the London Summit". El texto completo del comunicado de prensa emitido por la Cumbre se encuentra en http://www.14thaseansummit.org/ o haciendo click aquí en formato pdf).

Finalmente, en cuanto a la cuestión de un liderazgo colectivo eficaz, sea en el espacio del Mercosur o en el sudamericano, ella se ha reflejado en la percepción externa sobre el papel que desempeña el Brasil. Por su dimensión económica, por la imagen del Presidente Lula, y por su fortalecimiento institucional, Brasil es percibido como un país que puede ejerce un liderazgo en la región Sudamericana y también en el Mercosur. La visita a Washington del Presidente Lula y su entrevista bilateral, el sábado 14 de marzo, con el Presidente de los EEUU, pueden contribuir a fortalecer tal percepción. Se reflejó antes en el acuerdo de alianza estratégica concluido por la Unión Europea con el Brasil.

Sin embargo, las experiencias de otros espacios geográficos regionales, indican que los liderazgos eficaces son aquellos que resultan de la construcción de posiciones comunes entre diversos países con capacidad, a la vez, de ser relevantes, protagonistas y líderes. De alguna manera lo recuerda Mike Hammer (según el diario "Folha de Sâo Paulo", del sábado 14 de marzo), el portavoz del Consejo de Seguridad Nacional de los EEUU (NSC), cuando señala que Brasil es un líder clave regional, pero que también tienen capacidad de liderazgo hemisférico otros países, entre los cuales menciona a México y a la Argentina.

El desafío hacia el futuro para los países del Mercosur y del espacio sudamericano continúa siendo entonces, alcanzar lo que otras regiones han logrado -especialmente Europa, aún con las dificultades crecientes que se han manifestado en las últimas semanas - en el sentido de institucionalizar liderazgos colectivos, basados en mecanismos que puedan ser eficaces para construir consensos y coordinar posiciones, ante fenómenos como el de la actual crisis global.

El no haberlo logrado aún, podría significar introducir algunos interrogantes en cuanto a la posibilidad de que países individuales, por más grandes que sean y sobre todo, si no son suficientemente grandes en términos de sus recursos de poder y de la masa crítica que aportan, puedan efectivamente aspirar a reflejar en ámbitos como el de la Cumbre de Londres, el punto de vista del conjunto de una región.


Lecturas recomendadas:


Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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