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  Félix Peña

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UN CONTEXTO GLOBAL DIFERENTE Y COMPLEJO:
El impacto de la actual crisis internacional en la construcción del Mercosur

por Félix Peña
Octubre 2008


 

La agenda global está aumentado el número de problemas que son colectivos y que, por ende, requieren de respuestas también colectivas. Las instituciones multilaterales existentes están poniendo de manifiesto insuficiencias para articular respuestas colectivas a problemas también colectivos.

Tanto en el plano global como en el latinoamericano, el abordaje de algunos de los problemas más críticos que se presentan está requiriendo del ejercicio de un liderazgo colectivo eficaz.

La amenaza de una recesión de alcance global, con sus consiguientes impactos en el comercio y las inversiones, se está instalando en la agenda de la región y, en particular, en la de las relaciones bilaterales entre la Argentina y el Brasil.

La experiencia de 1999 - devaluación del Real - permite recomendar prudencia en los diagnósticos y proyecciones, así como gran fluidez en la comunicación entre los respectivos gobiernos y los sectores empresarios.

Más allá de sus deficiencias e insuficiencias, el Mercosur como expresión destacada de una relación privilegiada entre sus países socios, es un bien público regional a preservar, especialmente en períodos críticos. Tiene directa relación con el objetivo valioso de asegurar la gobernabilidad del espacio geográfico sudamericano.

Adaptar el Mercosur a nuevas realidades, significa trabajar simultáneamente sobre sus pilares fundamentales: articulación política y estratégica entre sus socios; preferencia económica, y modalidades de concertación de voluntades nacionales soberanas, a fin de determinar hojas de ruta y de producir reglas de juego que penetren en la realidad.


Un rasgo del actual sistema internacional se está tornando cada vez más evidente. Es el de la redistribución del poder mundial entre múltiples protagonistas. Algunos pueden ser considerados como emergentes. Pero en términos históricos, otros (especialmente China e India) son re-emergentes (Angus Madison nos brinda datos interesantes al respecto en su "Contours of the World Economy, I-2030 AD, Essays in Macro-Economic History", Oxford University Press, Oxford 2007, especialmente en su Tabla A.6 de la página 381). Lo cierto es que resulta difícil precisar los límites en el número de países con capacidad para influenciar acontecimientos internacionales significativos. Es uno de los problemas que surgen cuando se trata de definir cuáles son los que pueden asegurar suficiente "masa crítica", a fin de contribuir a resolver cuestiones relevantes de la agenda global. Además, algunos de los nuevos protagonistas ni siquiera son países, pero tienen un radio de acción de alcance transnacional que les permite incidir, por ejemplo, en la paz y estabilidad política global o de alguna región.

El de la proliferación de protagonistas relevantes es un rasgo resultante de un proceso largo y aún en evolución. Está lejos de alcanzar su plena maduración. Un punto de inflexión lejano fue la rebelión de los países productores de petróleo de 1973. El fin de la Guerra Fría, simbolizado con la caída del Muro de Berlín; el regreso de China e India a la competencia económica global y al juego del poder mundial; el 11/09 y la invasión a Irak; el carácter asertivo de la nueva política de poder en Rusia, son sólo algunos de los hechos que han contribuido a impulsar la nueva realidad del poder mundial.

Es en la perspectiva del cambio radical en la distribución del poder mundial, que pueden entenderse los acontecimientos que han conmovido estas semanas - pero que provienen de meses antes - al sistema financiero internacional. Son acontecimientos que requieren un abordaje que incluya, a la vez, dimensiones vinculadas con la geopolítica, la economía real y, por cierto, la evolución de los mercados financieros y bursátiles (ver nuestro artículo titulado "Las nuevas realidades del poder mundial", en el diario El Cronista, del 1º de febrero de 2008. Ver también los artículos de Dominique Moissi y de Philip Stepehns, mencionados en la sección Lecturas recomendadas de este Newsletter).

