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  Félix Peña

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LA PRÓXIMA CUMBRE DE LONDRES:
Comercio, proteccionismo y Doha como cuestiones relevantes del G20

por Félix Peña
Febrero 2009


 

Como es natural cuando algo no fue previsto, la actual crisis global genera desconciertos y, a la vez, expectativas contrapuestas.

El impacto de la crisis global en el comercio mundial, las tendencias al proteccionismo y la conclusión de la Rueda Doha, serán algunas de las cuestiones principales del G20 cuando se reúna en su Cumbre de Londres, el 2 y 3 de abril próximo, El problema, sin embargo, es saber si podrá acordar acciones que penetren efectivamente en las realidades. En estos temas vinculados con el comercio internacional, lo que ocurrió con lo acordado en la anterior Cumbre de Washington, en noviembre pasado, no es necesariamente positivo.

Cuando se presentan situaciones de crisis profundas, los desconciertos conducen a evocar precedentes históricos, sea para interpretarlas o para encarar soluciones.

Uno de tales precedentes se refleja en el espectro recurrente de un escenario con elementos similares a los de la pasada década del 30.

Otro precedente muy evocado en estos tiempos, se refiere a los Acuerdos de Bretton Woods. ¿Podrá surgir del actual G20, un equivalente funcional a lo que fueron tales acuerdos para la organización del sistema internacional que surgió de la Segunda Guerra Mundial? Hay algunas diferencias que no pueden desconocerse.


La crisis global continúa expandiendo sus efectos. De lo financiero se ha trasladado a la economía real. En algunos países hay primeros síntomas de contagio al plano político. La historia larga indica que esto es lo que suele ocurrir en momentos de crisis económicas profundas. Y el impacto en el comercio mundial ya es notorio, sea en los niveles de los intercambios como en las tendencias al proteccionismo. La expresión "des-globalización" se está instalando. Y la sensación que existe es que aún falta mucho camino a recorrer antes que los datos de la nueva realidad global comiencen a clarificarse.

Como es natural cuando algo no fue previsto se observan desconcierto y expectativas contrapuestas. Las positivas giran en torno al impacto que tendrá el nuevo liderazgo americano y a los incentivos de supervivencia que generan los precipicios. Las negativas se nutren en el temor a la proliferación de imprevistos, en la eventual insuficiencia de lo que podemos denominar el "factor Obama" - es decir, la capacidad del nuevo Presidente de los EEUU para generar iniciativas a la altura de la crisis - y, en particular, en la evolución futura de la economía china.

Cuando el G20 se reúna en su Cumbre de Londres, el 2 y 3 de abril próximo, es probable que al menos el "factor Obama" esté más claro. Se podrá apreciar, en ese momento, el real impacto de las medidas de reactivación aprobadas el 13 de febrero por el Congreso de los EEUU ("American Recovery and Reinvestment Act of 2009", en http://appropriations.house.gov/).

También estarán más claros los efectos de la crisis sobre el comercio mundial y sobre las políticas comerciales de los principales países. Lo concreto, por ahora, es que el proteccionismo ha retornado como problema relevante de la agenda comercial internacional. Como consecuencia de ello, el debate sobre sus modalidades, alcances e impactos reales se ha intensificado. En gran medida está centrado por ahora en el proceso preparatorio de la Cumbre del G20. Fue un tema central en la reunión organizada en Lausanne, el pasado 3 de febrero, por el IMD junto con el Evian Group y la Cámara de Comercio Internacional (http://www.imd.ch/news/IMD-RLS-Roundtable-Session-1.cfm). Es un debate que se refleja además, en un nivel de excelencia, en Voxeu con la moderación de Richard Baldwin (http://www.voxeu.org/index.php?q=node/2840) y con la participación de especialistas de prestigio internacional.

El G7, en su reunión en Roma el 13 de febrero, retomó - junto con las cuestiones vinculadas a la estabilización de la economía global y de los mercados financieros, y a las reformas del sistema internacional - el tema del impacto de la crisis global en el comercio mundial, que ya había ocupado un lugar central en la primera Cumbre del G20, realizada en Washington en noviembre pasado (ver el texto completo del comunicado de Roma, en http://www.ft.com/). Pero en esta cuestión sólo reitera - en un corto párrafo - lo entonces acordado. Como señala en su comentario editorial el diario Financial Times del 14 de febrero (http://www.ft.com/), el G7 "talks better than it acts". Lo que antes llegó a ser un directorio de las grandes potencias es hoy, por sus limitaciones, un reflejo de los cambios que se están operando en la distribución del poder mundial.