Lo cierto es que cada vez resultan más lejanos los días de un mundo bipolar o los de la ilusión de un mundo unipolar. También son lejanos aquellos en que parecía factible lo que un Canciller francés denominaba la tendencia al "condominio oligárquico". Esto es, la idea que el mundo podía ser gobernable por la acción de muy pocas grandes potencias. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y los organismos financieros internacionales reflejaron tal concepto. Eran los días en que un diplomático brasileño, el Embajador Araujo Castro, se refería a las tendencias al "congelamiento del poder mundial".

Cuán multipolar es el mundo actual es algo que puede debatirse. Dependerá la respuesta de cuáles son los problemas a abordar. El poder mundial y los problemas a resolver tienen y seguirán teniendo mucho de geometría variable. Ella puede variar por criterios regionales o temáticos.

Pero lo que sí parece menos debatible es que en la agenda global está aumentado el número de problemas que son colectivos y que, por ende, requieren de respuestas también colectivas. Los de las finanzas globales son un ejemplo. Pero también lo son muchos otros, entre los cuáles se destacan los del cambio climático.

El problema es que las instituciones internacionales existentes están poniendo de manifiesto sus insuficiencias para permitir articular respuestas colectivas a problemas también colectivos. Como señalara recientemente el Presidente Sarkozy, al referir a la gestión de la economía global, no puede ella encararse en el Siglo XX con instituciones creadas en el Siglo XXI (ver el diario Financial Times - Europe-, September 26, 2008. p.4). No es un juego de palabras. Significa constatar que los ámbitos institucionales existentes no logran captar las nuevas realidades del poder mundial y, por ende, pierden eficacia e incluso legitimidad en sus intentos por resolver problemas. Pero cabe tener en cuenta que las fallas sistémicas internacionales han interactuado en el pasado con fallas sistémicas en países relevantes. En tales casos, son fallas que se traducen en crisis de confianza con respecto a la capacidad del respectivo sistema político nacional para aportar soluciones eficaces. Puede volver a ocurrir.

Es prematuro aún para opinar sobre los efectos que los acontecimientos recientes podrían tener en la Rueda Doha. En el Foro Público de la OMC, realizado en Ginebra los días 24 y 25 de septiembre (ver http://www.wto.org) , Pascal Lamy alertó sobre los riesgos del proteccionismo en caso de acentuarse los impactos de la crisis financiera sobre la economía real y el comercio mundial. Y también señaló que sólo al concluirse la Rueda Doha podrían abordarse otras cuestiones vinculadas con el futuro de la OMC.

Tanto en el plano global como en el latinoamericano, el abordaje de algunos de los problemas más críticos que se presentan está requiriendo del ejercicio de un liderazgo colectivo eficaz (ver nuestro artículo "La necesidad de liderazgos colectivos", a publicarse en la revista AméricaEconomía, del mes de octubre 2008). Esto es, aquél que permite traducir voluntad política en acciones que penetren en la realidad, permitiendo la solución de los problemas planteados.

La demanda por liderazgos colectivos tiene que ver con la complejidad de algunas de las cuestiones dominantes en los planos político, económico y financiero, con suficiente envergadura para afectar de manera significativa el orden y la estabilidad internacional, sea a escala global como en la de cualquiera de las regiones. La regulación de los mercados financieros, la tendencia a nuevas formas de proteccionismo, la conclusión de las negociaciones comerciales multilaterales y los desafíos del cambio climático, son sólo ejemplos más notorios de problemas colectivos que demandan soluciones también colectivas.

Los liderazgos colectivos implican reconocer que ningún país, por grande que sea, podrá en el futuro asegurar por si sólo el necesario orden internacional. Reflejan la percepción de que problemas comunes a escala global o regional, requieren del trabajo conjunto de dos o más países con suficiente relevancia y recursos de poder, como para tener un protagonismo decisivo en su abordaje y eventual solución.

La amenaza de una recesión de alcance global se está instalando también en la agenda de la región y, en particular, en la de las relaciones bilaterales entre la Argentina y el Brasil. La reciente devaluación del Real está evocando, quizás prematuramente, el espectro de los problemas que se manifestaron en la relación comercial bilateral en el año 1999.