El impacto de la crisis global en el comercio mundial, las tendencias al proteccionismo y la conclusión de la Rueda Doha, han quedado entonces como algunas de las cuestiones centrales de la agenda de la Cumbre de Londres. El problema, sin embargo, es saber si en relación a ellas el G20 podrá acordar acciones que penetren en la realidad. Confronta al respecto, un déficit de credibilidad.

Concretamente, lo que se acordó en Washington sobre el proteccionismo y, en particular, sobre la conclusión de la Rueda Doha no pudo cumplirse. En diciembre, Pascal Lamy, el Director General de la OMC, tuvo que constatar que el mandato de la Cumbre no había sido suficiente para que los negociadores en Ginebra pudieran ponerse de acuerdo sobre las modalidades de las negociaciones multilaterales. Era un acuerdo necesario para poder entrar en la etapa final de un proceso que arrastra sucesivos fracasos.

Por lo demás, la función de monitoreo que la OMC efectúa sobre las tendencias al proteccionismo, se ve limitada por el hecho que no siempre recibe, al menos a tiempo, la información oficial de los gobiernos, como así también por las características que tienen las medidas que se aplican (ver al respecto el documento JOB(09)/2 del 26 de enero de 2009, titulado "Report to the TPRB from the Director-General on the Financial and Economic Crisis and Trade-Related Developments", así como la exposición de Pascal Lamy en la reunión del Órgano de Examen de las Políticas Comerciales del 9 de febrero, en la que alertó que, con un crecimiento del comercio estancado, "las frágiles perspectivas económicas de todos los Miembros de la OMC se han vuelto especialmente vulnerables a la introducción de nuevas medidas que cierren el acceso a los mercados o distorsionen la competencia", ver el texto completo de su presentación en http://www.wto.org/). El hecho que el nuevo proteccionismo a veces resulta de decisiones empresarias - eventualmente estimuladas por políticas públicas - complica el ejercicio del monitoreo por la OMC.

Cuando se presentan situaciones de crisis profundas, los desconciertos conducen a evocar precedentes históricos, sea para interpretarlas o para encarar soluciones. Vale la pena al respecto, recordar el libro de Jean-Christophe Rufin, "L'Empire et les nouveaux barbares" (J.-Cl.Lattès-Poche Pluriel, Paris 1991), cuando tras la caída del Muro de Berlín encuentra en la derrota de Cartago frente a Roma, un precedente que ayudaba a entender lo que entonces estaba ocurriendo.

Uno de tales precedentes, se refleja en el recurrente espectro de un escenario con elementos similares a los de la pasada década del 30, esto es, la de una reacción en cadena de políticas de proteccionismo estructural. Las diferencias sin embargo son notorias. Tres merecen destacarse.

La primera es que en aquella época no existía un sistema multilateral como el de la OMC. Sus reglas y disciplinas colectivas implican un límite al poder discrecional de los países para restringir o distorsionar corrientes de comercio. Constituyen, en el decir de Lamy, una especie de red de seguridad contra el proteccionismo. No habría espacio hoy para algo similar a la Smoot-Hawley Tariff. Pero el problema es que en muchos casos, el sistema multilateral establece un techo suficientemente alto como para que bajo él se cobijen múltiples modalidades de proteccionismo. Especialmente aquellas de nueva generación, sutiles y difíciles de detectar, que resultan de una gama amplia de restricciones no arancelarias, incluso originadas en el propio sector empresario aliado con los consumidores -reglas privadas que inciden, por ejemplo, en la comercialización de alimentos-, o en el efecto que produzcan las medidas que están aplicando los países en el intento de contrarrestar impactos de la crisis en el nivel de la actividad económica y del empleo.