Precisamente la experiencia de 1999 permite recomendar una gran prudencia en los diagnósticos y proyecciones y, en especial, una marcada fluidez en la comunicación entre los respectivos gobiernos y entre los sectores empresarios.

En tal perspectiva y más allá de sus deficiencias e insuficiencias, el Mercosur como expresión destacada de una relación privilegiada entre sus países socios, es un bien público regional a preservar especialmente en períodos críticos. Tiene un alcance que trasciende lo comercial e incluso el plano económico. Penetra hondo en el plano político y estratégico. Tiene directa relación con el objetivo valioso de asegurar la gobernabilidad del espacio geográfico sudamericano, esto es, el predominio de la lógica de la integración entre los países de la región como condición para la paz y la estabilidad política democrática.

La nueva realidad internacional, profundamente diferente a aquella en la que fuera creado a principios de la pasada década de los noventa, genera una oportunidad para colocar al Mercosur a tono con los desafíos del futuro. Debería ser una de las preocupaciones dominantes en la reunión del Consejo del Mercosur que se ha previsto realizar en la última semana de octubre.

Adaptar el Mercosur a las nuevas realidades, significa trabajar simultáneamente sobre sus tres pilares fundamentales.

El primero es el de la articulación política y estratégica entre sus socios, teniendo la relación entre la Argentina y el Brasil un carácter fundamental, por la dimensión económica de los dos países. Este pilar es el que permite visualizar al Mercosur como un núcleo duro de la estabilidad política y democrática del espacio sudamericano. Pero es un pilar que requiere ser coordinado con la nueva realidad de la UNASUR. Ambos ámbitos institucionales pueden ser complementarios.

El segundo pilar es el de la preferencia económica entre sus socios. En el plano legal está sólo condicionada por las normas muy flexibles del sistema GATT-OMC. Puede tener un impacto directo en los flujos de comercio e inversión entre los socios, permitiendo la generación de empleo y la articulación de los sistemas productivos. Es la preferencia económica, en cualquiera de sus modalidades, la que brinda la plataforma para competir y negociar en el plano regional y global. Y es la que se supone debe generar la percepción de ganancias mutuas entre los socios. En ella reside una de las claves de la eficacia del proyecto Mercosur y de su legitimidad social. Es un pilar que se ha deteriorado en su calidad y efectos. Requiere de una urgente re-ingeniería.

Y el tercer pilar es el de la concertación de voluntades nacionales soberanas en torno a una visión común - clave del proyecto estratégico - a fin de determinar hojas de ruta y de producir reglas de juego que penetren en la realidad. Es decir, que reúnan el triple requisito que hacen a la calidad de las reglas internacionales, que son el de su efectividad, su eficacia y su legitimidad social. También en este plano las insuficiencias y deficiencias son marcadas. En el lenguaje del profesor John Jackson, el Mercosur dista de estar orientado por reglas (rule-oriented process) y está cada vez más expuesto a estar orientado por el poder (power-oriented process). Todo ello en un cuadro de fuerte acentuación de las asimetrías de poder relativo entre los socios. El que cada socio pueda determinar, unilateralmente e invocando su soberanía, que es lo que puede o no puede cumplir en relación a las reglas libremente pactadas, es algo que conspira contra la posibilidad de un trabajo conjunto mutuamente beneficioso.

Como hemos señalado en otras oportunidades, el poner al Mercosur a tono con las nuevas realidades globales y regionales - así como también con la de cada uno de sus países miembros - requerirá métodos de trabajo conjunto que concilien flexibilidad con disciplinas colectivas. Ello significa introducir en sus instrumentos criterios de geometría variable, múltiples velocidades y aproximaciones diferenciadas según sean las cuestiones que se aborden.

Ello implicará dejar de lado criterios propios de libros de texto o de la experiencia de integración europea. Una ventaja del terremoto que está sacudiendo al sistema internacional global - con epicentro por el momento en los mercados financieros y bursátiles -, es que está tornando rápidamente obsoletos muchos de los modelos y paradigmas provenientes del pasado.

La construcción futura del Mercosur puede beneficiarse, en tal sentido, de la fuerte necesidad que existe de coordinar las acciones entre los países de la región y del hecho que las realidades impondrán la necesidad de mucha innovación y creatividad, incluso en el abordaje del trabajo conjunto entre países que comparten un espacio geográfico regional.