La segunda diferencia surge de la internacionalización de la producción que se ha desarrollado con intensidad en las últimas décadas. Muchas empresas de muchos países -y no sólo de los más industrializados- operan en el ámbito de cadenas de valor de escala global. Un proteccionismo descontrolado significaría una costosa complicación en procesos productivos que abarcan múltiples países y regiones. La orquestación de redes transnacionales de producción (por ejemplo, en el sentido que señala Victor Fung en su libro mencionado al final en la Sección Lecturas Recomendadas), se vería fuertemente afectada en el caso de un proteccionismo generalizado, e incluso en el filibusterismo que puede resultar de medidas aparentemente innocuas. Desatar el tejido productivo global, retornando a un escenario de mercados compartimentados, no parece ser una contribución eficaz para superar la actual crisis económica mundial, ni tan siquiera para preservar fuentes de empleo. Menos aún, para evitar sus repercusiones en el plano de la paz y la estabilidad política, dada las reacciones en cadena que pudieran producirse.

Y la tercera diferencia es que se supone que los pueblos aprenden de sus errores. Y los de la década del 30 fueron suficientemente dramáticos como para que no se extraigan lecciones para estos tiempos. Una importante se refiere a los costos de la inexistencia de instituciones que permitan a las naciones disciplinarse y encarar juntas problemas colectivos. Tal lección condujo al actual sistema multilateral de comercio, como parte de una red más amplia de instituciones de cooperación internacional. Más allá de las insuficiencias que ellas presentan hoy, constituyen una densa red de bienes públicos, globales y regionales, a preservar y fortalecer.

Capitalizar entonces las lecciones del pasado es hoy una tarea prioritaria. Un plano en que ello parece fundamental es el de la OMC en la coyuntura actual (ver este Newsletter de enero 2009). Al respecto, tres líneas de acción surgen como inmediatas.

La primera consiste en cumplir con el mandato que el G20 diera en su reciente Cumbre de Washington, en el sentido de concluir con la Rueda Doha y de aplicar una especie de "tregua proteccionista". Como señalamos antes, el que no se haya logrado aún afecta la credibilidad del G20. Antes de la Cumbre de abril en Londres, parecería fundamental entonces enviar señales claras en el sentido que el mandato puede cumplirse. Aun cuando fuere una Rueda Doha con resultados menos ambiciosos que los originalmente previstos. El G7 en Roma sigue propiciando una Rueda Doha ambiciosa. Pero tras el fracaso de diciembre, resulta difícil ser optimista al respecto.

La segunda línea de acción consiste en desarrollar un mecanismo eficaz de vigilancia de las tendencias proteccionistas -que contribuya a la tregua- incluyendo medidas que puedan ser compatibles con las reglas actuales de la OMC. Dadas las limitaciones que tiene el Secretariado de la OMC para poder cumplir con tal función, parecería conveniente explorar ideas que permitan que el sistema de monitoreo - eventualmente uno paralelo al oficial - sea alimentado por información suministrada por fuentes no gubernamentales.

Y la tercera es concretar la Conferencia Ministerial prevista para este año y que tenga una agenda que no se limite a la Rueda Doha. Cómo conciliar en los compromisos que se asuman, elementos de flexibilidad con las necesarias disciplinas colectivas, especialmente en las respuestas que se den a la actual crisis y a los requerimientos especiales de los países menos desarrollados, debería ser un tema central en la nueva agenda de la OMC. Una modalidad que se podría emplear en tal Conferencia, sería la de acompañarla por seminarios paralelos en los que se examinen cuestiones de fondo que hacen al futuro funcionamiento del sistema comercial global multilateral. Ellos podrían ser preparados por reuniones "multi-stake holders" de alcance regional.

El otro precedente, que se presenta con frecuencia, es el de los acuerdos de la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas, en Bretton Woods, julio de 1944 (http://es.wikipedia.org/wiki/Acuerdos_de_Bretton_Woods). Están en el origen del proceso que llevó, tras la Conferencia de La Habana, al surgimiento del GATT. Lo ideal, por cierto, sería que del actual G20 surjan acciones concertadas orientadas a renovar las actuales instituciones de cooperación internacional, adaptándolas a los desafíos del siglo XXI. Difícil es, sin embargo, que ello ocurra. Al menos en el corto y quizás también mediano plazo. La razón es simple. Bretton Woods fue posible porque estaba ya claro donde residía el poder mundial. Era la resultante de una guerra, que si bien aún no había concluido, ya generaba las condiciones de un liderazgo americano indisputable.

Nada similar existe hoy. Todo indica que las nuevas realidades del poder global tardarán en decantarse. Sólo entonces se podrá saber cuál es el número que se agrega a la letra G, a fin de calibrar un ámbito institucional global con suficiente masa crítica para traducir decisiones en hechos concretos. No será tarea fácil. Sólo se sabe que los números 2, 7 u 8 ya no son suficientes ¿Qué criterios se podrán utilizar para determinar cuáles son los países que sumados puedan generar suficientes recursos de poder como para asegurar que lo que decidan penetre en la realidad? Ello refleja un desafío de eficacia pero, en especial, de legitimidad.

En principio, dos tipos de países pueden reunir las condiciones para ser las locomotoras de una nueva gobernabilidad global: los muy grandes y los que tienen poder de arrastre en sus respectivos vecindarios. Los muy grandes se distinguen por indicadores actuales o potenciales, relacionados especialmente con su población, producto bruto, participación en el comercio mundial (son los monster countries en el sentido acuñado por George Kennan). EEUU, China, India, Rusia, son los principales ejemplos. Y los que tienen poder de arrastre, son especialmente aquellos que han demostrado condiciones de nuclear países vecinos en alianzas permanentes y sustentables. Normalmente reflejan liderazgos colectivos con un determinado grado de institucionalización en un espacio geográfico regional. Es el caso de los países europeos grandes que integran y lideran la Unión Europea. Puede haber otros casos de países que aspiran a liderar otras regiones. Pero no parecen reunir aún las condiciones que sí presentan, por ejemplo, Alemania, Francia y Gran Bretaña.

A la espera de condiciones para un eventual Bretton Woods II, en el plano del comercio mundial es recomendable seguir haciendo lo necesario para fortalecer la OMC. Implica concluir la Rueda Doha, incluso en una versión menos ambiciosa. Pero requiere, sobre todo, una agenda de trabajo que permita encarar urgentes y eficaces respuestas a los efectos de la crisis sobre el comercio y el desarrollo.


Lecturas recomendadas:

  • Fung, Victor; Fung, William K.; Wind, Yoram, "Competing in a Flat World. Building Enterprises for a Borderless World", Wharton School Publishing, Wharton, University of Pennsylvania-Pearson Education, New Jersey 2008.
  • Gutierrez, José Antonio, "The Andean Community and the European Union: Crisis on the FTA negotiations?", "Bilaterals.Org", 24-10-2008, en www.bilaterals.org/article-print3?id_article=13556.
  • Hester, Annette, "The New Global Energy Geopolitical Game: Is Canada Ready to Play?, Canadian Foreign Policy in a Changing World, nº 2, Canadian International Council, January 2009, en www.canadianinternalcouncil.org.
  • INTAL-BID, "Informe Mercosul - Período Segundo Semestre 2007, Primeiro Semestre 2008" INTAL-BID, Informe Mercosul nº 13, Novembro 2008, en www.iadb.org/intal.
  • Jaffrelot, Christophe (dir), "L'Enjeu Mundial. Les Pays Émergents", SciencesPo.Les Presses-L'Express, Paris 2008.
  • JETRO, "2008 JETRO White Paper on International Trade and Foreign Direct Investment", Japanese External Trade Organization (JETRO), Overseas Research Department, en http://www.jetro.go.jp.
  • Martinez Alfonso, Laneydi; Peña, Lázaro; Vazquez, Mariana, "Anuario de la Integración Regional de América Latina y el Gran Caribe", nº 7, año 2008-2009, CEGRE-CIEI-CIEM-CRIES, en http://www.cries.org.
  • Mitchell, Andrew D., "Legal Principles in WTO Disputes", Cambridge Studies in International and Comparative Law, Cambridge University Press, New York 2008.
  • Nueva Sociedad, "La integración fragmentada", Revista Nueva Sociedad nº 219, Buenos Aires, Enero-Febrero 2009, Fundación Friedrich Ebert, en http://www.nuso.org.
  • The Brookings Institution, "Rethinking US-Latin American Relations. A Hemispheric Partnership for a Turbulent World", Report of the Partnership for the Americas Commission, The Brookings Institution, Washington, November 2008, en http://www.brookings.edu.
  • Trade SIA EU-MERCOSUR, "Final Overview Trade SIA EU-Mercosur", Final Report, Consultation Draft, November 2008, en http://www.sia-trade.org/mercosur.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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