Lecturas recomendadas:

  • APCPSEN, "Desafíos de Política Exterior de la Argentina del Bicentenario", Temas de Política Exterior, Comercio y Relaciones Internacionales, Revista de la Asociación Profesional del Cuerpo Permanente del Servicio Exterior de la Nación, Edición nº 1 / Buenos Aires, Septiembre 2008.
  • CEI, "Revista Comercio Exterior e Integración", Centro de Economía Internacional, Cancillería Argentina, Número 12, Buenos Aires, Agosto de 2008.
  • CEINLADI, "Latitud SUR", Revista del Centro de Investigaciones en Estudios Latinoamericanos para el Desarrollo y la Integración, Facultad de Ciencias Económicas - Universidad de Buenos Aires, Nº 2, Buenos Aires 2007.
  • CELARE, "Evaluación de la Cumbre de Lima ALC-UE", Revista de Relaciones Eurolatinaomaericanas, Centro Latinoamericano para las Relaciones con Europa (CELARE), nº 75 - Año 15 - Vol 2 - Santiago de Chile, Julio 2008.
  • CUTS, "WTO, India and World Trade", prepared by World Trade Centre Mumbai, Mumbai, September 2008.
  • Duina, Francesco, "The Social Construction of Free Trade. The European Union, NAFTA, and Mercosur", Princeton University Press, Princeton and Oxford 2006.
  • FAO, "The State of Food and Agriculture. Biofuels: prospects, risks and opportunities", Food and Agriculture Organization of the United Nations, Rome 2008.
  • FUNCEX, "Dossiê Argentina: Cenário macroeconômico, política comercial e a parceria com o Brasil", Revista Brasileira de Comércio Exterior (RBCE), Fundacâo Centro de Estudos do Comércio Exterior (FUNCEX), Ano XXII, - julho/setembro de 2008.
  • FUNCEX, "Investimentos Brasileiros na América do Sul. Desempenho, estratégias e políticas", Revista Brasileira de Comércio Exterior (RBCE), Fundacâo Centro de Estudos do Comércio Exterior (FUNCEX), Ano XXII, - julho/setembro de 2008.
  • Ismael, Faizel, "Mainstreaming Development in the WTO: Developing Countries in the Doha Round", CUTS International-Friedrich Ebert Stiftung, Geneva-Jaipur 2007.
  • Moisi, Dominique, "A global downturn in the power of the west", en Financial Times, Monday, October 6, 2008, p.13.
  • Monserrat Llairó, María de; Briceño Ruiz, José y Bizzozero Revelez, Lincoln, "Venezuela en el Mercosur. Tres miradas, tres interpretaciones", CEINLADI-FCE/UBA, Buenos Aires 2006.
  • Narlikar, Amrita, "International Trade and Developing Countries. Bargaining coalitions in the GATT & WTO", Routledge, London and New York 2003.
  • OECD, "Improving the Climate for Trade", Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) Observer, Policy Brief, Special compilation for WTO Public Forum, September 2008 (http://www.oecd.org).
  • Piérola, Fernando, "Solución de Controversias ante la OMC: Presente y Perspectivas", Cameron May, London 2008.
  • SEBRAE, "Internacionalizaçâo das Micro e Pequenas Empresas. Oportunidades sugeridas pela experiencia internacional", Série Mercado, Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), Novembro de 2006.
  • Sica, Dante, "El Mercosur después de 17 años…¿podrá completar el camino hacia la Unión Aduanera?, Instituto de Estrategia Internacional, Cámara de Exportadores de la República Argentina, Buenos Aires, Agosto 2008.
  • The Warwick Commission, "The Multilateral Trade Regime: Which Way Forward?", Report of the First Warwick Commission, University of Warwick, Coventry UK., December 2007 (http://www2.warwick.ac.uk/research/warwickcommission/report).
  • World Trade Organization, "Apellate Body. Annual Report for 2007", WTO, Geneva 2008.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. Ampliar trayectoria.

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar


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